對(duì)中國(guó)房產(chǎn)稅試點(diǎn)政策的研究淺析

王瑞

【摘要】房產(chǎn)稅作為完善地方政府稅收體制的重要稅種，一直是中國(guó)財(cái)稅改革中最引人注目的一環(huán)。2011年1月28日，房產(chǎn)稅改革在上海和重慶實(shí)施試點(diǎn)，對(duì)部分居民住房征收房產(chǎn)稅。試點(diǎn)政策由于窄稅基、低稅率的特點(diǎn)，實(shí)施效果并不理想，其中暴露出房產(chǎn)稅性質(zhì)為商品稅而非存量稅、試點(diǎn)結(jié)果與初始目標(biāo)存在偏差的不足。這對(duì)于政府下一步全面推進(jìn)房產(chǎn)稅的征收有著重要啟示：房產(chǎn)稅改革必須從“頭”開始、稅率的制定需參考各地區(qū)的意見、地方政府的事權(quán)需要跟上房產(chǎn)稅的步伐。

【關(guān)鍵詞】房產(chǎn)稅；試點(diǎn)；商品稅；存量稅；地方政府

1、引言

房產(chǎn)稅，嚴(yán)格來說是房地產(chǎn)稅，已經(jīng)成為美國(guó)、澳大利亞和一些歐洲國(guó)家的典型地方稅。它在稅基、稅率、稅收彈性、經(jīng)濟(jì)效率和稅負(fù)公平等方面有著鮮明的特點(diǎn)。房產(chǎn)稅概念在中國(guó)的提出，可以追溯到2003年10月14日中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中“實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)改革，條件具備時(shí)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)”中“物業(yè)稅”的說法。隨后的“十一五”規(guī)劃、2009年政府工作報(bào)告、“十二五”規(guī)劃中均體現(xiàn)了政府關(guān)于研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革的決心。2011年1月28日發(fā)布的《上海市人民政府關(guān)于印發(fā)<上海市開展對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)的暫行辦法>的通知》和“重慶市人民政府令第247號(hào)”，標(biāo)志著上海與重慶兩市的對(duì)于部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅的政策試點(diǎn)的開始。

2、房產(chǎn)稅試點(diǎn)實(shí)施情況

其實(shí)中國(guó)于1986年開始已經(jīng)開始實(shí)施房產(chǎn)稅政策，但是征稅對(duì)象限于企業(yè)擁有的房產(chǎn)和用于經(jīng)營(yíng)的個(gè)人房產(chǎn)，個(gè)人擁有的居民住房并不在征收范圍之內(nèi)。而上海和重慶正在試點(diǎn)的房產(chǎn)稅在政策上有著較大的改變。

2.1房產(chǎn)稅試點(diǎn)征收政策

2011年1月27日上海市頒布了《上海市人民政府關(guān)于印發(fā)<上海市開展對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)的暫行辦法>的通知》，同日重慶市頒布了“重慶市人民政府令第247號(hào)”，兩市的辦法均于次日開始實(shí)施，上海市的試點(diǎn)范圍為所轄18個(gè)區(qū)，重慶市的試點(diǎn)范圍為主城九區(qū)。

在征稅對(duì)象方面，上海市房產(chǎn)稅主要面向兩類：一是上海市居民家庭在上海市新購且屬于該居民家庭第二套及以上的住房；二是非上海市居民家庭在本市新購的住房。在稅率方面，計(jì)稅依據(jù)為應(yīng)稅住房在房地產(chǎn)市場(chǎng)上交易價(jià)格的70%，稅率暫定為0.6%。當(dāng)應(yīng)稅住房滿足每平方米市場(chǎng)交易價(jià)格低于上海上年度新建商品住房平均銷售價(jià)格2倍的條件時(shí)，稅率暫減為0.4%。當(dāng)上海市居民家庭滿足所有住房面積合并計(jì)算后，人均面積不超過60平方米的條件，其新購住房暫免征收房產(chǎn)稅；人均超過60平方米的，對(duì)新購住房超出部分的面積，計(jì)算征收房產(chǎn)稅。

重慶與上海的試點(diǎn)政策大不相同：在征收對(duì)象上分為三類，一是個(gè)人擁有的獨(dú)棟商品住宅，二是個(gè)人新購的“高檔住宅”（每平方米交易價(jià)格大于上兩年主城九區(qū)新建商品住房成交面積均價(jià)2倍），三是在重慶市同時(shí)無戶籍、無企業(yè)、無工作的個(gè)人新購的第二套及以上的普通住房。與上海市相同的是，重慶市也將應(yīng)稅住房的市場(chǎng)交易價(jià)格作為計(jì)稅依據(jù)，而稅率分為三檔：獨(dú)棟商品住宅和高檔住房每平方米交易價(jià)格在上兩年主城九區(qū)新建商品住房面積均價(jià)3倍以下的住房，稅率為0.5%；3倍至4倍的，稅率為1%；4倍以上的，稅率為1.2%。針對(duì)征收對(duì)象的第三類人群，稅率為0.5%。在稅收減免方面，以重慶市家庭為單位，只能扣除一套住房的免稅面積。在辦法施行前擁有的獨(dú)棟商品住宅，免稅面積為180平方米；新購的獨(dú)棟商品住宅、高檔住房，免稅面積為100平方米。征收對(duì)象中第三類人群不享有免稅面積的扣除優(yōu)惠。

2.2試點(diǎn)政策的實(shí)施成效

房產(chǎn)稅征收最顯然的兩點(diǎn)優(yōu)勢(shì)，一是為基層政府提供穩(wěn)定的財(cái)政收入，二是短期內(nèi)抑制房地產(chǎn)投機(jī)現(xiàn)象；針對(duì)上海市和重慶市的房產(chǎn)稅征收試點(diǎn)政策，可以主要從這兩方面考察實(shí)施成效。

2.2.1試點(diǎn)房產(chǎn)稅收入情況

以上海市2011年房產(chǎn)稅收入為例，根據(jù)上海市稅務(wù)局公開信息數(shù)據(jù)，2011年房產(chǎn)稅收入73.66億元，相較于未實(shí)施試點(diǎn)政策的2010年房產(chǎn)稅收入62.30億元增加了11.36億元，但相較于上海市2011年全部稅收9595.01億元來說是微不足道的。

通過表1可以看出上海市自2011年房產(chǎn)稅征收試點(diǎn)后，房產(chǎn)稅收逐年提升，房產(chǎn)稅收入提升幅度不大，房產(chǎn)稅收與政府整體稅收相比微不足道，這些數(shù)據(jù)也充分符合此次房產(chǎn)稅試點(diǎn)政策中稅基范圍小和稅率較低的特點(diǎn)。

由于重慶市的具體房產(chǎn)稅數(shù)據(jù)未在官方公布，只能通過預(yù)估計(jì)算來比較[6]。以2011年為例，重慶市共針對(duì)主城九區(qū)內(nèi)3000套產(chǎn)權(quán)清晰的獨(dú)棟別墅征收房產(chǎn)稅，根據(jù)查閱相關(guān)資料可以預(yù)估計(jì)算出重慶市2011年房產(chǎn)稅試點(diǎn)收入為1億元左右。雖然從數(shù)字上房產(chǎn)稅遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于幾百億的土地出讓金，但是僅靠別墅這一項(xiàng)，70年產(chǎn)權(quán)就意味著70億的收入，而土地資源的稀缺使得土地出讓金收入毫無穩(wěn)定性和持續(xù)性。

2.2.2試點(diǎn)房產(chǎn)稅后的房地產(chǎn)市場(chǎng)狀況[7][8]

從房地產(chǎn)的價(jià)格走勢(shì)上分析，通過參考一些數(shù)據(jù)資料，上海市2010年9月價(jià)格均值為23113元/平方米，2011年7月價(jià)格均值達(dá)到23856元/平方米，而2012年5月價(jià)格均值下降到22991元/平方米；重慶市房地產(chǎn)的價(jià)格走向與上海市基本一致，2010年8月均值6323元/平方米，2011年5月均值達(dá)到6750元/平方米，2012年5月均值降到6370元/平方米。盡管上海和重慶的房?jī)r(jià)都經(jīng)歷了先升后降的總體趨勢(shì)，但是這不能證明房?jī)r(jià)的短期回落與房產(chǎn)稅試點(diǎn)政策完全相關(guān)，畢竟就全國(guó)情況來看，房?jī)r(jià)也呈現(xiàn)出一個(gè)先漲后跌的趨勢(shì)，房?jī)r(jià)的漲跌與很多全國(guó)性和地方性的住房市場(chǎng)政策調(diào)控密切相關(guān)，并不能完全歸功于房地產(chǎn)稅的試點(diǎn)政策。

3、房產(chǎn)稅試點(diǎn)中暴露的問題

3.1房產(chǎn)稅的性質(zhì)急需明確

房產(chǎn)稅包含的征稅對(duì)象在各國(guó)有所區(qū)別，以房產(chǎn)為征稅對(duì)象的代表國(guó)家有英國(guó)、法國(guó)等，以房產(chǎn)和土地合并征收的代表國(guó)家有意大利和加拿大；在中國(guó)歷史上，房產(chǎn)稅有著十分悠久的歷史，雖然房產(chǎn)稅一直不是中國(guó)古代政府的主要財(cái)政收入，但從唐朝中后期開始至清朝末年，各朝代都存在征收房產(chǎn)稅的政策，唐朝的間架稅、清末和民國(guó)時(shí)期的房捐等，都是對(duì)房產(chǎn)征稅。

這就意味著，我國(guó)政府如果要全面推行房產(chǎn)稅政策，首先需要解決的問題就是房產(chǎn)稅的征稅對(duì)象和性質(zhì)。在我國(guó)堅(jiān)持土地公有制不變的前提下，房產(chǎn)稅的征稅對(duì)象只能限于房產(chǎn)，正如上海市和重慶市房產(chǎn)稅試點(diǎn)中所實(shí)行的那樣。但是，從房產(chǎn)稅的性質(zhì)來說，美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞和加拿大等典型國(guó)家的房產(chǎn)稅都具有稅基較寬的特點(diǎn)，因?yàn)檫@些國(guó)家對(duì)幾乎所有房產(chǎn)和土地征收房產(chǎn)稅，而滬渝兩市的試點(diǎn)政策大多把房產(chǎn)稅定義為針對(duì)飯新增房產(chǎn)收取的“商品稅”，不是對(duì)已擁有財(cái)產(chǎn)的“存量稅”。試點(diǎn)政策的這種定義方式不僅意味著房產(chǎn)稅稅基的大大縮小，除非大大提高稅率否則房產(chǎn)稅無法成為地方政府穩(wěn)定且重要的財(cái)政收入來源，而這種提高稅率的做法顯然是納稅人所抵觸的；不僅如此，只存在于交易市場(chǎng)中的商品稅無法使房產(chǎn)稅反應(yīng)納稅人的真實(shí)支付能力，因?yàn)榉慨a(chǎn)稅不對(duì)納稅人已有的房產(chǎn)進(jìn)行征收，這種做法違背了稅收公平原則，還間接地鼓勵(lì)了“那些坐擁數(shù)套房產(chǎn)的人”，盡管存量稅的征收方式相較于商品稅更加復(fù)雜，需要投入更多的政府成本。

3.2房產(chǎn)稅的試點(diǎn)結(jié)果與初始目標(biāo)存在偏差

在上海市與重慶市的試點(diǎn)政策中，房產(chǎn)稅是一種商品稅，而不是與歐美國(guó)家類似的存量稅，這種以新增住房交易價(jià)格為稅基的方式對(duì)購房時(shí)間在前的人十分有利。因?yàn)榉慨a(chǎn)稅是作為地方政府的財(cái)政收入之一，這意味著地方政府也承擔(dān)著相應(yīng)的建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提高公共服務(wù)的責(zé)任，而對(duì)于購房時(shí)間在前的人，不僅不必支付房產(chǎn)稅的費(fèi)用，還可以享受他人納稅的“成果”。長(zhǎng)此以往會(huì)帶來兩種嚴(yán)重的后果：一是惡化收入分配不均的現(xiàn)象，本來“先富起來的人”已經(jīng)擁有數(shù)套房產(chǎn)，但是他們不需要交納房產(chǎn)稅，依舊可以享受因?yàn)榈胤秸哟蠊姺?wù)而日益增加的房產(chǎn)財(cái)富；二是納稅人心理失衡，增大房產(chǎn)稅政策實(shí)行的阻力，另一個(gè)角度是需要政府投入更多成本去“平復(fù)”眾多納稅人的情緒。

4、對(duì)政府推進(jìn)房產(chǎn)稅改革的啟示

由于滬渝兩地關(guān)于房產(chǎn)稅試點(diǎn)的實(shí)施效果不顯著、實(shí)施過程中暴露出政策上的不足等問題，目前關(guān)于房產(chǎn)稅的細(xì)節(jié)還存在較大的爭(zhēng)議、分歧。而早在2003年中央就表明了“條件具備時(shí)”再征收房產(chǎn)稅，所以在各方?jīng)]有達(dá)成共識(shí)的情況下，中央一定要慎重考慮房地產(chǎn)稅出臺(tái)的時(shí)機(jī)，從試點(diǎn)情況中吸取經(jīng)驗(yàn)和不足，盡早規(guī)劃好房產(chǎn)稅的實(shí)施政策。

4.1房產(chǎn)稅改革需從“頭”開始

如上所述，房產(chǎn)稅如果想達(dá)到調(diào)節(jié)收入分配，縮短貧富差距的政策目標(biāo)，它必須要對(duì)所有人征收，也就是房產(chǎn)稅的性質(zhì)要由滬渝兩市試點(diǎn)政策中只存在于房地產(chǎn)交易市場(chǎng)中的“商品稅”，改為符合國(guó)際大眾趨勢(shì)對(duì)房產(chǎn)評(píng)估價(jià)值收取的“存量稅”，使得房產(chǎn)稅成為真正意義上的財(cái)產(chǎn)稅，房產(chǎn)稅的多少可以代表納稅人的實(shí)際支付能力。

但是，以房屋評(píng)估價(jià)值為稅基的房產(chǎn)稅政策對(duì)政府來說，是一個(gè)巨大的工程量。首先，政府要對(duì)城市內(nèi)所有居民住房的房產(chǎn)信息登記在冊(cè)，同時(shí)信息要共享在多個(gè)政府部門中；其次，政府需要成立評(píng)估房產(chǎn)價(jià)值的相關(guān)部門或體系，通過參考國(guó)外的一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，我們可以考慮以區(qū)或縣為大單位，以社區(qū)和街道為小單位成立房產(chǎn)價(jià)值評(píng)估部門，同時(shí)要成立監(jiān)察制度防止腐敗現(xiàn)象的滋生；最后，也是最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，地方政府要充分做好房產(chǎn)稅等財(cái)政收支公開化、透明化的準(zhǔn)備。

4.2稅率制定需參考各地區(qū)意見

稅率的確定在各個(gè)國(guó)家都有所不同，但統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)是房產(chǎn)稅作為完善地方政府稅種的一項(xiàng)政策，稅率應(yīng)該完全交由地方政府決定。就中國(guó)體制而言，房產(chǎn)稅的稅率可以由省一級(jí)政府制定限制標(biāo)準(zhǔn)，市一級(jí)政府確定具體數(shù)字?；境绦蚩梢詤⒖枷冗M(jìn)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)：總體按照“以支定收”的原則，同時(shí)做到過程民主化。具體有以下三個(gè)步驟：

1）地方政府首先通過政治程序確定年度公共支出的額度，而公共支出的額度與地方政府提供的公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量相關(guān)，至于公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量，則應(yīng)由當(dāng)?shù)鼐用駚磉x擇；

2）地方政府要決定房產(chǎn)稅收入在年度財(cái)政支出中的占比；

3）將預(yù)計(jì)房產(chǎn)稅收入除以房產(chǎn)稅稅基，得到房產(chǎn)稅的稅率，很多時(shí)候，不同類型的房產(chǎn)稅稅率有所差別，例如個(gè)人擁有的獨(dú)棟別墅的房產(chǎn)稅稅率應(yīng)高于一般住房的房產(chǎn)稅稅率。

4.3地方政府的事權(quán)需跟上房產(chǎn)稅的步伐

以上兩條啟示都是與房產(chǎn)稅政策如何制定相關(guān)的，但其實(shí)房產(chǎn)稅的開征必然伴隨著政府間財(cái)政關(guān)系的調(diào)整，對(duì)地方政府的要求是具有雙層含義的：房產(chǎn)稅占比更大的財(cái)政收入就意味著更多的事權(quán)和更加透明公開化的基層公共服務(wù)。

將政府籌集的稅收與政府提供的基本公共服務(wù)緊密對(duì)應(yīng)的做法，會(huì)使政府與它服務(wù)的居民的關(guān)系更加緊密。這種緊密對(duì)應(yīng)的機(jī)制將會(huì)提高地方的經(jīng)濟(jì)效率，增加居民的滿意程度，提高資源的配置效率。從經(jīng)濟(jì)學(xué)原理上來講，由地方政府提供基層公共服務(wù)可以減少信息不對(duì)稱，提高公共品供給的效率。引入房產(chǎn)稅的目的是希望基層政府更好地提供公共服務(wù)。從公共選擇的角度看，更好的基層公共服務(wù)提供方式可以使執(zhí)政黨獲得人民更多的政治支持，從而進(jìn)一步鞏固執(zhí)政黨的執(zhí)政地位。

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