“結構性矛盾”與社會治理體系的構建

一、“結構性矛盾”：我國社會治理體系構建的邏輯起點和重要議題

在經(jīng)濟新常態(tài)的背景下，勞動力供求關系改變、收入分配格局不均衡等都有可能成為社會不穩(wěn)定因素，有可能成為倒逼社會治理體系構建的重要壓力?？梢哉f，以經(jīng)濟發(fā)展方式來解決發(fā)展中遇到的社會問題已經(jīng)遇到瓶頸，社會治理體系構建和社會治理能力成為經(jīng)濟社會發(fā)展木桶效應的短板。

（一）“結構性矛盾”：我國社會治理體系構建的邏輯起點

社會治理，顧名思義就是對“社會”進行治理，而社會是有其特定的社會結構的，把握住社會結構方能實現(xiàn)有效的社會治理。當前，調(diào)整社會結構被認為是預防和化解社會矛盾的有效途徑。作為一個完整的系統(tǒng)，社會結構包括了社會各種要素的功能、組合、目標和運作?；谝欢ǖ膬r值目標，社會結構的動態(tài)調(diào)整實現(xiàn)社會秩序穩(wěn)定，在社會結構形成和動態(tài)調(diào)整的過程中，不同要素之間也會形成相互制約的制度體系，達到保持社會結構均衡的結果。作為行動系統(tǒng)的行為有機體、人格系統(tǒng)、社會系統(tǒng)和文化系統(tǒng)之間的互動，以及構成社會系統(tǒng)的經(jīng)濟系統(tǒng)、政治系統(tǒng)、社會共同體系統(tǒng)和文化模式托管系統(tǒng)之間的互動，使得系統(tǒng)和系統(tǒng)之間存在著“輸入-輸出”的交換關系，使得社會秩序能夠得到結構化。

社會結構變遷就是為了滿足社會各系統(tǒng)的需要，當社會結構不能滿足社會發(fā)展特別是社會系統(tǒng)的需要時，就要發(fā)生結構性變遷。現(xiàn)代化的過程是社會結構的總體能力適應和提高的過程，鄭杭生教授指出，現(xiàn)代化和體制改革引起了中國巨大的社會結構變革，直接反映為社會關系的狀況，這也是社會穩(wěn)定、和諧和發(fā)展的基礎。因此，必須在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的理念指導下，以消解“結構性矛盾”為邏輯起點和目標，進一步深化社會結構性改革，適應和協(xié)同經(jīng)濟“供給側”結構性改革的步伐，來構建我國現(xiàn)代社會治理體系，優(yōu)化社會治理機制，實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。

社會治理體系構建的目標設定應在于解決社會問題，緩解矛盾沖突，形成共建共享的社會治理格局，致力于形成“活力”與“秩序”相統(tǒng)一的和諧社會。構建和諧社會的根本任務在于重新塑造社會秩序，促使社會生態(tài)良性發(fā)展?；诖?，在一個結構多元、價值取向多元化的社會中，要建立和諧社會的秩序就必須始終守住社會公平正義和允許適度差別的前提條件，踐行公益理念，實現(xiàn)共建共享的社會。社會秩序中的核心秩序是社會結構秩序，要理順政府與社會關系，加強包括社會組織結構、主體利益結構、運行規(guī)則結構等在內(nèi)的一系列基礎體系建設?；诖?，嵌入社會結構因素的社會治理體系構建是實現(xiàn)秩序與活力統(tǒng)一的社會治理的重要路徑。

（二）“結構性矛盾”：我國社會治理體系構建中面臨的重要議題

1.社會結構與經(jīng)濟結構的“結構性矛盾”

我國社會結構改革長期被忽視，與經(jīng)濟結構的變化相比，社會結構的轉型大大落后了。正是因為中國社會變遷過程中社會結構與經(jīng)濟結構之間“不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)”等結構性矛盾日益凸顯，并日益表現(xiàn)為社會制度規(guī)范整合的速度滯后于結構分化速度而形成結構要素之間的緊張與脫節(jié)，導致不同利益群體之間由于政策、制度和資源配置的結構性安排產(chǎn)生相對剝奪感，從而引發(fā)出不良的社會心態(tài)與沖突行為，成為諸多社會矛盾和現(xiàn)實沖突的誘發(fā)來源，并造成原有“存量”的社會問題不僅沒有得到及時化解，反而又在不斷產(chǎn)生“增量”的殘酷現(xiàn)實。中國社會科學院社會學研究所的研究報告《當代中國社會結構》指出，“我國社會結構滯后經(jīng)濟結構15年左右”。不合理結構規(guī)范的合法性迅速消失?，F(xiàn)存的全部結構和規(guī)范的權威性也會受到嚴重沖擊?？梢哉f社會結構解體與生成的不同步，必然引致要素分化與結構整合之間的失衡、失調(diào)，進而導致社會資源配置不合理和大量非穩(wěn)定因素產(chǎn)生，社會穩(wěn)定因此遭受更多的挑戰(zhàn)。

從系統(tǒng)的角度，結構性問題從來都是整體性問題。經(jīng)濟結構與社會結構的“結構性矛盾”是目前社會治理面臨的根本問題。與體制性問題相比較，社會結構問題更為根本，必須通過體制性改革到結構性改革才能得到有效的破解。以前，我們并沒有將消解結構性矛盾作為社會治理改革的一項重要任務，對于結構性矛盾與社會治理改革的關系認識不清。面臨這些社會問題與沖突的倒逼，在經(jīng)濟“供給側”結構性改革的條件下，如何補齊社會結構改革的短板，消解“結構性緊張與矛盾”，就成為構建有中國特色的社會治理體系的時代使命。

2.社會治理結構中的“結構性矛盾”

社會治理結構是治理主體、治理客體以及治理工具體系之間關系的形態(tài)，表現(xiàn)出良好的穩(wěn)定性，但并不意味著它是永恒不變的，隨著社會利益結構及其實現(xiàn)方式的變化，治理結構中各主體的力量對比和地位也會發(fā)生變化，不同的治理結構也由此產(chǎn)生。當前，由政府扮演社會治理唯一主體的傳統(tǒng)模式面臨越來越嚴峻的挑戰(zhàn)，尋求“治道變革”，重構共治型社會治理結構，就成了社會治理體系變革的必由之路。目前的社會治理體系表現(xiàn)出了明顯的“中心-邊緣”結構，黨和政府處在社會治理結構的中心，社會組織和大部分公民處在社會治理結構的邊緣，雖然民主制度建立的原則是要保證來自邊緣的聲音能夠在公共政策問題建構中體現(xiàn)，但是我國的人民代表大會制以及專家治理模式在很大程度上也無法完全吸取來自邊緣的訴求和呼聲。除此之外，官僚制式組織結構和碎片化運行機制的固有弱點、文化以及社會治理參與主體角色定位不準、治理能力不足等因素的局限，也同樣造成我國社會治理領域問題重重。

在不同時期社會調(diào)控會受社會資源總量的限制，而公共權力是社會調(diào)控的基本力量。在一段時間內(nèi)，通過制定政策、配置權力和強力推動實現(xiàn)對社會資源的提取和分配，憑借著強大的公共權力，有限社會資源被調(diào)動起來，推動了社會快速發(fā)展的同時，社會矛盾也被控制在一定的秩序范圍之內(nèi)。然而，長期以來的“強性提取-分配型”調(diào)控，以及全能政治和“權力慣性”的影響下，政府管不住“手”，出現(xiàn)“推不動、改得慢、明改暗不改”的“空轉”現(xiàn)象，加之社會力量“長不大、干不好、接不住”的特定現(xiàn)象仍然存在，這兩方面現(xiàn)象對社會治理體系構建提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。因此，重構社會治理結構，消除社會治理結構“結構性矛盾”成為構建社會治理體系的又一重要使命。

二、規(guī)則和資源：我國社會治理體系構建中的“結構性改革”

（一）確立社會規(guī)則，促進社會有序

這里所說的規(guī)則指的是規(guī)定出來供大家共同遵守的制度或章程。在社會治理體系中，各社會化的主體的行為是復雜混亂的，即使是通過理性計算，其相互作用也無法有效控制，結果就會變得不確定。那么，在社會治理體系中，各主體的行為就要通過規(guī)則和慣例框架實現(xiàn)制度化，權力的運行也需要得到規(guī)則的規(guī)范。現(xiàn)代制度的主要作用就是以規(guī)則約束下的行為代替?zhèn)€人自發(fā)行為。通過規(guī)制參與者權力、規(guī)范政策問題進入政策議程的條件和程序、標準化解決方案，在很大程度上可以降低由開放結構和垃圾桶過程而導致的不確定性。就規(guī)則的功能而言，所有的規(guī)則都可以分為控制性規(guī)則和促進性規(guī)則，并且隨著社會的不確定性和復雜性不斷提高，控制性規(guī)則出現(xiàn)失靈甚至引發(fā)嚴重相反效果的情況越來越常見，促進性規(guī)則也由此得到了更多人的注意。

這為社會治理體系的構建提供了新的思路，如果說控制性規(guī)則是實現(xiàn)“秩序”的保障，那么促進性規(guī)則或許是“活力”的觸發(fā)器。這些規(guī)則應由法律規(guī)定，也是社會治理體系構建的過程中關鍵的一環(huán)——制度體系的構建，劃分清楚各社會治理主體的邊界，明確權責利，在規(guī)則層面就可以適當為包括社會組織在內(nèi)的社會力量松綁，激發(fā)社會的活力。根據(jù)規(guī)則的類型，又可以分為正式規(guī)則和非正式規(guī)則，正式規(guī)則是社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本，而非正式規(guī)則對于社會秩序的維系作用同樣不可忽視。上述討論的控制性規(guī)則和促進性規(guī)則更多的是屬于正式規(guī)則。在非正式規(guī)則領域，以道格拉斯·C.諾思的《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》和奧利弗·E.威廉姆森的《治理機制》為代表的一系列研究也表現(xiàn)出非正式規(guī)則對于人類自身政治、經(jīng)濟和社會行為的重要作用，轉型時期出現(xiàn)的制度失衡極有可能導致治理主體為了實現(xiàn)其自身利益在治理過程中大量運用組織性的非正式規(guī)則，從而影響治理的制度化和治理的效果。正式規(guī)則是通過政治過程產(chǎn)生的，而非正式制度則需要從文化中去繼承。因此，把文化習俗與公共政策有機融合，尊重地方文化習俗，發(fā)揮地方性規(guī)則的作用，促使正式的制度、非正式的規(guī)則以及文化習俗互恰，有利于社會力量的激活和社會自治能力的重塑。推動正式規(guī)則與非正式規(guī)則相互吸納、相互彌補，是推進社會治理體系和社會治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。

（二）社會資源統(tǒng)籌與分配，激活社會活力

所謂資源指的是社會資源，即為了應對需要，滿足需求，所有能提供而足以轉化為具體服務內(nèi)涵的客體，皆可稱為社會資源。這其中既包括有形的人力、物力、財力和場地空間等，也包括無形的技術、知識、組織、社會關系等。社會資源配置是指根據(jù)社會需求，對各種社會資源進行安排。考慮到社會資源的價值性、稀缺性和主體性，社會資源配置方案對于社會資源是否能夠得到充分的開發(fā)利用，發(fā)揮出最佳的效果至關重要。黨和政府提出，要加強社會建設、改善民生問題、讓人民群眾有更多獲得感。追根究底，就是社會資源再配置問題。因此，如何在經(jīng)濟新常態(tài)的背景下，對社會資源的統(tǒng)籌與分配進行適當調(diào)整就成為構建社會治理體系的重要任務。

當前我國正處于社會轉型期和全面深化改革期，社會面臨各種社會矛盾或沖突，要發(fā)揮政治整合功能，將各個社會治理主體整合在以黨委領導和政府主導為中心的組織體系中；要發(fā)揮價值體系、規(guī)則體系、政策體系等整合功能，充分利用各種整合機制，以激發(fā)和調(diào)動治理主體活力的同時保障社會秩序。當前，要將社會效率作為治理目標之一，加快推進簡政放權、政府職能轉變?yōu)楹诵?，推進和深化行政體制改革；加快培育社會組織，促進社會組織健康有序發(fā)展；提高公民參與的意識、能力和實際參與程度，激活社會力量，增強社會交往和流動的活力。

摘編自《行政論壇》2017年第2期，作者王郅強 張曉君。請作者聯(lián)系本刊發(fā)放稿費。