第三方評(píng)估貧困戶脫貧存在的問(wèn)題及完善措施

王?

摘要：第三方評(píng)估機(jī)制在評(píng)價(jià)貧困戶脫貧過(guò)程中起著相當(dāng)重要的作用。從當(dāng)前的評(píng)估實(shí)踐來(lái)看，這一評(píng)估機(jī)制已取得一定的成效。當(dāng)然，第三方評(píng)估貧困戶脫貧機(jī)制在實(shí)踐操作中仍存在著一定的問(wèn)題。通過(guò)對(duì)云南省某貧困縣J社區(qū)接受第三方預(yù)評(píng)估全過(guò)程的梳理，特別是將評(píng)估反饋結(jié)果與受訪戶實(shí)際情況進(jìn)行對(duì)比，指出當(dāng)前第三方評(píng)估存在的問(wèn)題及其應(yīng)當(dāng)采取的完善措施。

關(guān)鍵詞：第三方評(píng)估;貧困戶;脫貧

2016年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《省級(jí)黨委和政府扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核辦法》，明確在扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域中將引入第三方評(píng)估機(jī)制，即“國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組委托有關(guān)科研機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織，采取專項(xiàng)調(diào)查、抽樣調(diào)查和實(shí)地核查等方式，對(duì)相關(guān)考核指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估”。作為區(qū)別于傳統(tǒng)各級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)部門的內(nèi)部評(píng)估，第三方評(píng)估機(jī)制在脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域的運(yùn)用取得了巨大的成效。

目前學(xué)界對(duì)于扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域第三方評(píng)估的研究做了有益的探索。汪之貴等撰寫的《中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)績(jī)效第三方評(píng)估簡(jiǎn)論——基于中國(guó)人民大學(xué)反貧困問(wèn)題研究中心的實(shí)踐》一文，通過(guò)梳理扶貧開(kāi)發(fā)第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估的類型，探討扶貧開(kāi)發(fā)績(jī)效第三方評(píng)估的功能和流程，提出要著重解決第三方評(píng)估中的“資金依賴”、“制度規(guī)范缺失”、“評(píng)估專業(yè)水平”以及“評(píng)估結(jié)果運(yùn)用”等問(wèn)題。[i]侯莎莎的《精準(zhǔn)視閾下的貧困戶脫貧績(jī)效評(píng)估》，借助于政府績(jī)效治理理論（PV-GPG理論），認(rèn)為精準(zhǔn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)綜合考慮“價(jià)值體系”、“指標(biāo)體系”、“組織體系”、“技術(shù)支持體系”、“績(jī)效環(huán)境體系”五個(gè)方面，以實(shí)現(xiàn)科學(xué)評(píng)估和精準(zhǔn)退出。[ii]

在個(gè)案研究方面，郭佳麗的《脫貧攻堅(jiān)第三方監(jiān)測(cè)評(píng)估：優(yōu)勢(shì)、問(wèn)題和對(duì)策——基于J區(qū)的個(gè)案分析》和盧燊的《精準(zhǔn)扶貧問(wèn)題及對(duì)策——基于湖南省某貧困縣脫貧攻堅(jiān)成效第三方評(píng)估視角》頗具代表性。郭文通過(guò)抽取8位參加過(guò)脫貧攻堅(jiān)第三方監(jiān)測(cè)評(píng)估工作的工作人員，對(duì)其進(jìn)行深度訪談，了解評(píng)估的詳細(xì)過(guò)程，分析其存在的優(yōu)勢(shì)及問(wèn)題。由此，作者提出 “制定合理的評(píng)估程序，運(yùn)用科學(xué)的評(píng)估方法”、“加強(qiáng)宣傳，提高認(rèn)識(shí)，積極配合”、“加強(qiáng)政策評(píng)估的相關(guān)組織建設(shè)”、“建立健全政策評(píng)估信息系統(tǒng)”、“推進(jìn)政策評(píng)估的法治化”5項(xiàng)“提升第三方監(jiān)測(cè)評(píng)估質(zhì)量的對(duì)策”。[iii]盧文則是從第三方評(píng)估者的角度，審視當(dāng)前基層精準(zhǔn)扶貧工作中存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的解決對(duì)策。[iv]

這些研究或是從宏觀理論的角度，或是從微觀評(píng)估者的視角，對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域中第三方評(píng)估工作做了探討，深化了學(xué)界對(duì)這一工作的認(rèn)識(shí)。當(dāng)然，從目前的研究來(lái)看，具體對(duì)于第三方評(píng)估貧困戶脫貧機(jī)制的研究還未深入展開(kāi)，特別是缺乏對(duì)第三方評(píng)估中出現(xiàn)與實(shí)際情況不符的實(shí)證研究。因此，本文擬以云南省某貧困縣J社區(qū)為例，通過(guò)對(duì)比第三方預(yù)評(píng)估反饋結(jié)果與受評(píng)戶的實(shí)際情況，探討當(dāng)前第三方評(píng)估貧困戶脫貧機(jī)制中存在的問(wèn)題、成因并提出相應(yīng)的對(duì)策，以期引起學(xué)界的關(guān)注。

一、云南省某貧困縣J社區(qū)第三方預(yù)評(píng)估情況簡(jiǎn)介

J社區(qū)國(guó)土面積21.94平方公里，平均海拔2010.2米，年平均氣溫13.4 ℃，年降水量1116 毫米，適合種植烤煙、水稻、玉米、土豆等農(nóng)作物。社區(qū)下轄4個(gè)自然村，14個(gè)村民小組，現(xiàn)有農(nóng)戶1300戶5298人。J社區(qū)有建檔立卡貧困戶65戶255人，其中已脫貧35戶139人。

2017年7月9日，云南XX大學(xué)預(yù)評(píng)估專家組進(jìn)駐J社區(qū)，遍訪全社區(qū)1300戶農(nóng)戶，開(kāi)展全覆蓋的第三評(píng)估調(diào)查活動(dòng)。村組干部陪同調(diào)研人員至農(nóng)戶家后即退出等候，讓調(diào)研人員與受訪農(nóng)戶進(jìn)行單獨(dú)調(diào)查訪談。調(diào)研人員入戶后，以“戶口簿”為判斷標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)受訪戶開(kāi)展調(diào)查訪談工作。

此次預(yù)評(píng)估專家組共設(shè)計(jì)有“貧困戶填寫”和“非貧困戶填寫”兩種問(wèn)卷?！柏毨籼顚憽眴?wèn)卷包括2張問(wèn)卷和2張附表。第1張問(wèn)卷為“農(nóng)戶家庭基本信息”，共設(shè)置有20項(xiàng)問(wèn)題，其中第1—11項(xiàng)問(wèn)題為受訪貧困戶家庭基本信息，第12-17項(xiàng)問(wèn)題依次為“是否愁吃”、“是否愁穿”、“是否屬于危房”、“是否能負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用”、“是否存在輟學(xué)情況”、“是否享受社會(huì)保障”等涉及“兩不愁，三保障”的內(nèi)容。第18、19項(xiàng)分別填寫受訪戶上年家庭人均純收入、易地搬遷等情況。最后一項(xiàng)為調(diào)研員填寫評(píng)判結(jié)果。第2張問(wèn)卷為“農(nóng)戶對(duì)扶貧工作的認(rèn)知調(diào)查”，主要詢問(wèn)受訪貧困戶對(duì)幫扶措施、幫扶方式、幫扶成效、駐村工作的了解情況及滿意度。附表1為收入調(diào)查表、附表2為農(nóng)戶欠債情況調(diào)查表。

“非貧困戶填寫”問(wèn)卷包括1張問(wèn)卷和2張附表。問(wèn)卷為“農(nóng)戶家庭基本信息”，共設(shè)置11項(xiàng)問(wèn)題，第1—2項(xiàng)問(wèn)題為家庭基本信息，第3—8項(xiàng)問(wèn)題依次為“是否愁吃”、“是否愁穿”、“是否屬于危房”、“是否能負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用”、“是否存在輟學(xué)情況”、“是否享受社會(huì)保障”等涉及“兩不愁，三保障”的內(nèi)容。第9項(xiàng)問(wèn)題為調(diào)查受訪農(nóng)戶上年家庭人均收入情況。第10項(xiàng)問(wèn)題則是調(diào)查受訪戶對(duì)自己未被列入“建檔立卡貧困戶”的感受情況。若受訪者認(rèn)為不合理的話，可陳述相應(yīng)的理由。最后一項(xiàng)為調(diào)研員填寫評(píng)判結(jié)果。附表1為收入調(diào)查表、附表2為農(nóng)戶欠債情況調(diào)查表。

通過(guò)為期一周的全覆蓋評(píng)估調(diào)查，駐J社區(qū)第三方評(píng)估人員完成調(diào)研評(píng)估工作。2017年9月17日，專家評(píng)估組反饋評(píng)估結(jié)果，J社區(qū)漏評(píng)戶為156戶475人（漏評(píng)率為9.4%），未達(dá)標(biāo)戶（錯(cuò)退戶）為31戶106人（錯(cuò)退率為76.3%），均已嚴(yán)重超過(guò)國(guó)家有關(guān)漏評(píng)率（小于1%）、錯(cuò)退率（小于2%）的指標(biāo)。

評(píng)估反饋信息表分為“漏評(píng)戶”和“未達(dá)標(biāo)戶”兩種類型?！奥┰u(píng)戶”信息表包含農(nóng)戶姓名、戶籍人數(shù)、家庭基本情況、主要問(wèn)題、漏評(píng)主要判斷依據(jù)等幾個(gè)方面。其漏評(píng)判斷依據(jù)主要有7項(xiàng)指標(biāo)，分別以英文字母A—F標(biāo)記，其具體含義是：A）收入不過(guò)線;B）未實(shí)現(xiàn)兩不愁;C）住房為危房;D）重病殘疾家庭沒(méi)有大病救助，基本醫(yī)療無(wú)保障;E）存在九年義務(wù)教育階段因貧輟學(xué)生;F）易地扶貧搬遷戶建房負(fù)債均超過(guò)10000元或人均超過(guò)2500元;G）低保戶（五保戶）低收入高負(fù)債。通過(guò)分析漏評(píng)信息表，J社區(qū)156戶“漏評(píng)戶”中僅涉及前述A、C、D、F四項(xiàng)指標(biāo)，其中收入不過(guò)線（A）37戶、住房為危房（C）59戶、基本醫(yī)療無(wú)保障（D）15戶、建房負(fù)債超過(guò)10000元或人均超過(guò)2500元（F）3戶、收入不過(guò)線且住房為危房（A、C）11戶、收入不過(guò)線且基本醫(yī)療無(wú)保障（A、D）8戶、住房為危房且基本醫(yī)療無(wú)保障（C、D）12戶、住房為危房且建房負(fù)債超過(guò)10000元或人均超過(guò)2500元（C、F）2戶，涉及收入不過(guò)線、住房為危房且基本醫(yī)療無(wú)保障者（A、C、D）8戶，涉及收入不過(guò)線、住房為危房且建房負(fù)債超過(guò)10000元或人均超過(guò)2500元（A、C、F）1戶，其大致情況如圖表一所示。

“未達(dá)標(biāo)戶”信息表項(xiàng)目、評(píng)判指標(biāo)設(shè)置情況均與“漏評(píng)戶”信息表相同。通過(guò)分析未達(dá)標(biāo)信息表，J社區(qū)31戶“錯(cuò)退戶”中僅涉及A、C、D、G四項(xiàng)指標(biāo)，其中收入不過(guò)線（A）15戶、住房為危房（C）7戶、收入不過(guò)線且住房為危房（A、C）6戶、住房為危房且基本醫(yī)療無(wú)保障（C、D）1戶、收入不過(guò)線且低保戶（五保戶）低收入高負(fù)債（A、G）1戶，涉及收入不過(guò)線、基本醫(yī)療無(wú)保障且低保戶（五保戶）低收入高負(fù)債（A、D、G）1戶，其大致情況如圖表二所示。

為核實(shí)反饋結(jié)果，J社區(qū)組織人員對(duì)上述187戶“問(wèn)題戶”進(jìn)行走訪核查，同時(shí)將核查結(jié)果告知農(nóng)戶并請(qǐng)其簽字確認(rèn)后存檔。通過(guò)核查發(fā)現(xiàn)，此次評(píng)估反饋的187戶“問(wèn)題戶”均存在不同程度的誤評(píng)情況。

二、第三方評(píng)估貧困戶脫貧存在的問(wèn)題探析

（一）無(wú)法準(zhǔn)確識(shí)別受訪戶的家庭收支情況。家庭收入是脫貧標(biāo)準(zhǔn)的核心指標(biāo)，囿于對(duì)話訪問(wèn)的調(diào)查方法，其結(jié)果往往是不太理想的。以J社區(qū)“漏評(píng)戶”蔡XX戶為例，其漏評(píng)主要判斷依據(jù)為“A（收入不過(guò)線）”。

通過(guò)上表的對(duì)比可發(fā)現(xiàn)，在該戶評(píng)判過(guò)程中，第三方評(píng)估反饋結(jié)果存有以下4個(gè)問(wèn)題：1）具體人口數(shù)與戶籍人口數(shù)不對(duì)應(yīng);2）誤判該戶在外務(wù)工人數(shù)及收入;3）誤判住房情況;4）誤判負(fù)債情況。在走訪中，蔡XX告知“那些小娃（指評(píng)估人員）來(lái)家時(shí)，我沒(méi)在，媳婦以為是‘訪貧問(wèn)苦的，所以盡往差的方面說(shuō)，希望能納入貧困戶享受政策?！庇纱?，除第1項(xiàng)為評(píng)估人員操作性失誤外，其他幾項(xiàng)均為受訪戶隱瞞真實(shí)情況而引起的。特別是作為“收入不過(guò)線”的評(píng)判依據(jù)的這一項(xiàng)，調(diào)查人員僅通過(guò)訪談了解情況，確實(shí)無(wú)法達(dá)到準(zhǔn)確識(shí)別的目標(biāo)。

再以J社區(qū)“未達(dá)標(biāo)戶”陳XX戶為例，其為“2015年脫貧戶”，未達(dá)標(biāo)主要評(píng)判依據(jù)為“收入不過(guò)線且低保戶（五保戶）低收入高負(fù)債（A、G）”。

通過(guò)上表的對(duì)比發(fā)現(xiàn)，在該戶評(píng)判過(guò)程中，第三方評(píng)估反饋結(jié)果存有以下3個(gè)問(wèn)題：1）具體務(wù)工人數(shù)不準(zhǔn)確，務(wù)工人數(shù)多反而人均收入低;2）負(fù)債并非評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)中指出的“建房負(fù)債”而是受訪戶之子的工程欠款;3）J社區(qū)基本醫(yī)療保障已達(dá)到全覆蓋，不符合評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)中的“基本醫(yī)療無(wú)保障”的要求。在走訪中，陳XX說(shuō)：“自己各方面條件都是夠得，怕那些小娃（指評(píng)估人員）認(rèn)為我條件好被評(píng)為‘貧困戶影響不好，所以盡量說(shuō)自己條件差”?？梢?jiàn)，按現(xiàn)有的調(diào)查方法訪談被訪戶的收入，很容易發(fā)生瞞報(bào)的情況，影響到整體的評(píng)估結(jié)果。

（二）不熟悉被評(píng)估地的政策。由于歷史原因，J社區(qū)所在地的戶籍政策和建房政策較為特殊。自2011年起，為落實(shí)促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民的政策，J社區(qū)的部分農(nóng)業(yè)人口成功地轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。按當(dāng)?shù)氐膽艏呷艮D(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的就單獨(dú)享有一本戶口簿。這就造成實(shí)際生活在一處的家庭可能會(huì)出現(xiàn)一本或者數(shù)本戶口簿。此外，J社區(qū)的建房許可管理在一段時(shí)期內(nèi)較為寬松，即原先舊房不拆除亦可在另一處建設(shè)新房。這兩種情況的出現(xiàn)，給第三方評(píng)估人員準(zhǔn)確評(píng)判造成了嚴(yán)重的干擾。以“漏評(píng)戶”程XX為例，其漏評(píng)主要評(píng)判依據(jù)為“住房為危房（C）”。

程XX夫妻二人為“農(nóng)轉(zhuǎn)城”居民，均已年過(guò)65歲，實(shí)際與其小兒子生活在一處。第三方評(píng)估人員評(píng)估該戶時(shí)，按戶口簿顯示僅有夫妻二人戶口，故認(rèn)為該戶無(wú)小孩且僅靠轉(zhuǎn)移性收入度日。此外，該戶舊房并未拆除，老夫妻二人平日僅在老屋內(nèi)堆放物品并不實(shí)際生活在此處，但接待第三方評(píng)估人員時(shí)就在此屋，由此給造成第三方評(píng)估人員誤判。通過(guò)走訪，該戶仍表示自己應(yīng)當(dāng)享受農(nóng)村危房改建計(jì)劃以幫助其長(zhǎng)子翻建房屋。當(dāng)走訪人員向其宣傳政策，指出其家庭經(jīng)濟(jì)情況不符合相關(guān)政策后，其又向走訪人員表示希望能夠評(píng)個(gè)低保。在村組干部的勸阻下，其雖認(rèn)可核查結(jié)果，但仍對(duì)未“享受”政策表示不滿。

再以“未達(dá)標(biāo)戶”李XX為例，其漏評(píng)主要評(píng)判依據(jù)為“收入不過(guò)線（A）”。

該戶也是典型的“農(nóng)轉(zhuǎn)城”居民戶，李XX轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后已領(lǐng)取城鎮(zhèn)低保金，僅其本人獲得的轉(zhuǎn)移性收入就為4080元。若再加上其子在外務(wù)工收入，該戶年人均純收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)4080元，但因第三方評(píng)估以戶口簿為單位，又輕信受訪者自述，故造成錯(cuò)誤評(píng)判。此外，J社區(qū)以“收入不過(guò)線（A）”或“住房為危房（C）”評(píng)判出來(lái)的“問(wèn)題戶”，絕大多數(shù)都是因第三方評(píng)估者不了解當(dāng)?shù)氐奶厥馇闆r而造成誤判。

（三）依賴訪談?wù){(diào)查結(jié)果，缺乏綜合判斷環(huán)節(jié)。通過(guò)訪談此次陪同第三評(píng)估團(tuán)隊(duì)的幾位村組干部后得知，調(diào)研人員到J社區(qū)后既不看已經(jīng)準(zhǔn)備好的臺(tái)賬資料，也不允許村組干部在訪談現(xiàn)場(chǎng)“插話”。這種做法的本意可能是為防止當(dāng)?shù)馗刹俊案蓴_”評(píng)估工作而影響評(píng)判結(jié)果。但在實(shí)踐中，因缺乏其他綜合判斷的環(huán)節(jié)，部分調(diào)研員囿于自身的閱歷等因素可能無(wú)法辨別部分農(nóng)戶的自述而最終影響評(píng)判結(jié)果。

在實(shí)地走訪中，部分老年受訪者向筆者反映，調(diào)研員講的普通話，很聽(tīng)不懂，有時(shí)只能點(diǎn)頭或應(yīng)聲表示回應(yīng)，所以很多情況都不是我們說(shuō)的。此外，部分農(nóng)戶在“外來(lái)人（特別是講普通話的人）”到來(lái)時(shí)，會(huì)刻意夸大自家的困難。再以前述“漏評(píng)戶”蔡XX為例。在走訪核查中，蔡XX說(shuō)：“他妻子當(dāng)時(shí)是在老宅接待調(diào)研員的，有點(diǎn)夸大地講了自家的困難，對(duì)方是個(gè)女孩子還是挺同情的?！庇纱丝梢?jiàn)，若調(diào)研評(píng)判僅依賴訪談而不參考其他信息進(jìn)行綜合評(píng)判，就很容易陷入“先入為主”的泥潭而影響最終的評(píng)判結(jié)果。

三、完善第三方評(píng)估貧困戶脫貧的措施

（一）改進(jìn)評(píng)估調(diào)查機(jī)制，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)評(píng)估。從第三方評(píng)估貧困戶脫貧的過(guò)程來(lái)看，目前主要存在著“重訪談，輕證據(jù)”等依賴主觀判斷的問(wèn)題。為此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下2個(gè)方面改進(jìn)評(píng)估調(diào)查機(jī)制。1）完善反映貧困戶真實(shí)情況的證據(jù)鏈。第三方評(píng)估方應(yīng)當(dāng)主動(dòng)對(duì)接政府職能部門調(diào)取農(nóng)戶的戶籍人口、土地面積、基本醫(yī)療、社會(huì)保障等準(zhǔn)確記載、反映貧困戶狀況的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，并在此基礎(chǔ)上開(kāi)展訪談、調(diào)查、評(píng)判工作。2）改進(jìn)評(píng)判方式，建立全方位、綜合性的評(píng)估方式。第三方評(píng)估方應(yīng)以客觀形成的證據(jù)材料為評(píng)判主要依據(jù)，參以走訪調(diào)查、開(kāi)座談會(huì)和入戶訪談等多形式、多層次的調(diào)研活動(dòng)，形成全面完整的證據(jù)鏈，以提高評(píng)判質(zhì)量。

（二）加大政策、語(yǔ)言培訓(xùn)力度，提升調(diào)研員評(píng)估水平。一是要加強(qiáng)受訪地的政策培訓(xùn)。在扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，因各貧困地區(qū)存在區(qū)域性政策的差別，故加強(qiáng)受訪地相關(guān)特殊政策的培訓(xùn)就顯得尤為重要。這不僅能夠使調(diào)研員加深理解受訪地的情況，而且還能讓其在具體工作開(kāi)展過(guò)程中運(yùn)用好這一背景資料以提升自己的評(píng)判水平。二是要加強(qiáng)受訪地基本語(yǔ)言的培訓(xùn)工作。當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)的地區(qū)多為深度貧困區(qū)，貧困人口普通話普及率低，若要展開(kāi)正常的訪問(wèn)調(diào)查工作，語(yǔ)言溝通能力是一項(xiàng)不可或缺的能力。因此，在開(kāi)展評(píng)估前，第三方評(píng)估方應(yīng)組織好相關(guān)培訓(xùn)工作，以提升調(diào)研員的評(píng)估水平。

（三）增加委托方評(píng)價(jià)評(píng)估結(jié)果環(huán)節(jié)，確保評(píng)估結(jié)果經(jīng)得起檢驗(yàn)。作為獨(dú)立于政府部門之外的第三方評(píng)估服務(wù)在扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的應(yīng)用，為扶貧開(kāi)發(fā)工作注入了全新評(píng)價(jià)方式。當(dāng)然，目前的第三方評(píng)估貧困戶脫貧機(jī)制因缺乏相應(yīng)的監(jiān)督環(huán)節(jié)很容易受到各種不確定因素的影響。因此，作為政府購(gòu)買的一項(xiàng)委托服務(wù)，應(yīng)當(dāng)增加委托方的評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)。若出現(xiàn)“錯(cuò)評(píng)”、“誤評(píng)”情況，委托方則可以根據(jù)事前的約定對(duì)受托方進(jìn)行相應(yīng)制約，以督促第三方評(píng)估提升評(píng)估準(zhǔn)確率，確保評(píng)估結(jié)果經(jīng)得起歷史的檢驗(yàn)。

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