WTO框架下競爭政策國際協(xié)調(diào)歷程、分歧與前景

唐雪凡

競爭問題長期以來是國際貿(mào)易體系中的重要問題。而圍繞WTO框架就競爭政策進行國際協(xié)調(diào)也持續(xù)多年，但協(xié)調(diào)進展并不理想。主要原因在于WTO成員方立場分歧以及WTO本身協(xié)調(diào)的困境。因此，需要樹立“持續(xù)協(xié)調(diào)”的理念，強化國內(nèi)協(xié)調(diào)，雙邊與地區(qū)間協(xié)調(diào)與多邊協(xié)調(diào)方式，攻堅克難，漸進地彌合分歧，使WTO成為協(xié)調(diào)競爭政策的有力平臺。

國內(nèi)競爭政策是一國政府所頒布和實施的一系列規(guī)章與規(guī)則，這些規(guī)章與規(guī)則與企業(yè)間限制競爭的協(xié)議、企業(yè)濫用市場地位等方面的內(nèi)容相關(guān)，也包括通過兼并來試圖創(chuàng)造市場主導(dǎo)地位。一般認(rèn)為，競爭法是競爭政策的組成部分。競爭政策除了包含競爭法之外，還包含諸如國有企業(yè)私有化、放松政府管制、降低公司水平上的補貼以及降低對國外產(chǎn)品和生產(chǎn)者的歧視性政策等內(nèi)容。

一、由GATT到WTO下競爭政策國際協(xié)調(diào)歷程

（一）GATT下競爭政策國際協(xié)調(diào)歷程

鑒于貿(mào)易與競爭政策的關(guān)聯(lián)，在國際貿(mào)易體制中一直有關(guān)于競爭政策的討論。Edward S. Mason（1946）提議整合貿(mào)易與競爭政策?！豆吣菓椪隆罚?948）中提出構(gòu)建國際貿(mào)易組織（ITO），其中包含對國際卡特爾和限制性商業(yè)行為的規(guī)制問題。但ITO未獲美國國會批準(zhǔn)，未成立，僅有GATT作為規(guī)范全球貿(mào)易規(guī)則的文件。1954年，GATT締約國第9次會議，有國家提議增加對限制性商業(yè)行為進行規(guī)制的條文，但未獲廣泛贊同。第11次會議上，挪威代表提議設(shè)置一個工作組重新審查這一問題，德國也提出以協(xié)商作為解決限制競爭行為的第一步，但均沒有得出明確結(jié)論。第13次會議通過的決議認(rèn)識到國際卡特爾與托拉斯的活動，可能妨礙世界貿(mào)易與個別國家的經(jīng)濟發(fā)展，同時損毀關(guān)稅減讓及消除數(shù)量限制的利益。同時，決議建議指定專家組進行相關(guān)研究并形成報告，對應(yīng)采取的行動提出建議。1961年，專家組報告針對限制性商業(yè)行為認(rèn)為：GATT應(yīng)該是一個適當(dāng)?shù)?，且有能力的機構(gòu)來實施該領(lǐng)域的行為，但仍然沒有形成關(guān)于競爭的GATT規(guī)則共識。上個世紀(jì)80-90年代，跨境并購行為開展如火如荼，越來越多的國家開始尋求競爭政策國際合作。同時，針對對貿(mào)易公共限制的逐步自由化，觸發(fā)了新的問題：即對貿(mào)易的公共限制是否會被私人限制所取代。如此，理論與實踐界提出關(guān)于構(gòu)建國際競爭體制和將競爭引入WTO框架的建議。但是，上述兩項議題均未形成共識。1993年7月，由一個專家和學(xué)者組成的私人研究小組完成并向GATT提交《國際反托拉斯守則（草案）》。建議將國際競爭規(guī)則以“諸邊貿(mào)易協(xié)議”的形式納入WTO法律體系。

（二）WTO框架下競爭政策國際協(xié)調(diào)主要歷程

1995年，WTO正式取代了GATT，開始就貿(mào)易與競爭政策問題進行談判。1996年，WTO成員方同意在新加坡部長級會議上建立工作組來處理貿(mào)易與競爭政策的關(guān)系。1997-1998年中，工作組列出需要研究的清單，開展研究工作。1998年12月，工作組提交了有關(guān)議題的詳細(xì)報告。1999年，根據(jù)WTO總理事會的決議，工作組又列出了三項新的議題。包括WTO基本原則與競爭政策的聯(lián)系、包含在技術(shù)合作領(lǐng)域的成員方之間合作與交流的方式、競爭政策對WTO目標(biāo)以及促進國際貿(mào)易的作用。2001年，多哈部長級會議將競爭政策納入議程，并認(rèn)為貿(mào)易與競爭政策關(guān)系是未來工作的重心。2003年坎昆部長級會議上，有關(guān)競爭談判所提出的建議，更多是期望在競爭問題上能夠產(chǎn)生更多的國際合作。談判也未過度關(guān)注市場準(zhǔn)入問題。工作組被授權(quán)在諸如透明度、非歧視、程序公正等核心原則上做出了澄清，也取得了一些進步。也關(guān)注到發(fā)展中國家特殊國情。但遺憾的是，由于多哈回合內(nèi)容相當(dāng)模糊，議程廣度在后續(xù)談判中顯得越發(fā)混亂。為保證談判進程，WTO隨后放棄了許多有爭議的問題。2004年7月，WTO總理事會決定，關(guān)于貿(mào)易與競爭政策關(guān)系的議題不再成為《多哈部長宣言》工作計劃的組成部分。因而在WTO多哈回合期間，不會推動此類議題談判而采取任何行動。截至目前，WTO貿(mào)易與競爭政策相互關(guān)系工作組的工作處于停頓階段。

二、WTO框架下競爭政策國際協(xié)調(diào)分歧

（一）國家間的立場分歧

雖然理論和實踐上都有大量的將競爭政策納入到WTO框架下的討論，但是由于國家間立場分歧，使得很難通過成員方之間談判來彌合。各自國家立場差異是導(dǎo)致了競爭政策國際協(xié)調(diào)困境的原因之一。

1.主要發(fā)達國家立場分歧

（1）美國立場?？傮w上講，美國對競爭政策采取國際規(guī)則的態(tài)度是變化的，充其量只能算不冷不熱。美國最早支持在競爭法領(lǐng)域?qū)嵤﹪H規(guī)則。盡管如此，美國也一直認(rèn)為：相較多邊規(guī)則，在競爭法領(lǐng)域采用單邊或雙邊規(guī)則而言，實施的效果會更好。因而，在上個世紀(jì)90年代之前，美國一直反對競爭政策多邊談判?！?.11”事件后，為保證多哈回合建立，美國與WTO相關(guān)成員方達成一個妥協(xié)。美國可以諸如機密信息共享等方面開展有選擇的國際合作，但其不希望自身的競爭法成為任何國際體制下的附屬物，更不希望采取任何形式美國競爭法。

（2）歐盟立場。歐盟是國際競爭體制最強烈的擁護者，也就國際競爭體制提出框架性協(xié)議。其倡議WTO成員方承諾實施一組核心規(guī)則以及在重大問題上最少的規(guī)則數(shù)量。該框架協(xié)議主要內(nèi)容包括：①成員方承諾制定競爭法的核心規(guī)則并采取一些方式履行規(guī)則。同時，成員方在遵守WTO相關(guān)原則前提下可以自主決定競爭政策的制度設(shè)計和實施。②成員方可以在資源和信息的交換上開展合作。③框架協(xié)議僅包含在較少方面，成員方有自由建立競爭政策的例外，但這些例外必須保持透明。④發(fā)展中國家的需要可以通過技術(shù)援助、過渡期和差別和特殊待遇來滿足。⑤協(xié)議可從分歧較小的核心卡特爾開始，達成有限的實質(zhì)性協(xié)議。在核心卡特爾核心規(guī)則與實質(zhì)性協(xié)議不能解決爭端時，可以通過同行審議來實現(xiàn)妥協(xié)。

（3）日本、韓國、加拿大等成員方立場。日本極力主張競爭政策國際協(xié)調(diào)的重點應(yīng)放在反傾銷措施上。韓國主張在WTO框架下建立一套全球統(tǒng)一的多邊競爭規(guī)則。但韓國并不主張以多邊合作取代雙邊與區(qū)域合作，認(rèn)為三者相輔相成。同時，韓國還表達了多邊競爭規(guī)則需考慮發(fā)展中國家的特殊需要。加拿大支持以漸進的方式建立全球統(tǒng)一的多邊競爭規(guī)則。多邊競爭規(guī)則應(yīng)先從信息交流與技術(shù)援助開始，以提高各成員方的執(zhí)法能力和倡導(dǎo)競爭機制。然后發(fā)展執(zhí)行通知程序，在競爭當(dāng)局之間謀求最低程度的諒解。

（二）發(fā)展中國家的立場

發(fā)展中國家從來不是WTO框架下競爭政策爭議的核心。多哈回合競爭政策議程被拖延，很大程度上是因為發(fā)展中國家的反對。發(fā)展中國家反對競爭政策的國際談判主要基于以下理由。

1.發(fā)達國家與發(fā)展中國家的長期利益沖突。GATT初始建立時，締約方主體是發(fā)達國家。到了上個世紀(jì)60年代，發(fā)展中國家大規(guī)模加入GATT。上世紀(jì)70年代后，締約方主體中，發(fā)達與發(fā)展中國家之間已經(jīng)占據(jù)1：2的比例。但數(shù)量上比例提高并不反映談判力量增加，發(fā)達國家依然主導(dǎo)著談判進程。這種發(fā)達與發(fā)展中國家特殊和差別待遇的隱匿沖突也體現(xiàn)在競爭政策上。雖然競爭政策表面上體現(xiàn)中立特征，但其潛在的市場開放效應(yīng)對發(fā)達國家更為有利，而對發(fā)展中國家則更多是威脅與挑戰(zhàn)。

2.競爭政策的“先發(fā)”與“后發(fā)”問題。發(fā)達與發(fā)展中國家在競爭政策制定和實施上“先發(fā)”與“后發(fā)”特征明顯，發(fā)達國家相較發(fā)展中國家存在競爭政策的先發(fā)優(yōu)勢。先發(fā)優(yōu)勢代表著發(fā)達國家應(yīng)對和處理競爭問題的相關(guān)知識經(jīng)驗強于發(fā)展中國家。發(fā)展中國家作為后發(fā)者，可通過借鑒和吸收發(fā)達國家的這些知識和經(jīng)驗，結(jié)合現(xiàn)有的技術(shù)援助與國際合作等方式，制定與完善自身競爭政策。但是，鑒于發(fā)展中國家之間的個體差別，通過吸收、適應(yīng)并且與自身法律體系的兼容，這些不論在理論或者實踐上都是困難的。

3.發(fā)展中國家對競爭政策國際協(xié)議的觀望態(tài)度。發(fā)展中國家競爭政策路徑選擇存在兩難困境，使得其對競爭政策國際協(xié)議可行性持觀望態(tài)度。首先，不論美國模式、歐洲模式或其他國家模式都超越了發(fā)展中國家的行政能力，且發(fā)展中國家還會面臨選擇問題。其次，發(fā)展中國家在競爭政策上缺乏經(jīng)驗，也缺乏相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?，這個學(xué)習(xí)過程需要大量時間和精力。如果證據(jù)無法證明競爭政策實施的遠(yuǎn)期利益高于現(xiàn)實成本，那么就很難有動機發(fā)展競爭政策，并指向國際協(xié)議。第三，發(fā)展競爭政策可能會對發(fā)展中國家遴選和培育的幼稚產(chǎn)業(yè)的壟斷實踐造成干擾。第四，發(fā)展競爭政策還會面臨著國內(nèi)利益集團利益的協(xié)調(diào)問題。

（三）WTO框架下競爭政策協(xié)調(diào)分歧

除國家間立場分歧外，WTO框架下競爭政策國際協(xié)調(diào)還存在困境。具體反映在“平臺”、“規(guī)則”與“實踐”三個層面。

1.WTO是否是一個合適平臺。

（1）目前沒有證據(jù)證明在有國家間合作情況下，一國國內(nèi)競爭政策不能處置全球市場問題。WTO成員數(shù)量多，多邊競爭協(xié)議可能會弱化各國國內(nèi)政策的靈活性，利用多邊框架協(xié)調(diào)復(fù)雜競爭政策可能是無效率和僵化的。

（2）雖然貿(mào)易與競爭政策存在天然聯(lián)系，但也存在若干沖突。

（3）即使可用WTO平臺來協(xié)調(diào)競爭政策，但諸如UNCTAD，APEC，ICN等替代平臺也會對WTO造成沖擊。

2.WTO規(guī)則應(yīng)用于競爭的問題。姑且不論上述難點，現(xiàn)有規(guī)則應(yīng)用于競爭也存在困難。具體反映在WTO基本原則與具體規(guī)則兩個方面。

（四）基本原則應(yīng)用于競爭的困難

1.透明度原則。該原則應(yīng)用于競爭方面，主要體現(xiàn)在成員方政府印制和通知WTO關(guān)于競爭的國內(nèi)法律，包括內(nèi)容、程序、例外、執(zhí)法等內(nèi)容。但競爭領(lǐng)域貫徹透明度原則卻相當(dāng)復(fù)雜和高成本。比如競爭法律、規(guī)章制度、案例資源與商業(yè)機密等等。

2.非歧視原則。非歧視原則一方面可能與雙邊協(xié)議中的某些規(guī)則存在沖突，比如最惠國待遇與積極禮讓規(guī)則。另外，競爭法執(zhí)法上對非歧視原則的遵守也是有限度的。第三，競爭政策與具體個案關(guān)聯(lián)，競爭當(dāng)局判定特定商業(yè)行為是否限制貿(mào)易的結(jié)論依賴于個案所處環(huán)境，最后，發(fā)展中國家的企業(yè)很少能在發(fā)達國家市場上并購，因此國民待遇的利益也更傾向于發(fā)達國家。

3.程序公平原則。比如程序公平原則體現(xiàn)在給予企業(yè)、其他案件當(dāng)事人、第三方獨立機構(gòu)來審議競爭當(dāng)局的決定。但審議機構(gòu)的資質(zhì)、當(dāng)事人的代表問題也是程序公正原則實施中的難點。

（五）統(tǒng)一規(guī)則與零散規(guī)則的分歧

GATT1994和WTO協(xié)議其他協(xié)議中都包含與競爭相關(guān)的規(guī)則。這引發(fā)一個問題：既然與競爭政策有關(guān)的內(nèi)容在現(xiàn)有WTO協(xié)議中均有涉及，且從時間上看，伴隨著后續(xù)成員方談判越發(fā)深入，如果會進一步深化現(xiàn)有協(xié)議成果，那么是否還需要獨立尋求國際競爭協(xié)議？另外一個問題是：假如認(rèn)為獨立國際競爭協(xié)議是必要的，那么可能的國際競爭協(xié)議是否能夠包含現(xiàn)有協(xié)議的精神和內(nèi)容？

（六）WTO處理競爭政策領(lǐng)域相關(guān)問題力不從心

比如柯達-富士案件表明在處理私人企業(yè)限制競爭的案件是沒有效力的。再比如并購問題。由于涉及反壟斷域外豁免、不同壟斷組織的行業(yè)差別、市場地位界定標(biāo)準(zhǔn)的不一致性等原因，使得很多東道國難以運用現(xiàn)有的競爭政策來應(yīng)對跨國并購問題。此外，還存在競爭政策的執(zhí)法問題。已達成的共識認(rèn)為：WTO爭端解決機制并不適應(yīng)評審對私人案件所作出的決定。還包括國家的執(zhí)法資源，對WTO裁決結(jié)果的執(zhí)行力度，以及國家間對待壟斷企業(yè)的立場差異所表現(xiàn)的重商主義觀念沖突等，這些問題都是難點，而WTO在處理這些問題上都存在困境。

三、未來競爭政策國際協(xié)調(diào)的可能方向

鑒于存在上述立場與爭議，故在WTO框架下進行競爭政策的國際協(xié)調(diào)是困難重重的。但是，競爭政策的國際協(xié)調(diào)仍在進行。很難預(yù)見需要多長時間能完成協(xié)調(diào)，實現(xiàn)統(tǒng)一。也很難預(yù)見會是何種機制與平臺協(xié)調(diào)實現(xiàn)了統(tǒng)一。但至少可以預(yù)見以下幾種情形。

（一）WTO競爭政策的協(xié)調(diào)仍將以三條協(xié)調(diào)方式并行

WTO框架下包含競爭政策的協(xié)調(diào)仍將以國內(nèi)協(xié)調(diào)、雙邊與地區(qū)間協(xié)調(diào)、以及WTO框架下成員方的集體協(xié)調(diào)三種方式并行。經(jīng)濟全球化背景下，國內(nèi)協(xié)調(diào)可以不斷吸收雙邊與地區(qū)間協(xié)調(diào)、WTO成員方集體協(xié)調(diào)的成果，或者雙邊與地區(qū)間協(xié)調(diào)、WTO集體協(xié)調(diào)給予國內(nèi)協(xié)調(diào)提供“同行壓力”，為國內(nèi)協(xié)調(diào)塑造外部環(huán)境，避免政府被國內(nèi)利益集團過度“俘獲”，從而不斷充實與完善成員方國內(nèi)競爭政策。與此同時，成員方政府與國內(nèi)利益集團關(guān)于競爭政策的國內(nèi)協(xié)調(diào)也會不斷給予雙邊與地區(qū)間協(xié)調(diào)、WTO成員方的集體協(xié)調(diào)提供主題與素材，不斷豐富現(xiàn)有競爭政策國際協(xié)調(diào)的內(nèi)容。

（二）有可能形成雙邊和地區(qū)間實質(zhì)性競爭政策協(xié)議

自上個世紀(jì)90年代開始，雙邊和地區(qū)間貿(mào)易協(xié)議談判進行的如火如荼，也達成了許多重要的貿(mào)易協(xié)議。UNCTAD（2005）統(tǒng)計已生效或談判的300個雙邊和地區(qū)貿(mào)易協(xié)議中，有100多個包含了競爭政策相關(guān)條款。OECD（2006）分析了86個貿(mào)易協(xié)議中都包含競爭相關(guān)條款，且其中2/3是在發(fā)展中國家形成的，且超過1/4覆蓋了發(fā)達與發(fā)展中國家的協(xié)議。這些都說明：參與協(xié)調(diào)的國家數(shù)量較少，實現(xiàn)實質(zhì)性協(xié)調(diào)結(jié)果的可能性也越高，對貿(mào)易政策而言如此，對競爭政策的協(xié)調(diào)也是。如此，假如產(chǎn)生關(guān)于競爭政策的實質(zhì)性協(xié)議，則極大可能是在雙邊和地區(qū)間實現(xiàn)。

（三）WTO框架下競爭政策國際協(xié)議的非實質(zhì)性

而當(dāng)涉及競爭政策協(xié)議移至WTO框架下時，由于涉及成員方數(shù)量多、國家間差異巨大等原因，即使會有歐盟所倡導(dǎo)的靈活性框架協(xié)議的存在，也最多是一些不太具備約束力的承諾。任何實質(zhì)性因素的每一項納入到WTO框架下，均有耗時耗力的談判與讓步，很難預(yù)測出實質(zhì)性的競爭政策國際協(xié)議。

（四）發(fā)展中國家持續(xù)關(guān)注和參與國際競爭體制談判

盡管發(fā)展中國家對于WTO框架下國際競爭體制和可能協(xié)議持懷疑態(tài)度，但是采用WTO框架下進行競爭政策協(xié)調(diào)對發(fā)展中國家也有有利的一面。比如在扶持產(chǎn)業(yè)中可借鑒其他WTO成員國競爭問題的經(jīng)驗和教訓(xùn)。同時，發(fā)展中國家可以通過WTO框架下更為具體的談判待遇，通過不斷的磋商談判，獲得并不僅僅是過渡期和技術(shù)援助等，比如追求允許一定時期內(nèi)一定數(shù)量的卡特爾等。另外，參與WTO談判進程，至少可以獲得更多的關(guān)于卡特爾經(jīng)濟影響，競爭政策與發(fā)展、產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系等若干資源，為識別投入產(chǎn)出，收益成本給出更明為確的答案。最后，至少各國關(guān)于競爭行為的國際協(xié)調(diào)合作、法律法規(guī)的透明度、共享信息等方面也是有裨益的。（作者單位為九江職業(yè)大學(xué)）