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    繼承發(fā)揚(yáng)小平同志改革思想深入貫徹黨的十九大精神,推進(jìn)房地產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展

    2018-05-14 14:58劉志峰
    中國房地產(chǎn)業(yè)·上旬 2018年12期
    關(guān)鍵詞:住房改革

    劉志峰

    上世紀(jì)七十年代末和八十年代初,中國正處于撥亂反正、百廢待興時期。我國改革開放的總設(shè)計師鄧小平同志復(fù)出不久,就住宅問題發(fā)表了兩次重要談話,開啟了城鎮(zhèn)住房制度改革的偉大歷程。

    1978年9月,針對全國普遍存在的住房困難,小平同志指出:“解決住房問題,能不能路子寬些,譬如允許私人建房或者私建公助,分期付款。把個人手中的錢動員出來,國家解決材料。建筑業(yè)是可以為國家增加收入、増加積累的一個重要產(chǎn)業(yè)部門。在長期規(guī)劃中,必須把建筑業(yè)放在重要位置。”

    1980年4月2日,小平同志又指出:“關(guān)于住宅問題,要考慮城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城鎮(zhèn)居民個人可以購買房屋,也可以自己蓋。不但新房可以出售,老房子也可以出售??梢砸淮胃犊?,也可以分期付款,10年、15年付清。住宅出售后,房租恐怕要調(diào)整。要聯(lián)系房價調(diào)整房租,使人們考慮到買房合算。因此要研究逐步提高房租。房租太低,人們就不買房子了。繁華的市中心和偏僻地方的房子,交通方便地區(qū)和不方便地區(qū)的房子,城區(qū)和郊區(qū)的房子,租金應(yīng)該有所不同。將來房租提高了,對低工資的職工要給予補(bǔ)貼。這些政策要聯(lián)系起來考慮。建房還可以鼓勵公私合營或民建公助,也可以私人自己想辦法。農(nóng)村蓋房要有新設(shè)計,不要老是小四合院,要發(fā)展樓房。平房改樓房,能節(jié)約耕地。蓋什么樣的樓房,要適合不同地區(qū)、不同居民的需要?!?/p>

    小平同志的兩次談話,明確了房改的總體設(shè)想,打破了住房公有制思想的長期禁錮,開辟了解決城鎮(zhèn)住房問題的新道路,為房改奠定了理論基礎(chǔ)。

    40年來,在小平同志講話的指引下,我國房改不斷深化,群眾住房條件得到了極大改善,取得了舉世矚目的成就。作為房改的參與者,1992年,我調(diào)任國家體改委副主任兼國務(wù)院房改領(lǐng)導(dǎo)小組副組長,1998年任建設(shè)部副部長,直到2007年的15年間,一直從事房改工作,參與了房改重大問題的研究決策和重要文件的起草、部署、實(shí)施。回首往事,既有攻堅(jiān)克難的艱辛,也有改革成功帶來的喜悅和欣慰。

    一、對這場偉大改革的回顧

    改革福利分房制度,實(shí)行住房商品化,是我們一直想改但又怕改不好的一個老大難問題,它涉及到整個國家、各個部門、單位和職工群眾的切身利益,關(guān)系到整個經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展穩(wěn)定,因此在啟動階段非常艱難。40年來,在黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下,房改“摸著石頭過河”,大致經(jīng)歷了四個階段:

    一是探索試點(diǎn)階段(1978-1991年)

    改革開放最大的經(jīng)驗(yàn)之一就是試點(diǎn)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制試點(diǎn)是安徽省鳳陽縣小崗村;特區(qū)的試點(diǎn)是深圳、珠海、汕頭、廈門。當(dāng)時房改的試點(diǎn)主要有三次:第一次是1979年在西安、南寧、柳州、桂林、梧州5個城市,開展向職工出售新建住房的試點(diǎn)。第二次是1982在鄭州、常州、四平、沙市4個城市,開展新建住房補(bǔ)貼出售試點(diǎn),由政府、單位、個人各負(fù)擔(dān)房價的三分之一。補(bǔ)貼出售的目的是提高居民的支付能力,推進(jìn)住房商品化。第三次是1986年國務(wù)院成立房改領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室后,批準(zhǔn)煙臺、蚌埠、唐山等城市的房改方案,實(shí)施提租補(bǔ)貼。這三次試點(diǎn)的意義和作用“貴在起步”。最重要的,我認(rèn)為是積極探索了公房出售。上世紀(jì)80年代,全國舊房有20多億平方米,搞好了房改資金就有保證。當(dāng)時為了推動公房出售,有個試點(diǎn)城市的市委副書記因?yàn)轳R上就要退休,顧慮較少,市委就動員他買房,結(jié)果他把存折的錢都拿出來買了房,過幾天批“私有化”,又把錢退還了那位老同志。還有一些部門認(rèn)為公房出售就是國有資產(chǎn)流失,是敗家子,說明當(dāng)時的過程非常不容易。

    由于房改試點(diǎn)的早期都集中在中小城市,但中小城市的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)很難在全國推廣,因?yàn)槁毠ぷ》坷щy大多數(shù)在大城市和特大型城市,這些城市需要通過房改來改善住房條件,有改革的緊迫感和積極性。因此,上世紀(jì)90年代初期,全國房改的重心從上面提到的一些中小城市的試點(diǎn),轉(zhuǎn)向了抓北京、上海、天津等大城市房改的示范帶頭作用。實(shí)踐證明,這一做法是成功的。到1993年底,全國除西藏、江西外,所有省區(qū)全部出臺了房改方案??傮w上看,1991年前房改的探索試點(diǎn),為以后改革的綜合推進(jìn)積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

    二是綜合推進(jìn)階段(1992-1998年)

    小平同志南方談話和黨的十四大,解決了計劃與市場的關(guān)系問題,提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制,并要求“努力推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革”。這為綜合推進(jìn)房改指明了方向。根據(jù)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志的指示,從1992年底開始,房改領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行了大量調(diào)查研究,走遍了大半個中國。這期間對我震憾很大:一是廣大干部職工對房改非常迫切。我們到上海調(diào)研了解到,上海市居民人均住房當(dāng)時只有4平方米,市人大代表對此反映強(qiáng)烈。二是中國太大了,經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,房改不能搞“一刀切”。大的方面中央可以提出統(tǒng)一政策,但具體實(shí)施要因地制宜。很多參與房改的同志說,房改比放開菜價、肉價還困難,比機(jī)構(gòu)改革還有阻力。三是各地房改工作人員紛紛訴苦,房改搞了十幾年,走走停停,在地方推不開的原因主要是上面的政策都是原則性的,聽起來頭頭是道,但很難具體操作。為此,我們召開了上百次不同類型的座談會,既有政府部門、國有大企業(yè)負(fù)責(zé)人參加,也有普通老百姓參加,分別聽取專家學(xué)者、實(shí)際工作者、企業(yè)及地方政府負(fù)責(zé)同志、國務(wù)院相關(guān)部門近2000名同志的意見。在此基礎(chǔ)上,1993年11月,召開了第三次全國住房制度改革工作會議,確定了“出售公房為重點(diǎn),售、租、建并舉”的方案。1994年7月,國務(wù)院做出《關(guān)于加快城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》,即43號文。對房改的目的、內(nèi)容、步驟都做了具體規(guī)定。與以往的方案相比,43號文建立了城鎮(zhèn)住房制度的基本框架,在處理國家、單位和個人利益方面邁出了重要的一步:一是明確了向職工出售公房是形成住房市場的必要前提,職工擁有私有住房對整個社會穩(wěn)定意義重大,這就從根本上破除了賣房就是搞私有化的說法;二是明確了當(dāng)時公房中,既有國有資產(chǎn)也有職工應(yīng)得的相當(dāng)高比例的實(shí)物性分配,因此公房出售價格可按一定折扣價格出售,給予個人產(chǎn)權(quán),滿足一定條件可依法進(jìn)入市場,同時按照“因企制宜、方式多樣、方案自選、民主決策、分類指導(dǎo)”的原則制定了具體措施,尤其是“三改四建”的實(shí)施,操作性強(qiáng)。決定頒布后,各方評價都非常高,改革成效也很大。但43號文提出的貨幣化改革沒有取得突破,在存量住房逐步進(jìn)入新體制的同時,新建住房又不斷進(jìn)入舊體制。

    三是重大突破階段(1998-2008年)

    1997年開始,為應(yīng)對亞洲金融危機(jī),保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長,迫切需要擴(kuò)大內(nèi)需,培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)??紤]到住宅產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高、對投資和消費(fèi)的拉動效應(yīng)明顯,而且經(jīng)過多年的改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,老百姓住房支付能力明顯提高,改善住房的愿望又較為迫切,中央決定把加快住宅建設(shè)作為擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要舉措。1998年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革,加快住房建設(shè)的通知》,即23號文,果斷決定停止住房實(shí)物分配,逐步實(shí)行住房分配貨幣化。23號文的出臺,標(biāo)志著房改從提租補(bǔ)貼、促進(jìn)公房銷售,進(jìn)入到停止實(shí)物分房、全面培育住房市場的新階段。住房實(shí)物分配制度退出了歷史舞臺。

    在房改推動下,居民住房消費(fèi)快速增長,1999年我國城鎮(zhèn)居民人均住房消費(fèi)占居民全部消費(fèi)的比重上升到9.8%,成為繼食品、教育娛樂消費(fèi)后居民的第三大消費(fèi);全國城鎮(zhèn)住宅竣工面積突破5億平方米,城鎮(zhèn)居民人均住房面積增加到9.8平方米。

    1999年,國務(wù)院頒布了《住房公積金管理?xiàng)l例》,住房公積金制度開始全面建立。同年,國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了建設(shè)部等部門《關(guān)于推進(jìn)住宅產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化提高住宅質(zhì)量若干意見》,要求加快推進(jìn)住宅產(chǎn)業(yè)化,實(shí)現(xiàn)住宅建設(shè)的“四節(jié)一環(huán)?!?。在一系列政策措施的推動下,市場配置資源的作用得到發(fā)揮,城鎮(zhèn)居民住房觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變,以住宅為主的房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展,對于拉動經(jīng)濟(jì)增長和提高人民生活水平發(fā)揮了重要作用。2002年,商品住宅投資占城鎮(zhèn)住宅投資達(dá)到72%,商品住宅竣工面積占城鎮(zhèn)住宅竣工面積的48%。住房市場成為滿足城鎮(zhèn)居民住房需求的主要渠道。

    四是完善政策階段(2008年至今)

    在房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展過程中市場發(fā)展不平衡、房地產(chǎn)投資增長過快、供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理,部分地區(qū)房價漲幅過大和市場秩序混亂等問題日益突出。針對這些問題,國家采取了加強(qiáng)房地產(chǎn)調(diào)控的一系列政策措施。2003年,國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》,即18號文,提出堅(jiān)持住房市場化的基本方向,更大程度地發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用,滿足不同收入家庭的住房需要,努力實(shí)現(xiàn)總量基本平衡,結(jié)構(gòu)基本合理,價格基本穩(wěn)定。此后幾年,國務(wù)院辦公廳又出臺了多個有關(guān)房地產(chǎn)調(diào)控的文件,要求采取差別化的稅收、信貸、土地政策,以及法律和必要的行政手段,穩(wěn)定住房價格,調(diào)整供應(yīng)結(jié)構(gòu),防止房地產(chǎn)市場大起大落。

    在商品房市場快速發(fā)展的同時,由于一些地方經(jīng)濟(jì)適用房定位不明確,出現(xiàn)了單套面積過大、供應(yīng)對象控制不嚴(yán)等問題,尤其是“開寶馬住經(jīng)濟(jì)適用房”的現(xiàn)象,受到社會與論的批評。2003年至2006年,經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)數(shù)量大幅下降,加之房價上漲過快,中低收入家庭住房困難問題越來越突出。2007年,黨的十七大提出讓全體人民住有所居,國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》,明確了解決低收入家庭住房困難是各級政府的重要職責(zé),要求進(jìn)一步建立健全廉租房制度,加快棚戶區(qū)改造,多渠道改善農(nóng)民工居住條件。這個文件的下發(fā),標(biāo)志著我們對發(fā)展房地產(chǎn)市場和做好住房保障的關(guān)系認(rèn)識更加深刻。在堅(jiān)持市場化的同時,更加重視履行政府的保障職能。黨的十九大更是提出“房住不炒”的定位,加快建立“租購并舉”的住房制度。中央政治局最近又提出,要下決心解決好房地產(chǎn)市場問題,整治市場秩序,堅(jiān)決遏制房價上漲,加快建立長效機(jī)制。

    40年的城鎮(zhèn)住房制度改革,打破了傳統(tǒng)的福利分房觀念,確立了市場機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)地位,實(shí)現(xiàn)了住房供應(yīng)和分配制度的重大轉(zhuǎn)變,為我國城鎮(zhèn)住房建設(shè)和發(fā)展注入了巨大活力,為國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展、人民生活水平提高做出了重要貢獻(xiàn)。主要體現(xiàn)在:

    首先是確立了新的住房基本制度;其次是推動了住宅建設(shè)快速發(fā)展;第三是通過房改促進(jìn)了居民住房條件的明顯改善;第四是房地產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè);第五是增加了居民家庭財富。

    房地產(chǎn)市場之所以能從無到有,住房二級市場和租賃市場能夠健康發(fā)育,中介服務(wù)快速發(fā)展,房地產(chǎn)金融不斷創(chuàng)新,專業(yè)化物業(yè)管理基本建立,市場規(guī)則不斷完善,市場體系逐步健全,建立了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的城鎮(zhèn)住房新體制,主要得益于小平同志當(dāng)年的房改思想,正是他關(guān)于住宅問題的兩次談話,指明了改革的方向,為啟動和深化房改提供了強(qiáng)大的思想動力。

    今天,改革面臨更多新情況、新問題。我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。利益關(guān)系的調(diào)整成為深化住房制度改革的難點(diǎn)。尤其是現(xiàn)階段,改革更面臨以下四個方面的挑戰(zhàn):

    一是房價太高,沒有房的老百姓意見很大,怎么實(shí)現(xiàn)住房公平是群眾強(qiáng)烈的呼聲;二是供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理,新移民、新就業(yè)的一些大學(xué)生或者其他人員,原始積累基本沒有,也沒有房子,想租房子也很難,市場上真正供應(yīng)的住房面積比較大,而不是小戶型、中低價位;三是住宅的屬性因?yàn)槌捶勘慌で凰氖歉軛U過高,存在金融泡沫的風(fēng)險。怎么解決這些矛盾,我認(rèn)為還是要總結(jié)歷史、面向未來,將住房改革推向新階段。

    二、將住房改革推向新階段

    ——總結(jié)歷史、面向未來,就是要繼承發(fā)揚(yáng)小平同志改革思想,深入貫徹黨的十九大精神,貫徹近年來黨和國家在房地產(chǎn)領(lǐng)域提出的一些新的理念、新的思想、新的戰(zhàn)略,積極利用房地產(chǎn)的制度優(yōu)勢和創(chuàng)新優(yōu)勢,用“五大發(fā)展理念”引領(lǐng)房地產(chǎn),使房改既符合國情也符合市場規(guī)律。我們講市場規(guī)律還是要講供求規(guī)律、價值規(guī)律和競爭規(guī)則。

    ——總結(jié)歷史、面向未來,就是要以人民的發(fā)展為中心,在調(diào)查研究、服務(wù)群眾的基礎(chǔ)上深化房改,逐步積累房地產(chǎn)長效機(jī)制。住房制度改革是一項(xiàng)涉及到國計民生的重大工程,每一項(xiàng)政策的調(diào)整變化都要慎之又慎,調(diào)查研究要深入細(xì)致,尤其要把頂層設(shè)計好,優(yōu)先保障居民家庭住房權(quán)利。住房改革的目的是什么?是為了滿足人民群眾美好居住生活的需要。居住權(quán)是人的基本權(quán)利,房地產(chǎn)發(fā)展首先是為了保障人的居住權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。既要堅(jiān)持市場化的改革方向,也要保障沒有能力通過市場獲得合適住房的家庭的“住有所居”;要繼續(xù)從土地、金融、財政、稅收等多方面形成配套改革措施,這樣才能確保房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展,短期政策的效果已經(jīng)越來越不明顯。

    ——總結(jié)歷史、面向未來,就是要保持房價的相對穩(wěn)定,將因炒房被扭曲的住房屬性正過來,使住房消費(fèi)與居民支付能力相適應(yīng)。把開發(fā)重點(diǎn)放在真實(shí)的消費(fèi)需求上,也就是說,要服務(wù)于把“房子用來住”的那部分群體。有投資需求的群體支付能力強(qiáng),容易被開發(fā)企業(yè)看中,但如果我們不注意這一問題,任由泡沫積累,總有一天會破裂,不僅房企受損,銀行受損,居民受損,經(jīng)濟(jì)社會也都會受損。

    ——總結(jié)歷史、面向未來,就是要逐步實(shí)現(xiàn)供需的基本平衡,既不短缺,也不過剩。供需矛盾始終是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要矛盾。房地產(chǎn)運(yùn)行過程中的波動是不可避免的,但不能因?yàn)閷┬杳艿呐袛嗍д`加劇波動,必須認(rèn)識到提高居民家庭收入的增長才能構(gòu)筑市場的長期平衡;必須服務(wù)于群眾不斷增長的美好生活的需要。保持供需基本合理包括兩個方面,首先是大力發(fā)展租賃住房,增加租賃住房的供應(yīng)。黨的十九大報告指出,“加快建立多主體供給、多渠道保障、租售并舉的住房制度”,這是方向。這里需要指出的是,近年來,長租公寓發(fā)展較快,對促進(jìn)住房租賃市場起到了作用,但這種模式只是提高了住房租賃的運(yùn)營效率和管理服務(wù),并沒有真正增加租賃住房的供應(yīng)量。當(dāng)前最主要的任務(wù)還是要增加大城市租賃住房的供應(yīng),將閑置的資源變成有效供給。其次是改善住房供應(yīng)對需求的適配度。庫存為什么會存在?除了需求不足的因素,還有很重要的原因是住房空間布局、性能、質(zhì)量、性價比不能適應(yīng)消費(fèi)者的需要。為什么一些老化的工業(yè)廠房、陳舊的寫字樓改造裝修后成了租賃市場的搶手貨?主要是提高了對需求的適配度。住房的“硬件”無法改變,但“軟件”可以提升。

    ——總結(jié)歷史、面向未來,就是要保持杠桿基本合理,風(fēng)險可控。有一些合理的杠桿,促進(jìn)居民家庭的住房消費(fèi),對經(jīng)濟(jì)社會都是有益的,但杠桿過高,就會導(dǎo)致泡沫積聚、風(fēng)險積累。房地產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展,有一個重要任務(wù),就是去杠桿,把杠桿降到基本合理的水平。

    ——總結(jié)歷史、面向未來,就是要提高房地產(chǎn)供給的效率效能。房地產(chǎn)走過了風(fēng)風(fēng)火火的20多年,主要依靠價格推動型的擴(kuò)張,房價上漲把房地產(chǎn)行業(yè)的低效率、低效能和其他矛盾都掩蓋了,但我們絕不能被這一假象所迷惑。隨著大部分城市住房供需矛盾的逐步緩解,房地產(chǎn)不可能再有不斷高速增長的好日子了,也不可能習(xí)慣性地依賴價格推動了。從現(xiàn)在起,必須認(rèn)認(rèn)真真地把注意力放在提高效率效能上來,包括體制機(jī)制方面的創(chuàng)新。

    ——總結(jié)歷史、面向未來,就是要向老百姓提供高質(zhì)量的產(chǎn)品。住房制度不管怎么改,殊途同歸,都是為了讓人民群眾住得更好。具體而言,改革的目的就是讓老百姓從“有房住”向“住好房”、“住得綠色”、“住得健康”轉(zhuǎn)變。為此,要按高質(zhì)量發(fā)展的要求,首先,推進(jìn)綠色健康住房的發(fā)展,加快發(fā)展百年住宅、健康住宅、綠色住區(qū)。其次,依靠數(shù)字化改善生產(chǎn),強(qiáng)化住宅開發(fā)的品質(zhì)管理。第三,依靠工業(yè)化提高精度,根治住宅的質(zhì)量通病,補(bǔ)好短板。第四,依靠信息化、智能化做好服務(wù),將家政養(yǎng)老、社區(qū)醫(yī)療、居家看護(hù)等資源接入家庭,為社區(qū)居民提供了便捷服務(wù)。第五,注重住房全壽命的資源能源節(jié)約和全方位服務(wù),從兒童到青年,從中年到老年,建立覆蓋全生命周期里不同人生階段的居家生活,同時加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),使住房全壽命周期都能按標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)管理。

    回顧房改走過的歷程,總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),找出存在的不足,對解決住房不平衡不充分的矛盾,建立新時代住房制度和長效機(jī)制,實(shí)現(xiàn)美好居住生活,都具有重大而現(xiàn)實(shí)的意義。讓我們繼承和發(fā)揚(yáng)小平同志的改革思想,堅(jiān)定不移地深化住房制度改革,為實(shí)現(xiàn)“住有所居”的目標(biāo)而努力奮斗,以高質(zhì)量發(fā)展為改革開放40周年交上更優(yōu)異的答卷!(本文作者系中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會會長)

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