北京傳統(tǒng)村落保護和發(fā)展問題研究

韓振華

摘? 要：傳統(tǒng)村落保護和發(fā)展是北京歷史文化名城保護的重要組成部分，也是突出短板，需要在發(fā)展理念、體制機制、相關(guān)政策等方面創(chuàng)新突破。本文在調(diào)研基礎(chǔ)上，對北京傳統(tǒng)村落認定和分布情況、保護和發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題進行了深入分析，并提出了以京西傳統(tǒng)村落群為重點，加強傳統(tǒng)村落保護和發(fā)展的政策建議。

關(guān)鍵詞：名鎮(zhèn)名村;傳統(tǒng)村落;保護和發(fā)展

2017年2月份，習(xí)近平總書記再次視察北京并發(fā)展重要講話，其中強調(diào)：要加強對“三山五園”、名鎮(zhèn)名村、傳統(tǒng)村落的保護和發(fā)展。為落實總書記重要指示精神，北京市在新一版城市總體規(guī)劃中提出要“構(gòu)建四個層次、兩大重點區(qū)域、三條文化帶、九個方面的歷史文化名城保護體系”。北京市傳統(tǒng)村落的保護和發(fā)展是歷史文化名城保護的重要組成部分，也是突出短板，需要在發(fā)展理念、體制機制、相關(guān)政策等方面創(chuàng)新突破，讓傳統(tǒng)村落“活”起來，讓傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化傳承起來，帶動農(nóng)村地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展和農(nóng)民增收致富。

一、北京市傳統(tǒng)村落的認定和分布情況

目前，關(guān)于傳統(tǒng)村落的認定，主要有兩個層級、兩個類別。兩個層級即國家級和市級;兩個類別即中國傳統(tǒng)村落名錄和中國歷史文明名鎮(zhèn)名村，前者由國家住建部、文化部、財政部聯(lián)合認定分批公布，后者由國家住建部和國家文物局聯(lián)合組織評選并分批公布。

（一）中國傳統(tǒng)村落名錄村莊的認定

國家住建部、文化部、財政部等部門分別于2012年、2013年、2014年、2016年公布了四批中國傳統(tǒng)村落名錄，共計4153個村莊，其中北京市有21個村被列入名錄（表1所示）。

（二）中國歷史文化名鎮(zhèn)名村的認定

按照《中國歷史文化名鎮(zhèn)（村）評選辦法》，國家住建部和國家文物局自2003年以來，共評選出6批252個鎮(zhèn)、276個村，其中北京市有1個鎮(zhèn)、5個村，這5個歷史文化名村同時被納入中國傳統(tǒng)村落保護名錄（表3所示）。

（三）市級傳統(tǒng)村落的認定

2018年，北京市農(nóng)委等部門啟動了第一批市級傳統(tǒng)村落名錄建立工作，有44個村基本符合評價認定標(biāo)準(zhǔn)，其中有21個村同時屬于國家級傳統(tǒng)村落（表4所示）。

二、北京傳統(tǒng)村落保護和發(fā)展現(xiàn)狀

傳統(tǒng)村落的保護主要有政策保護和旅游發(fā)展保護兩種路徑，目前北京市主要以政策保護、政府投入為主，旅游發(fā)展保護不夠，村民參與保護的積極性沒有充分調(diào)動起來。

（一）政策保護情況

國家最早開展的是歷史文化名鎮(zhèn)名村的評選，較早制定了評選辦法，并于2008年以國務(wù)院令的形式頒布了《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》。2012年又組織開展了中國傳統(tǒng)村落的調(diào)查和認定工作，并制定了一系列政策意見，對傳統(tǒng)村落保護規(guī)劃、利用等提出了明確要求，形成了較為完善的政策體系（表5所示）。

北京市為了落實國家有關(guān)政策，相關(guān)部門陸續(xù)制定了《北京市傳統(tǒng)村落修繕技術(shù)指導(dǎo)意見》、《北京市傳統(tǒng)村落保護規(guī)劃設(shè)計指南》、《關(guān)于加強傳統(tǒng)村落保護發(fā)展的指導(dǎo)意見》。北京市門頭溝區(qū)在對傳統(tǒng)村落保護政策的制定方面，走在全市前列，制定了保護辦法，傳統(tǒng)村落相對集中的齋堂鎮(zhèn)也制定了保護管理辦法，對傳統(tǒng)村落保護的規(guī)劃編制、建筑修復(fù)等方面的技術(shù)規(guī)范和資金補助進行了明確規(guī)定（表6所示）。

（二）資金投入情況

用于北京市傳統(tǒng)村落保護的資金主要有中央資金和市級資金兩類。中央資金方面：列入中國傳統(tǒng)村落的村已進入中央資金支持范圍，每個村平均獲得300萬元支持經(jīng)費，重點用于改善傳統(tǒng)村落人居環(huán)境;積極爭取國家文物保護資金，支持傳統(tǒng)村落中文物保護單位的修繕力度，實施了一批傳統(tǒng)村落文物保護單位的修繕，其中爨底下村修繕工程得到國家文物局批復(fù)修繕專項資金999萬元。市級資金方面：市財政累計投入專項經(jīng)費超過1.4億元，對傳統(tǒng)村落中的文物保護單位進行了搶險修繕;投入118萬元，用于支持傳統(tǒng)村落檔案制作和規(guī)劃編制等;其它用于傳統(tǒng)村落保護的資金主要來源于對現(xiàn)有村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資金、溝域經(jīng)濟發(fā)展資金、農(nóng)宅抗震節(jié)能改造補助資金、文物保護資金、文化發(fā)展資金等各類專項資金的統(tǒng)籌利用（表7所示）。從2015年開始，農(nóng)口資金通過轉(zhuǎn)移支付方式下達區(qū)縣，其中60%資金采取考核的方式，傳統(tǒng)村落保護完成情況已被列為考核指標(biāo)之一。

（三）保護機制情況

傳統(tǒng)村落保護發(fā)展是一項綜合工作，涉及多個部門，市農(nóng)委作為牽頭部門，與市文物局、市住建委、市旅游委、市文化局、市財政局、市規(guī)劃委、市國土局、市發(fā)改委、市公安消防局等10余個部門進行協(xié)調(diào)與溝通，搭建工作平臺，共同推動傳統(tǒng)村落保護發(fā)展工作。市防火委牽頭推動本市傳統(tǒng)村落消防安全防控工作，制定了《加強歷史文化名城名鎮(zhèn)名村傳統(tǒng)村落及文物建筑消防安全工作的實施意見》，將傳統(tǒng)村落消防安全管理工作納入其中統(tǒng)籌推進，并組織開展了傳統(tǒng)村落專項排查行動，消除火災(zāi)隱患。

（四）保護規(guī)劃編制情況

截至目前，21個列入中國傳統(tǒng)村落名錄的村，有12個村編制了村莊保護規(guī)劃，其中門頭溝爨底下村、琉璃渠村和房山水峪村的保護規(guī)劃得到了批復(fù)，其他傳統(tǒng)村落的保護規(guī)劃正在編制中。2013年以來，市文物局組織相關(guān)區(qū)，對列入中國傳統(tǒng)村落名錄的21個村莊，按“一村一檔”的要求，以文字、圖紙和照片等多種形式建立傳統(tǒng)村落資源檔案，已完成14個中國傳統(tǒng)村落檔案的制作工作。

（五）旅游發(fā)展保護情況

市旅游委按照資源保存現(xiàn)狀和旅游開發(fā)條件，將北京市傳統(tǒng)村落分為三類。第一類為：古村落風(fēng)貌和古民居保護很好、旅游資源優(yōu)質(zhì)、交通便利、基礎(chǔ)設(shè)施完善、旅游發(fā)展相對成熟的傳統(tǒng)村落，比如門頭溝區(qū)的爨底下村、靈水村、沿河城村、馬欄村等。第二類為：古村落保護尚好、旅游發(fā)展處在起步階段、交通設(shè)施或基礎(chǔ)設(shè)施不完善但周邊自然景觀較好、或者有成熟的景區(qū)、景點帶動、旅游發(fā)展?jié)摿Υ蟮膫鹘y(tǒng)村落，比如昌平區(qū)康陵村、房山區(qū)水峪村、順義區(qū)焦莊戶村等。第三類為：古村落保護尚好，但作為旅游開發(fā)難度較大，需要大量投資建設(shè)才能發(fā)展旅游，比如昌平區(qū)茂陵村、房山區(qū)柳林水村、平谷區(qū)泉水峪村等。市旅游委針對這三類傳統(tǒng)村落分別研究制定旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，編制了《北京古村落旅游發(fā)展規(guī)劃》，依據(jù)規(guī)劃專門設(shè)計了傳統(tǒng)村落旅游線路，充分利用市級旅游專項資金對全市10個傳統(tǒng)村落的旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施進行提升改造，并組織推動傳統(tǒng)村落具有文化內(nèi)涵和當(dāng)?shù)靥厣拿袼资止に嚻废蚵糜紊唐忿D(zhuǎn)化。

三、傳統(tǒng)村落保護和發(fā)展中存在的主要問題

總體看，北京市傳統(tǒng)村落的保護現(xiàn)狀與歷史文化名城的稱號、與建設(shè)全國文化中心的要求相比，還有很大差距，保護工作尚處在起步階段，面臨的形勢十分嚴(yán)峻，仍存在著諸多問題。

（一）搶救保護迫在眉睫

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)，全市大部分古村落已經(jīng)消失，只有遠郊、山區(qū)部分古村落保存相對完整。2012年，市農(nóng)委等部門開展摸底調(diào)查時，符合或基本符合國家關(guān)于傳統(tǒng)村落認定條件的村落僅有52個，但這一數(shù)字也在逐年遞減，2018年再次摸底開展第一批市級傳統(tǒng)村落認定時，這一數(shù)字已經(jīng)降為44個，這意味著在6年內(nèi)陸續(xù)有8個傳統(tǒng)村落消亡。從實地調(diào)研看，除個別村落依靠旅游業(yè)得到保護以外，多數(shù)村落的保護現(xiàn)狀堪憂，一些民居外觀殘破，有的建筑已經(jīng)瀕臨倒塌。村落中原有的一些公共空間，如寺廟等，也破損嚴(yán)重。如果不抓緊加大搶救保護力度，僅存的44個傳統(tǒng)村落勢必不保。

另一方面，北京市傳統(tǒng)村落人口流失現(xiàn)象突出，出現(xiàn)村莊“空心化”趨勢。一些傳統(tǒng)村落中的人口尤其是青壯年勞動力不斷“外流”，造成常住人口減少，出現(xiàn)“人走房空”現(xiàn)象，一些傳統(tǒng)民居無人居住，年久失修，雜草叢生。門頭溝區(qū)14個傳統(tǒng)村落中有4個村落外出務(wù)工人員超過了戶籍人口數(shù)的四分之一，其中黃嶺西村外出務(wù)工人員數(shù)超過了50%。房山區(qū)水峪村古民居院落的空置率高達95%。

（二）保護統(tǒng)籌層級不夠，政策法規(guī)不完善

對傳統(tǒng)村落保護在市級層面多部門指導(dǎo)，缺乏頂層設(shè)計，權(quán)力分割難以形成合力整體統(tǒng)籌。北京市針對傳統(tǒng)村落保護僅有兩個技術(shù)規(guī)范文件和一個旅游發(fā)展規(guī)劃，沒有專門的保護法規(guī)，在現(xiàn)行的《北京歷史文化名城保護條例》中，沒有傳統(tǒng)村落保護的相關(guān)內(nèi)容。在區(qū)級層面，只有門頭溝區(qū)制定了專門的保護辦法，其他區(qū)沒有相關(guān)的政策法規(guī)。福建省是我國擁有傳統(tǒng)村落較多的省份，建立了比較完善的保護和發(fā)展的政策法規(guī)體系。北京市與福建省相比，在統(tǒng)籌、規(guī)劃、資金投入等各方面存在很大差距（表8所示）。

（三）保護資金投入不足，私有產(chǎn)權(quán)文物建筑遭破壞嚴(yán)重

一是保護資金總體不足。傳統(tǒng)村落大多建于遼代、明清時期，多為磚木結(jié)構(gòu)，歷史建筑年代久遠、損壞嚴(yán)重，急需保護修繕，但古建技術(shù)、材料有嚴(yán)格要求，修復(fù)成本較高，政府現(xiàn)有投入嚴(yán)重不足，只夠?qū)€別重要建筑進行搶救性修復(fù)。同時，傳統(tǒng)村落規(guī)劃設(shè)計、傳統(tǒng)風(fēng)貌保護（線纜入地）、防災(zāi)減災(zāi)等方面缺乏資金支持。二是私有古建無法享受政府補助，在翻建中歷史風(fēng)貌被改變。按照《文物保護法》的規(guī)定，私有文物建筑的修繕原則上不安排財政經(jīng)費補助，但傳統(tǒng)村落中多數(shù)為私有民宅，村民享受不到政府補助，由于現(xiàn)代建筑成本較低，在私自翻建過程中往往將古建改建為現(xiàn)代風(fēng)格的住宅建筑，歷史風(fēng)貌不復(fù)存在。據(jù)市政協(xié)課題組對22個村落的調(diào)查數(shù)據(jù)看，有8個村落近十年拆除和新建的房屋超過十年前房屋總數(shù)的20%，個別村甚至超過了50%。新建建筑在高度、體量、建筑形式和色彩方面都與傳統(tǒng)形式不相協(xié)調(diào)，嚴(yán)重破壞了傳統(tǒng)村落的整體風(fēng)貌。

（四）保護傳統(tǒng)村落與改善村民居住條件的問題缺乏統(tǒng)籌，影響了村民保護的積極性

新農(nóng)村建設(shè)相關(guān)工程和政策與傳統(tǒng)村落保護有沖突，編制和實施傳統(tǒng)村落保護規(guī)劃后，農(nóng)戶住宅不得隨意翻建，農(nóng)宅抗震節(jié)能改造等新農(nóng)村建設(shè)補貼政策暫停實施，使得村民居住條件及環(huán)境與非傳統(tǒng)村落相比越來越差，嚴(yán)重挫傷了村民保護傳統(tǒng)村落的積極性。

（五）基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、生態(tài)容量有限，與大規(guī)模旅游開發(fā)矛盾突出

傳統(tǒng)村落大多位于偏遠山區(qū)，很多傳統(tǒng)村落屬于北京市經(jīng)濟薄弱村莊，道路、飲水、供電、環(huán)衛(wèi)、污水收集處理等基礎(chǔ)設(shè)施較差，生態(tài)承載力較低，特別是部分山區(qū)，只有一條進出道路，嚴(yán)重影響到這些村落的發(fā)展。另一方面，傳統(tǒng)村落發(fā)展休閑旅游等產(chǎn)業(yè)后，勢必帶來大量游客涌入，停車場、水泥路、旅館的建設(shè)需求迫切，若超過了環(huán)境人口容量，勢必會對傳統(tǒng)村落的生態(tài)造成破壞。

四、政策建議

加強北京市傳統(tǒng)村落的保護和發(fā)展已經(jīng)刻不容緩，在區(qū)域上應(yīng)聚焦京西地區(qū)傳統(tǒng)村落群，將京西統(tǒng)村落群保護和發(fā)展納入西山永定河文化帶的整體規(guī)劃，著力打造京西傳統(tǒng)村落群名片;在政策上應(yīng)參考福建省等地區(qū)做法，把傳統(tǒng)村落保護納入保護條例，制定專門的保護和發(fā)展規(guī)劃，提高統(tǒng)籌層次;在投入上應(yīng)建立有別于一般新農(nóng)村建設(shè)的投入機制，建立專項資金，覆蓋全部傳統(tǒng)村落和村落里的各類歷史建筑;在發(fā)展上要積極探索多種開發(fā)利用模式，促進傳統(tǒng)村落可持續(xù)發(fā)展，讓更多的村民享受到保護所帶來的居住環(huán)境改善、收入增長等實惠。

（一）高點站位，全盤謀劃，把傳統(tǒng)村落保護和發(fā)展作為三大文化帶建設(shè)的一項重點內(nèi)容

傳統(tǒng)村落是散落在大運河文化帶、長城文化帶、西山永定河文化帶上的活化石，應(yīng)構(gòu)建整體保護格局，推進傳統(tǒng)村落連片、成線保護利用，挖掘傳統(tǒng)村落文化遺產(chǎn)整體價值。特別是對于傳統(tǒng)村落較多的西山永定河文化帶，古村落古道文化是永定河文化的重要內(nèi)容，也是獨有的顯著特色，應(yīng)全力保護好傳統(tǒng)村落，傳承好古道文化，深入挖掘文化資源，對京西傳統(tǒng)村落進行整體保護和打造，帶動西山永定河文化帶建設(shè)發(fā)展，并成為其標(biāo)志性文化品牌，從而既增強首都建設(shè)全國文化中心的整體性，又凸顯獨具魅力的文化內(nèi)涵。

（二）全面排查，加大投入，集中力量搶救保護一批傳統(tǒng)村落

北京市現(xiàn)有傳統(tǒng)村落不多，目前市級才有44個，國家級僅有21個，應(yīng)制定專項行動計劃，以每年10個村莊的進度，實施整體保護、環(huán)境整治和景觀提升工程，用3-5年時間全面提升傳統(tǒng)村落保護和發(fā)展水平。保護修繕要尊重專業(yè)、尊重歷史原貌。每個村落形成原因不一樣，有的源于軍事、有的源于商業(yè)、有的曾經(jīng)是交通要道、流民聚居，對傳統(tǒng)村落的保護絕不能搞“千村一面”，而應(yīng)該根據(jù)村落的成因區(qū)別保護，展現(xiàn)出村落的差異性和多樣性。

（三）理順機制，明確責(zé)任，增強部門保護與發(fā)展合力

進一步完善傳統(tǒng)村落評選認定、發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境整治等一系列政策。傳統(tǒng)村落的保護發(fā)展不同于一般村莊，在推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，在技術(shù)指導(dǎo)、資金投入、用地保障等方面制定專門支持政策。完善市級保護工作機制，制定推動傳統(tǒng)村落人居環(huán)境改善、傳統(tǒng)風(fēng)貌保護以及特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的推進政策。建立“保護責(zé)任追究制”，將傳統(tǒng)村落保護和發(fā)展利用納入相關(guān)區(qū)各級政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核，通過健全保護利用機構(gòu)、明確管護責(zé)任、落實管理經(jīng)費等措施，實現(xiàn)傳統(tǒng)文化保護、基礎(chǔ)設(shè)施維護、環(huán)境衛(wèi)生管護常態(tài)化，形成長效機制。

（四）完善立法，加大宣傳，增強全社會參與保護發(fā)展的意識

加強立法保護，要么專門立法，盡快研究出臺《北京市傳統(tǒng)村落保護條例》，或者對現(xiàn)行的《北京歷史文化名城保護條例》進行修訂，把傳統(tǒng)村落保護作為一部分，在條例中進行詳細規(guī)定，形成完整的傳統(tǒng)村落法律保護框架，使傳統(tǒng)村落的保護有法可依。建立本市傳統(tǒng)村落保護專家組，對本市傳統(tǒng)村落規(guī)劃、建設(shè)等重大事項進行研究論證，指導(dǎo)各相關(guān)區(qū)，建立駐村專家制度，納入中國傳統(tǒng)村落保護名錄的村莊，每個村都有一名市級以上專家對村落的保護發(fā)展給予專門指導(dǎo)。通過多種途徑，向市民展示傳統(tǒng)村落，讓社會大眾更多認識傳統(tǒng)村落、走進傳統(tǒng)村落，參與保護傳統(tǒng)村落。

（五）放活管制，培育主體，促進政府、社會力量、村集體和村民多元參與保護發(fā)展

統(tǒng)籌整合各類資金，建立傳統(tǒng)村落保護專項資金，要覆蓋到私有產(chǎn)權(quán)傳統(tǒng)建筑房屋的修繕，整村推進保護修繕工作，同時支持傳統(tǒng)村落基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。通過鼓勵村民入股，土地、房屋產(chǎn)權(quán)的置換或租賃等方式，吸納多種資本參與傳統(tǒng)村落保護與合理利用;向社會、企業(yè)募集資金，建立“傳統(tǒng)村落保護基金”。

（六）因地制宜，減量提質(zhì)，促進精品旅游、文化創(chuàng)意和綠色富民產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

對基礎(chǔ)較差、亟需修繕保護、開發(fā)處于起步階段的村落，由于修繕保護更為迫切，投入較高，村集體和村民經(jīng)濟實力有限，企業(yè)不愿投入，應(yīng)由政府主導(dǎo)，進行統(tǒng)一規(guī)劃、修繕、開發(fā)、管理，待發(fā)展相對成熟后，再引入市場主體參與經(jīng)營;對有較好市場區(qū)位或獨特資源的村落，在符合規(guī)劃和保護要求前提下，可引進有實力有經(jīng)驗的企業(yè)進行投資開發(fā)、宣傳推廣、經(jīng)營管理，村集體和村民將村落內(nèi)的房屋等資源租賃給企業(yè)，獲取租賃收入或門票分成收入，實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)的分離;對具有一定經(jīng)濟實力的村集體，也可以在政府的規(guī)劃指導(dǎo)下，組建農(nóng)民專業(yè)合作社，將村內(nèi)旅游資源整合起來、農(nóng)民組織起來，由村民和村集體作為開發(fā)主體，設(shè)立開發(fā)公司，自籌資金，自主開發(fā)經(jīng)營，經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)統(tǒng)一。

針對不同資源特色，采取“一村一策劃”的方式，對文化遺產(chǎn)進行合理利用，進行特色產(chǎn)業(yè)培育，積極探索發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、健康養(yǎng)老、文化創(chuàng)意、鄉(xiāng)村民宿、戶外運動、傳統(tǒng)工藝、民俗展示等多種產(chǎn)業(yè)發(fā)展形態(tài)，避免村落發(fā)展同質(zhì)化?？茖W(xué)測算村落的環(huán)境容量，確定可承受的游客人數(shù)上限，規(guī)范約束游客與經(jīng)營者的行為，減少游客對古村落環(huán)境的破壞。

（七）改善條件，美化村容，把村民留在傳統(tǒng)村落

要考慮房屋抗震節(jié)能保暖等現(xiàn)實需求，由政府統(tǒng)一組織或獎補村民自行進行相關(guān)改造，在保持房屋建筑傳統(tǒng)風(fēng)貌的前提下，內(nèi)部要有完備的現(xiàn)代化生活設(shè)施，提高村民的生活品質(zhì)。要借鑒現(xiàn)有的各種模式，盤活利用好傳統(tǒng)村落農(nóng)宅，挖掘并傳承非物質(zhì)文化產(chǎn)品，創(chuàng)新設(shè)計更多的游客能夠參與的民俗活動項目，發(fā)展休閑旅游等產(chǎn)業(yè)。把村民組織起來，與社會資本合作，打造高端民宿，增加財產(chǎn)性收入和工資性收入，讓村民得到實實在在的收益，充分認識到“保村落就是保發(fā)展、保飯碗”。同時，將有關(guān)的保護措施寫進村民公約，提高村民的文化自覺和文化自信，調(diào)動村民參與傳統(tǒng)村落保護的積極性。

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