可持續(xù)發(fā)展投資政策框架下間接征收的“管制權(quán)例外”

云薇笑 王小林

摘要：當(dāng)下國(guó)際投資法變革的重要目標(biāo)是促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。為建立“致力于可持續(xù)發(fā)展的投資政策框架”，應(yīng)區(qū)別不需補(bǔ)償投資者的東道國(guó)管制措施和需要補(bǔ)償投資者的間接征收，以保障國(guó)家基于國(guó)家主權(quán)而享有的管制權(quán)力。

關(guān)鍵詞：國(guó)際投資；間接征收；管制權(quán)例外

中圖分類號(hào)：D996.4

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.02.006

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，開放帶來(lái)進(jìn)步，我國(guó)要實(shí)行高水平的投資自由化便利化政策，大幅度放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入。2016年9月，G20杭州峰會(huì)通過(guò)了《二十國(guó)集團(tuán)全球投資指導(dǎo)原則》，為投資政策制定提供總體指導(dǎo)。同時(shí)，聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議（UNCTAD）制定了全面的“致力于可持續(xù)發(fā)展的投資政策框架”，指出具體應(yīng)“詳細(xì)界定旨在追求公共政策目標(biāo)、非歧視、善意的、不構(gòu)成間接征收的管制（措施）”，即間接征收的“管制權(quán)例外”。

一、保障可持續(xù)發(fā)展空間：“管制權(quán)例外”的法理基礎(chǔ)

根據(jù)國(guó)家主權(quán)原則，主權(quán)國(guó)家有權(quán)決定和管理其政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等事務(wù)，對(duì)本國(guó)自然資源、財(cái)富和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等有永久主權(quán)。在國(guó)際投資領(lǐng)域內(nèi)，國(guó)家主權(quán)原則具體體現(xiàn)在三個(gè)方面：自然資源所有權(quán)、經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略決策權(quán)和經(jīng)濟(jì)行為管理權(quán)。基于國(guó)家主權(quán)原則，國(guó)家當(dāng)然享有“管制權(quán)”，有權(quán)采取旨在保護(hù)環(huán)境等公共利益的管制措施。尤其是在當(dāng)今時(shí)代，管制權(quán)必須理解為涵蓋了國(guó)家的整個(gè)管制維度（a States full regulatory dimension）。當(dāng)代各國(guó)已經(jīng)超越了作為其國(guó)民的監(jiān)護(hù)人、安全提供者和保護(hù)者的基本職能。它們以各種方式管制干預(yù)經(jīng)濟(jì)，包括預(yù)防和控告壟斷與反競(jìng)爭(zhēng)行為；保護(hù)消費(fèi)者權(quán)利；通過(guò)許可、特許、登記、準(zhǔn)許和授權(quán)實(shí)施控制制度；保護(hù)環(huán)境和公共健康；規(guī)制公司行為等。從可持續(xù)發(fā)展的角度看，外國(guó)直接投資對(duì)發(fā)展的積極影響并不總是能夠自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，并且外國(guó)直接投資也有負(fù)面影響，因此，政府應(yīng)進(jìn)一步補(bǔ)充和完善法規(guī)或采取其他監(jiān)管措施，促進(jìn)和監(jiān)管旨在實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的投資，使外國(guó)投資的發(fā)展效應(yīng)最大化。

然而，這些管制行為有時(shí)也會(huì)對(duì)外國(guó)投資者或其盈利能力產(chǎn)生不利影響。此時(shí)，外國(guó)投資者可能會(huì)反對(duì)東道國(guó)的管制措施，指控這樣的管制措施構(gòu)成間接征收。如果國(guó)家對(duì)于這樣的管制行為所造成的投資者損失也要承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，則將不當(dāng)?shù)叵拗茋?guó)家的主權(quán)權(quán)力，產(chǎn)生負(fù)面影響。遺憾的是，這些年的國(guó)際投資仲裁實(shí)踐加劇了人們的擔(dān)憂。UNCTAD分析認(rèn)為，投資者與國(guó)家間投資爭(zhēng)端解決的一個(gè)趨勢(shì)是隨著許多涉及諸如公共健康、可再生能源的開發(fā)利用、環(huán)境保護(hù)、暫停核電站的運(yùn)行、征稅、應(yīng)對(duì)金融危機(jī)和主權(quán)債務(wù)重組等重要的公共政策領(lǐng)域的仲裁案件的涌現(xiàn)，投資者——國(guó)家投資爭(zhēng)端解決制度的運(yùn)行已經(jīng)大大違背了創(chuàng)立該制度的初衷。全球的政策制定者現(xiàn)在的任務(wù)是使該制度回歸到促進(jìn)善治、提升法治的初始軌道上來(lái)。

這些仲裁案件挑戰(zhàn)了范圍廣泛的政府措施國(guó)際投資協(xié)定的主要功能就是規(guī)定東道國(guó)應(yīng)如何對(duì)待外國(guó)投資者。案例分析表明，國(guó)際投資協(xié)定對(duì)于健康、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和征稅等公共政策領(lǐng)域具有重要的影響。這引起人們的警覺(jué)，因?yàn)榫揞~的賠償責(zé)任可能致使東道國(guó)限制必要的管制，擔(dān)心國(guó)際投資協(xié)定可能被用于限制東道國(guó)在環(huán)境、公共健康或類似領(lǐng)域的管制權(quán)。如果屬于“管制權(quán)例外”的環(huán)境管制等不能從間接征收中排除，則無(wú)論一部新的法律或一項(xiàng)新的管制是多么需要或多么有價(jià)值，其采用的可能性都將會(huì)降低。這將是對(duì)國(guó)家所承擔(dān)的保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展等國(guó)內(nèi)和國(guó)際法律義務(wù)的否定。

可持續(xù)發(fā)展要求政府有政策空間，而國(guó)際投資協(xié)定可能會(huì)限制這一空間，因此，必須保證國(guó)際投資協(xié)定與可持續(xù)發(fā)展之間的連貫一致。首先，國(guó)家可以通過(guò)仔細(xì)制定國(guó)際投資協(xié)定，清晰闡述協(xié)議中含糊的條款的含義和范圍，以及運(yùn)用具體的靈活機(jī)制，保護(hù)政策空間。其次，應(yīng)根據(jù)每個(gè)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的需要確定保護(hù)外國(guó)投資與維持國(guó)內(nèi)監(jiān)管政策空間之間的合理平衡。再次，在國(guó)際投資協(xié)定中澄清和完善征收條款，規(guī)定“管制權(quán)例外”，詳細(xì)解釋和界定哪些管制措施不構(gòu)成間接征收，就是在國(guó)際投資協(xié)定中實(shí)施可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的政策選擇。

二、可持續(xù)發(fā)展的促進(jìn)力量：“管制權(quán)例外”的適用范圍

在適用“管制權(quán)例外”原則時(shí)，僅僅考慮政府措施是否在總體上是為了促進(jìn)公共福利還不夠，還需要確定哪些類型的“管制”屬于“管制權(quán)例外”。換言之，問(wèn)題的關(guān)鍵還在于什么管制行為被共同認(rèn)可屬于國(guó)家管制權(quán)，哪些公共福利目標(biāo)是合法的。更明確地說(shuō)，就是哪些管制措施要求其經(jīng)濟(jì)后果由受影響的財(cái)產(chǎn)所有人承擔(dān)，哪些管制措施要求由整個(gè)社會(huì)承擔(dān)。以可持續(xù)發(fā)展為指引，綜合有關(guān)法律文獻(xiàn)、國(guó)際公約、習(xí)慣國(guó)際法和國(guó)家實(shí)踐，“管制權(quán)例外”應(yīng)該包括兩類管制措施：保護(hù)環(huán)境和公共健康的管制措施和促進(jìn)和維護(hù)國(guó)家利益、公共利益的管制措施。

保護(hù)環(huán)境和公共健康的管制措施

根據(jù)習(xí)慣國(guó)際法和國(guó)際環(huán)境法，國(guó)家有義務(wù)采取旨在保護(hù)環(huán)境的措施。國(guó)家采取措施保護(hù)環(huán)境，既是國(guó)家的權(quán)力，也是國(guó)家的義務(wù)。如果國(guó)家采取了旨在保護(hù)環(huán)境或控制污染的管制措施，即使這些措施對(duì)外國(guó)投資者有不利影響，這些措施也被認(rèn)為是合法措施。盡管遵守這些措施可能會(huì)產(chǎn)生額外的成本，這些成本可能會(huì)削弱外國(guó)投資企業(yè)的盈利能力，但國(guó)家管轄范圍內(nèi)的工商企業(yè)，無(wú)論是國(guó)內(nèi)投資者經(jīng)營(yíng)的還是國(guó)外投資者經(jīng)營(yíng)的，都應(yīng)遵守這些措施。

國(guó)際環(huán)境法也要求非國(guó)家行為體承擔(dān)環(huán)境責(zé)任?！皞€(gè)人，進(jìn)而包括公司，承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的理論早已產(chǎn)生，《斯德哥爾摩宣言》第1條即賦予人類保護(hù)和改進(jìn)環(huán)境的‘莊嚴(yán)的責(zé)任，隨后的決議更強(qiáng)調(diào)此種責(zé)任的個(gè)人性質(zhì)?！盵1]2003年聯(lián)合國(guó)促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)小組委員會(huì)決議批準(zhǔn)的《跨國(guó)公司和其他工商企業(yè)在人權(quán)方面的責(zé)任準(zhǔn)則》第14條規(guī)定：跨國(guó)公司和其他工商企業(yè)應(yīng)根據(jù)經(jīng)營(yíng)所在國(guó)環(huán)境保護(hù)方面的國(guó)家法律、條例、行政慣例和政策，還應(yīng)根據(jù)環(huán)境以及人權(quán)、公共衛(wèi)生和安全、生物倫理學(xué)方面的有關(guān)國(guó)際協(xié)定、原則、目標(biāo)、責(zé)任和標(biāo)準(zhǔn)以及預(yù)防原則來(lái)開展活動(dòng)；而且應(yīng)以能夠促進(jìn)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展這一更大目標(biāo)的方式開展活動(dòng)。然而，盡管這類“軟法”很多，但對(duì)企業(yè)行為沒(méi)有法律約束力，因此，只能通過(guò)國(guó)家對(duì)外國(guó)投資的管制來(lái)確?？沙掷m(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)環(huán)境。當(dāng)然，盡管多數(shù)國(guó)際環(huán)境條約是要求國(guó)家承擔(dān)環(huán)境保護(hù)義務(wù)和責(zé)任而間接賦予非國(guó)家行為體環(huán)境保護(hù)義務(wù)，但根據(jù)污染者付費(fèi)原則，許多國(guó)際條約也直接要求污染者承擔(dān)環(huán)境保護(hù)義務(wù)和責(zé)任。

然而，一些國(guó)際投資仲裁案件的裁決卻與國(guó)內(nèi)和國(guó)際環(huán)境法不一致。仲裁庭在裁決案件時(shí)主要遵循的是國(guó)際經(jīng)濟(jì)法優(yōu)先，國(guó)內(nèi)和國(guó)際環(huán)境法并沒(méi)有與國(guó)際經(jīng)濟(jì)法協(xié)調(diào)一致。政府在環(huán)境保護(hù)、自然資源管理、公共健康領(lǐng)域采取的管制措施很有可能成為東道國(guó)承擔(dān)責(zé)任的原因，使得國(guó)家可能在這些領(lǐng)域望而卻步。尤其是對(duì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家而言，它們面臨著吸引外資以促進(jìn)本國(guó)發(fā)展的巨大壓力，又擔(dān)心投資仲裁的巨額索賠，所以沒(méi)有規(guī)定環(huán)境和公共健康例外的投資條約可能實(shí)質(zhì)上阻礙這些國(guó)家本已脆弱的環(huán)境和健康立法與管制。這是國(guó)際投資法面臨的挑戰(zhàn)。

公共健康問(wèn)題早就已經(jīng)是世界各國(guó)特別是發(fā)展中諸國(guó)的主要憂慮之一。在由公共健康所引起的諸般憂慮之中，最突出的一個(gè)就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共健康維護(hù)之間的關(guān)系。投資行為無(wú)論在經(jīng)濟(jì)上還是在環(huán)境資源上、公共健康方面都對(duì)母國(guó)和東道國(guó)有重要的影響，不適當(dāng)?shù)耐顿Y安排會(huì)產(chǎn)生極為惡劣甚至災(zāi)難性的影響。投資的行為與可持續(xù)發(fā)展息息相關(guān)。片面地主張投資行為的自由化、限制國(guó)家對(duì)投資的管制很有可能誤入歧途。[2]（P331，395-396）因此，UNCTAD呼吁新一代投資政策必須確保國(guó)際投資協(xié)定與其他公共政策以及制度的有效互動(dòng)和一致，在利用投資自由化和投資促進(jìn)追求實(shí)現(xiàn)純經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的同時(shí)，必須采取平衡的戰(zhàn)略，為民眾和環(huán)境提供保護(hù)。

總之，根據(jù)國(guó)際法，國(guó)家有義務(wù)防止、減少和控制污染及環(huán)境損害，保護(hù)公共健康，有權(quán)力采取旨在保護(hù)環(huán)境和公共健康的措施，外國(guó)投資者有義務(wù)遵守這些措施而不需補(bǔ)償。

促進(jìn)、維護(hù)國(guó)家利益和公共利益的管制措施

國(guó)家作為全社會(huì)的代表，必然具有社會(huì)管理職能，以滿足社會(huì)公共需要和共同利益?！霸趪?guó)際投資法領(lǐng)域，民族國(guó)家不僅承擔(dān)著改善國(guó)際投資環(huán)境吸引外國(guó)直接投資、保護(hù)外國(guó)直接投資和促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共職能，也越來(lái)越承擔(dān)著保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體、改善社會(huì)公共福利、處理市場(chǎng)外部弊害和保持社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的公共職能，越來(lái)越從‘以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心轉(zhuǎn)向‘以公共服務(wù)為中心。”[3]此外，從國(guó)際人權(quán)法的實(shí)施的角度來(lái)看，一國(guó)在國(guó)內(nèi)實(shí)施國(guó)際人權(quán)法的能力和意愿的提高在很大程度上取決于該國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化和政治等領(lǐng)域的全面進(jìn)步和發(fā)展。因此國(guó)家有必要采取促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展的措施。國(guó)家職能的履行、目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要國(guó)家采取各種管制措施。獨(dú)立自主地行使國(guó)家職能，不受外來(lái)干涉，是一個(gè)主權(quán)國(guó)家的權(quán)力，所以國(guó)家對(duì)這類管制措施不應(yīng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。當(dāng)然，國(guó)家的管制權(quán)也應(yīng)該依法行使，受到東道國(guó)國(guó)內(nèi)法律和其締結(jié)的國(guó)際條約的規(guī)范和約束。

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，東道國(guó)管制權(quán)的保留是國(guó)家對(duì)其經(jīng)濟(jì)永久主權(quán)的基本要素之一。投資條約的規(guī)定不能意圖削弱國(guó)家對(duì)其經(jīng)濟(jì)的永久主權(quán)。國(guó)家在當(dāng)代經(jīng)濟(jì)中的管制作用是至關(guān)重要的。實(shí)際上，“如果國(guó)家要繼續(xù)履行其基本職能去保護(hù)如環(huán)境、健康和安全、市場(chǎng)的健全以及社會(huì)政策這些領(lǐng)域的公共利益的話，政府的管制權(quán)力需要得到保障”。[4]

三、平衡發(fā)展利益和投資者權(quán)利：“管制權(quán)例外”的適用條件

盡管主權(quán)國(guó)家擁有固有的管理其國(guó)內(nèi)事務(wù)的權(quán)利，但該權(quán)利的行使不是無(wú)限的，必須有其邊界。習(xí)慣國(guó)際法在承認(rèn)國(guó)家“管制權(quán)例外”時(shí)，也明確“管制權(quán)例外”并不是無(wú)條件的。只有符合一定的條件，東道國(guó)行使“管制權(quán)”時(shí)采取的某些管制措施才會(huì)即使具有征收效果也不需要補(bǔ)償。

“管制權(quán)例外”的前提首先是在合法的“管制權(quán)”范圍內(nèi)，即前述根據(jù)國(guó)際公約、習(xí)慣國(guó)際法和國(guó)家實(shí)踐確定的“合法管制權(quán)”。其次，還應(yīng)符合善意、非歧視、正當(dāng)程序和比例原則等要求。非歧視和正當(dāng)程序要求應(yīng)該與作為“合法征收”條件的非歧視和正當(dāng)程序要求一樣。善意要求至少應(yīng)該包含如下含義：公共利益應(yīng)該是真實(shí)的公共利益。“條約的‘公共利益要求（requirement for ‘public interest）應(yīng)該要求某種真實(shí)的公共利益。如果僅僅提及‘公共利益就能魔法般地使這樣的利益存在并且因而滿足了這一要求，那么將會(huì)致使這一要求沒(méi)有意義”；[5]國(guó)家應(yīng)該善意地行使“管制權(quán)”，不能惡意損害投資者利益，不能濫用“管制權(quán)”。比例原則要求采用的手段和其試圖實(shí)現(xiàn)的目的之間成適當(dāng)?shù)谋壤?，是均衡的；或者是指在能?shí)現(xiàn)管制目的和效果的前提下，國(guó)家行使“管制權(quán)”應(yīng)該以給投資者造成最小影響的方式進(jìn)行，這是公平和效率原則共同提出的要求。

四、結(jié)論：可持續(xù)發(fā)展投資政策框架下不需補(bǔ)償?shù)恼苤?/p>

可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為全球長(zhǎng)期發(fā)展的指導(dǎo)方針，旨在以平衡的方式實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)。為此，需使國(guó)際投資法確保滿足可持續(xù)發(fā)展的政策空間，使國(guó)際投資協(xié)定有關(guān)條款更具體并與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)保持一致。國(guó)際投資協(xié)定的征收條款不應(yīng)被解讀為限制東道國(guó)的管制權(quán)和東道國(guó)為實(shí)現(xiàn)公共福利目標(biāo)而進(jìn)行管制，并且需要重申國(guó)家享有管制權(quán)且不需支付補(bǔ)償，這已是國(guó)際社會(huì)的共識(shí)。為此，需要在國(guó)際投資協(xié)定的征收條款中規(guī)定“管制權(quán)例外”。筆者認(rèn)為，國(guó)際投資協(xié)定征收條款的“管制權(quán)例外”規(guī)則可規(guī)定為：“對(duì)與國(guó)家的管制權(quán)力以及習(xí)慣國(guó)際法的管制權(quán)原則相一致，旨在并且適用于保護(hù)或增進(jìn)合法的公共福利目標(biāo)，如環(huán)境和公共健康、追求重要的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)目的的善意、非歧視、符合正當(dāng)程序的國(guó)家管制措施，國(guó)家不應(yīng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。如果這種管制措施對(duì)投資者造成了超出必要范圍的損害，國(guó)家應(yīng)該承擔(dān)適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償責(zé)任”。這也是外國(guó)投資者權(quán)利與東道國(guó)管制外資的權(quán)力之間的邊界。

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