開展工程建設項目審批制度改革試點創(chuàng)造良好營商環(huán)境

王蒙徽

工程建設項目審批制度改革試點是貫徹落實黨中央、國務院關(guān)于深化“放管服”改革、創(chuàng)造良好營商環(huán)境的決策部署的工作要求，住房城鄉(xiāng)建設系統(tǒng)要認真學習韓正副總理在改革試點工作座談會上的重要講話精神，全面解讀國務院常務會議和《國務院辦公廳關(guān)于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》精神，進一步統(tǒng)一思想，凝聚共識，幫助試點地區(qū)吃透改革精神，增強改革信心，理清改革思路，掌握工作方式方法，提高工作本領(lǐng)，確保能夠按時保質(zhì)完成改革試點任務。

16個試點地區(qū)推進工程建設項目審批制度改革，都有一定的工作基礎(chǔ)。同時，這次改革試點時間緊、任務重、壓力大，到年底完成第一階段試點任務，6月底試點地區(qū)就要完成實施方案，有兩個重點要注意一下。

一、切實提高思想認識

黨中央、國務院高度重視推進政府職能轉(zhuǎn)變、優(yōu)化營商環(huán)境工作。習近平總書記多次強調(diào)要加快改善營商環(huán)境，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，激發(fā)各類市場主體活力，實行高水平的貿(mào)易和投資自由化便利化政策，營造穩(wěn)定公開透明、可預期的營商環(huán)境。李克強總理在政府工作報告和國務院常務會議上反復強調(diào)要簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務，推進工程建設項目審批制度改革。6月4日，韓正副總理赴廈門調(diào)研推進政府職能轉(zhuǎn)變、優(yōu)化營商環(huán)境等工作，并召開座談會研究部署工程建設項目審批制度改革試點工作。

（一）工程建設項目審批制度改革是貫徹落實新發(fā)展理念的重要舉措。

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，發(fā)展是解決我國一切問題的關(guān)鍵和基礎(chǔ)，發(fā)展必須是科學發(fā)展，必須堅定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。習近平總書記多次強調(diào)，全黨要把思想和行動統(tǒng)一到新發(fā)展理念上來，努力提高統(tǒng)籌貫徹新發(fā)展理念的能力和水平，對不適應、不適合甚至違背新發(fā)展理念的認識要立即調(diào)整，對不適應、不適合甚至違背新發(fā)展理念的行為要堅決糾正，對不適應、不適合甚至違背新發(fā)展理念的做法要堅決摒棄。

五大發(fā)展理念也是五大發(fā)展動力。轉(zhuǎn)換經(jīng)濟增長動力，就是要轉(zhuǎn)換到五大發(fā)展動力上來。這次改革試點，是貫徹落實新發(fā)展理念、轉(zhuǎn)換經(jīng)濟增長動力的一個很好的抓手。五大發(fā)展理念中，創(chuàng)新的基本條件是激發(fā)市場主體的活力，讓市場主體在符合市場規(guī)律的良好環(huán)境中競爭。大家公認，深圳市的創(chuàng)新環(huán)境是國內(nèi)最好的，因為深圳市有較為完善的社會主義市場經(jīng)濟體制機制。深圳市的企業(yè)家告訴我，之所以到深圳市創(chuàng)業(yè)，就是因為深圳市政府“你不找他，他不找你，你有事要找他，他會努力做好服務”。我擔任沈陽市委書記期間帶領(lǐng)代表團訪問深圳市，深圳市的東北老鄉(xiāng)計劃成立一個支持東北振興發(fā)展的社團，“五一”前把相關(guān)材料報給深圳市民政局，民政局反饋說節(jié)前只有一個工作日了，來不及發(fā)證，但可以安排工作人員現(xiàn)場宣布同意成立這個社團，這樣成立大會就可以召開。從這件小事，就可以看出深圳市對市場主體的服務態(tài)度和良好的市場環(huán)境。創(chuàng)新必須要有這種條件，這是和審批制度緊密聯(lián)系在一起的。如果全國各地的行政審批制度都和深圳市一樣，市場環(huán)境就會大大改善，創(chuàng)新活力就會釋放，創(chuàng)新競爭力也會大大提高。

協(xié)調(diào)既是發(fā)展的手段又是發(fā)展的目標，同時還是評價發(fā)展的標準和尺度。很多工作就是因為不協(xié)調(diào)，相互制約、相互掣肘，導致效率低下。這次改革試點，就是要解決工程建設項目審批中市場主體反映突出的諸多不協(xié)調(diào)的問題。廈門市推行工程建設項目審批制度改革已有3年多的時間，取得了一定成效，但受國家層面法律法規(guī)的制約，難以取得更大的突破。特別是過去我們“重審批、輕監(jiān)管”，一講加強管理就變成加強審批，結(jié)果往往“一個人生病，大家一起吃藥”。如果這些不協(xié)調(diào)的問題通過改革解決了，今后的發(fā)展就是協(xié)調(diào)的發(fā)展。

綠色是永續(xù)發(fā)展的必要條件。綠色發(fā)展是一個系統(tǒng)工程，首先要樹立綠色發(fā)展的理念，不能為了短期政績損害長遠利益。我在廈門工作期間組織編制了美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃，最大的困難就是做各區(qū)領(lǐng)導的思想工作，打通山海通廊，構(gòu)筑理想山水城空間格局，形成生態(tài)城市的本底。廈門是一座美麗的城市，北部是山，有九條溪流入海，山海通過水系、廊道連在一起，就形成了很好的山水格局和良好的生態(tài)本底。這樣的格局和本底必須嚴格保護，絕對不能為了眼前利益在山上建旅館，在水系中建工廠，不能吃祖宗的飯、斷子孫的路?，F(xiàn)在我國資源環(huán)境承載能力已近極限，我們要為中華民族的永續(xù)發(fā)展做這一代人應該做的事。

開放是國家繁榮發(fā)展的必由之路?，F(xiàn)在全世界都在提高自身競爭力，關(guān)鍵是改善營商環(huán)境，而工程建設項目審批制度是改善營商環(huán)境的難點和痛點所在。根據(jù)世界銀行2018年《全球營商環(huán)境報告》，我國的營商環(huán)境在190多個經(jīng)濟體中整體排名78位，其中“辦理建筑許可”指標位列172位，在10個評價指標排序中列最后，不僅落后于發(fā)達經(jīng)濟體，也落后于很多發(fā)展中國家。

共享是逐步實現(xiàn)共同富裕的要求，實質(zhì)是堅持以人民為中心的發(fā)展思想。在工程建設項目審批方面，由于涉及的環(huán)節(jié)多、部門多、層級多、手續(xù)多，辦事難、耗時長等問題仍比較突出，與經(jīng)濟社會發(fā)展要求和人民群眾期待相比，仍有不小差距，直接影響市場主體和人民群眾的獲得感、幸福感。

這次改革試點，是推動貫徹落實新發(fā)展理念，真正把五大發(fā)展理念轉(zhuǎn)化為五大發(fā)展動力的重要舉措。我們一定要認真貫徹黨中央、國務院的工作部署，把五大發(fā)展理念貫徹落實到改革試點工作的全過程。

（二）工程建設項目審批制度改革是轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的重要平臺。

經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，是對當前及今后一個時期我國經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢的判斷，主要有三個特點：一是速度換擋，由高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長；二是結(jié)構(gòu)優(yōu)化，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級；三是動力轉(zhuǎn)換，從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。習近平總書記在黨的十九大報告中進一步指出，中國特色社會主義進入了新時代，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期。

轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，首先是思想方式的轉(zhuǎn)變，然后是工作方式的轉(zhuǎn)變。如果繼續(xù)沿用過去的工作方式方法，在這個攻關(guān)期不僅解決不了問題，反而會制約發(fā)展、影響發(fā)展。推進工程建設項目審批制度改革，就是要促進發(fā)展方式從要素驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，從萬馬齊奔、各顯其能，讓一部分地區(qū)、一部分人先富轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌兼顧，走向共同富裕。

工作方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，是從過去以項目為導向的工作方式，轉(zhuǎn)向以規(guī)劃為導向的工作方式。過去無論是招商引資，還是年度投資計劃，都圍繞項目展開，以項目為導向。但這些項目有沒有關(guān)聯(lián)，項目之間是否協(xié)調(diào)，卻很少有人關(guān)注，都只片面追求投資和GDP的擴張。進入新時代，以項目為導向的工作方式已經(jīng)難以為繼，繼續(xù)下去只會阻礙發(fā)展。

貫徹落實五大發(fā)展理念的核心是統(tǒng)籌，科學規(guī)劃是統(tǒng)籌的重要手段。廈門市在推進工程建設項目審批制度改革時，首先從統(tǒng)籌規(guī)劃開始。如果規(guī)劃不能統(tǒng)籌起來，各個部門對規(guī)劃沒有形成共識，就無法形成“一張藍圖”，也就無法推進工程建設項目審批制度改革。反過來說，工程建設項目審批制度改革是推動以規(guī)劃為導向，轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的重要平臺。

（三）工程建設項目審批制度改革是轉(zhuǎn)變政府職能的重要抓手。

黨的十八屆三中全會指出，要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。這次工程建設項目審批制度改革，既是使市場在資源配置中起決定性作用的重要抓手，也是更好發(fā)揮政府作用的重要抓手。我們必須認識到，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府不僅不能缺位，還要更好地發(fā)揮作用，從過去的“重審批、輕服務、輕監(jiān)管”轉(zhuǎn)向更好地服務和推動經(jīng)濟社會發(fā)展。

要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就要從無限政府向有限政府轉(zhuǎn)變，加快建設法治社會。這次工程建設項目審批制度改革，是通過建設法治政府來推動法治社會建設的重要抓手。全社會都尊法守法，是市場經(jīng)濟的基本要求。過去政府審批后，大家都認為這就意味著政府認可了，出了事情都由政府兜底，而且很多時候市場主體的違法成本很低，違法收益卻很大，很難營造全社會尊法守法的氛圍。因此，在強調(diào)政府守法，建設法治政府的同時，還要推進法治社會的建設。

在廈門市推進工程建設項目審批制度改革時，我曾經(jīng)跟有關(guān)負責同志強調(diào)，推行告知承諾制，只要項目業(yè)主承諾了我就認可，但同時雙方也要書面確認，如果業(yè)主違反承諾政府就要處罰業(yè)主，罰到業(yè)主賺不了錢，甚至還虧本。也就是說，要通過實行告知承諾制，促進全社會共同守法。各地在推行工程建設項目審批制度改革，優(yōu)化再造審批流程時，要切實把這些理念貫徹落實進去，切實把改革試點作為推動政府職能轉(zhuǎn)變的重要抓手。

二、切實抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵問題

（一）把廈門的經(jīng)驗學懂弄通。

這次改革試點座談會之所以選擇在廈門召開，是因為廈門改革推得比較早，而且經(jīng)過實踐檢驗能走通。工程建設項目審批制度改革不是今天想做，馬上就能做成，需要實際項目進行檢驗，把審批的全過程走完了，才知道行不行。一些城市剛剛才開始改革，做完了頂層設計，但從頂層設計到項目實際落地還有一定距離。廈門市改革至今，已有3000多個投資建設項目經(jīng)過審批落地，1000多個項目已經(jīng)竣工。事實證明，廈門經(jīng)驗走得通，可以實現(xiàn)國務院提出的審批時間從200多天減少到120天的改革目標。況且，廈門的改革探索，是在上位法律法規(guī)尚未調(diào)整的情況下進行的，進一步優(yōu)化的空間還很大。

盡管各個地方實際情況存在差異，但推進改革的基本要求是一致的，都要在《國務院辦公廳關(guān)于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》規(guī)定的改革目標任務基礎(chǔ)上，提高審批效率，減少審批時限，釋放改革紅利。韓正副總理在改革試點工作座談會上強調(diào)，判斷改革是否取得成效，要以市場主體和群眾感受為標準。也就是說，關(guān)鍵是服務對象要認可，要說好，政府自拉自唱、自編自演、自我陶醉的改革，是過不了關(guān)的。

一定要把廈門市推進工程建設項目審批制度改革的經(jīng)驗和做法學明白，好的不好的都要學明白。要精準地學、完整地學，像解剖麻雀那樣解剖廈門經(jīng)驗，不能東一榔頭西一棒子，只見局部不見整體。

（二）實施“全流程、全覆蓋”改革。

近年來，各地在工程建設項目審批制度改革方面下了不少功夫，取得了一定成效，但大部分都是局部性質(zhì)的改革，做不到“全流程、全覆蓋”。工程建設項目審批流程涉及多個部門，各個部門各管一段，如果不系統(tǒng)設計、整體推進，往往單個部門的審批效率是提高了，但有可能原有的審批事項和申請材料從行政機關(guān)流轉(zhuǎn)到事業(yè)單位，再從事業(yè)單位流轉(zhuǎn)到中介機構(gòu)，繞了一圈后才流轉(zhuǎn)到下一環(huán)節(jié)，這樣的改革沒有提高整體效率，是無效的。

這次改革試點強調(diào)“全流程、全覆蓋”，就是要避免上述狀況的發(fā)生，進行全面系統(tǒng)的改革，徹底掃除改革的死角盲區(qū)，把行政審批制度改革向縱深推進。各地制定的改革試點實施方案，一定要按照“全流程、全覆蓋”的要求，既覆蓋行政許可等審批事項，又覆蓋技術(shù)審查、中介服務、市政公用服務以及備案等其他類型事項，哪怕是時間長一些，也絕不能有漏項缺項。

（三）優(yōu)化再造審批流程。

試點地區(qū)要按照《國務院辦公廳關(guān)于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》要求，統(tǒng)一再造審批流程，把工程建設項目審批流程劃分為四個階段，每個審批階段確定一家牽頭部門，實行“一家牽頭、并聯(lián)審批、限時辦結(jié)”。

這四個階段的劃分，是多次調(diào)研、總結(jié)的成果。其中，第一個階段是立項用地規(guī)劃許可，主要包括項目審批核準備案、選址意見書核發(fā)、用地預審、用地規(guī)劃許可等。第二個階段是工程建設許可，主要包括設計方案審查、建設工程規(guī)劃許可證核發(fā)等。第三個階段是施工許可，主要包括消防、人防等設計審核確認和施工許可證核發(fā)等。第四個階段是竣工驗收，主要包括規(guī)劃、國土、消防、人防等驗收及竣工驗收備案等。

需要著重強調(diào)的是，竣工驗收一定要實行聯(lián)合驗收。從各地的實踐看，不聯(lián)合驗收帶來的矛盾非常多，有些企業(yè)甚至會鉆空子獲取非法利益。比如一些房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在某一個部門驗收通過后就賣房，但如果其他部門驗收通過不了，就辦不了產(chǎn)權(quán)證等，因為政府已經(jīng)“驗收”了，購房者就會來找政府，帶來許多矛盾，這種情況并不鮮見。因此，各地要大力推行聯(lián)合驗收，規(guī)定在一定的時間段內(nèi)由相關(guān)部門對工程建設項目進行聯(lián)合驗收，驗收合格后統(tǒng)一發(fā)證。這樣做，可以有效避免監(jiān)管漏洞，維護群眾合法權(quán)益。

（四）狠抓“五個一”建設。

從廈門市的經(jīng)驗看，“五個一”是工程建設項目審批制度改革的關(guān)鍵所在。如果試點地區(qū)不能完成“五個一”建設，就意味著沒有完成改革試點任務。“五個一”中的重中之重、難中之難，在于“一張藍圖”“一個系統(tǒng)”和“一套機制”。這三個“一”，需要苦練內(nèi)功，像習近平總書記說的“像繡花一樣精細”才能真正干好。

“一張藍圖”是基礎(chǔ)。要堅持“統(tǒng)籌規(guī)劃、規(guī)劃統(tǒng)籌”，統(tǒng)籌整合各類規(guī)劃形成“一張藍圖”，用整合后的規(guī)劃統(tǒng)籌發(fā)展、推動工作。廈門市的“一張藍圖”是廈門市委市政府編制的《美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃》，其主要內(nèi)容：一是戰(zhàn)略定位，到建黨100周年時建成美麗中國典范城市，到建國100周年時建成展現(xiàn)中國夢的樣板城市；二是理想空間格局，明確山水城的關(guān)系，劃定生態(tài)控制線和城市開發(fā)邊界，確定城市發(fā)展主要方向和空間布局形態(tài)；三是資源環(huán)境承載能力，充分考慮人口和資源安全底線，使城市建設發(fā)展、城市規(guī)模與資源環(huán)境承載力相適應；四是制定了三大發(fā)展戰(zhàn)略和十大行動計劃，確保戰(zhàn)略規(guī)劃有序?qū)嵤?、落到實處。?guī)劃的編制過程，就是統(tǒng)一思想的過程?！睹利悘B門戰(zhàn)略規(guī)劃》編制過程中，發(fā)放了70多萬份意見調(diào)查表征求400多萬廈門市民的意見，在征求過程中解決了不少人民群眾關(guān)心的身邊小事，形成了社會共識。

美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃的編制歷時一年，后來又根據(jù)實施情況做了進一步完善提升。這次給大家半年的時間編制“一張藍圖”，確實難度不小。沈陽市在學習廈門市的基礎(chǔ)上，花了三個月時間完成“一張藍圖”編制，即《沈陽振興發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》。北京、上海市新一版規(guī)劃期至2035年的城市總體規(guī)劃已經(jīng)完成并獲批，去年開始試點編制新一版城市總體規(guī)劃的15個試點城市也有一定工作基礎(chǔ)。希望大家回去后抓緊向市委書記市長匯報，抓緊編制“多規(guī)合一”的“一張藍圖”，統(tǒng)一思想，工程建設項目生成要在“一張藍圖”上，項目審批也要在“一張藍圖”上，真正實現(xiàn)從項目導向向規(guī)劃導向的轉(zhuǎn)變。

“一個系統(tǒng)”是關(guān)鍵。建立工程建設項目審批管理系統(tǒng)的關(guān)鍵是“連”，要在國家和地方現(xiàn)有信息平臺基礎(chǔ)上，整合形成“橫向到邊、縱向到底”的“一個系統(tǒng)”?！皺M向到邊”，就是將各個部門的審批系統(tǒng)按照一個標準連起來；“縱向到底”，就是要把市、區(qū)級政府及相關(guān)部門都連起來。只有做到“橫向到邊、縱向到底”，才是真正的“全流程、全覆蓋”。各地一定要充分利用好現(xiàn)有的各類信息平臺，統(tǒng)一標準進行整合，實現(xiàn)空間信息和審批數(shù)據(jù)共享、業(yè)務協(xié)同辦理。

“一套機制”是保障。廈門市建立了涉及頂層設計、部門協(xié)調(diào)、監(jiān)督監(jiān)管、動態(tài)更新等內(nèi)容的220余項規(guī)章制度，出臺了全國首部“多規(guī)合一”地方性法規(guī)，形成了比較完善和成熟的“一套機制”，使工程建設項目審批制度改革工作有法可依、有章可循。當然廈門市的這套機制，是在上位法律法規(guī)未改的時候建立的，上位法律法規(guī)修改后，審批流程、審批環(huán)節(jié)和審批時間可以做更多的簡化和優(yōu)化。試點地區(qū)要全面學習廈門經(jīng)驗，抓緊完善相關(guān)規(guī)章制度，為改革試點工作提供有力保障。住房城鄉(xiāng)建設部將會同有關(guān)部門對相關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件和標準規(guī)范等進行梳理，根據(jù)改革需要提出修改建議，按照程序報有權(quán)機關(guān)批準或授權(quán)修改，為順利推進改革保駕護航。試點地區(qū)在改革進程中，要及時提出修改完善上位法的意見和建議。

還有兩個“一”，即“一個窗口”和“一張表單”也很重要，是提高審批效率，“讓信息多跑路、讓群眾少跑腿”，方便群眾辦事，讓人民群眾切切實實體會到改革紅利，增強獲得感、幸福感的重要手段，是改革成果的外部體現(xiàn)，試點地區(qū)也要下大力氣抓好。

（五）加強政務大廳建設。

政務大廳是試點地區(qū)政府服務群眾、服務企業(yè)、服務社會、服務改革發(fā)展的重要窗口，是黨委、政府聯(lián)系群眾的橋梁紐帶。政務大廳的建設，不能建得像超市或自由市場，這顯然不是建立政務大廳的初衷；也不建議把政務大廳建成審批局，因為這種做法沒有把運動員和裁判員分開。廈門市的政務大廳是裁判員，不是運動員，不直接管審批，只負責指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督審批的人和事。這種機制很重要，一方面市政府需要有一個部門監(jiān)督、協(xié)調(diào)負責審批的相關(guān)部門，督促各個部門按照統(tǒng)一的流程和要求來審批；另一方面，即使把所有的審批權(quán)都劃給一個部門，這個部門也很難做好審批。廈門市政務大廳是一個副廳級機構(gòu)，由市政府副秘書長兼任主任，市紀委派出駐中心紀檢組。凡進駐政務大廳人員，都要將黨的關(guān)系轉(zhuǎn)移至政務大廳，實現(xiàn)黨對干部的管理，充分發(fā)揮監(jiān)督、協(xié)調(diào)、督辦和指導作用。（本刊編輯 林鳳鳴整理）