中國(guó)鄉(xiāng)村到底該怎么治理？

劉守英

2003年是中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系史上的重大轉(zhuǎn)折。這一年，中央從戰(zhàn)略上明確提出“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段，國(guó)家解除對(duì)農(nóng)業(yè)的直接貢賦、加大財(cái)政對(duì)農(nóng)村的投入、解決農(nóng)民基本公共服務(wù)供給，由此帶來國(guó)家與農(nóng)民及鄉(xiāng)村關(guān)系的根本變化；隨著國(guó)家能力的提升，國(guó)家著手解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)代理人的財(cái)政保障、減少制度性尋租造成的基層政府與農(nóng)民的緊張。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)組織財(cái)政自主性的下降也帶來基層治理動(dòng)力的衰竭和國(guó)家直接抵達(dá)鄉(xiāng)村治理成本的上升和績(jī)效下降。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在鄉(xiāng)村治理中的自主性下降

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)上收。稅費(fèi)改革之后，作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從財(cái)政權(quán)力、人事編制和行政權(quán)等方面被不斷削弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上變?yōu)榭h級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。農(nóng)村稅費(fèi)改革減免了1250億元農(nóng)民負(fù)擔(dān)，屬于原鄉(xiāng)村兩級(jí)“三提五統(tǒng)”和其他稅費(fèi)的資金達(dá)850億元，導(dǎo)致鄉(xiāng)村兩級(jí)收入減少和財(cái)政困難。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消以后，2006年實(shí)施“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的鄉(xiāng)財(cái)縣管制度，縣級(jí)財(cái)政部門直接監(jiān)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支，同時(shí)撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國(guó)庫(kù)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出范圍、順序和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一縣鄉(xiāng)工資福利政策和標(biāo)準(zhǔn)，控制和減少財(cái)政供養(yǎng)人員等。鄉(xiāng)財(cái)縣管制度在一定程度上緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政壓力，保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的工資發(fā)放和機(jī)構(gòu)運(yùn)行，但也減低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供地方公共服務(wù)的激勵(lì)。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事權(quán)弱化。在弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅自主性的同時(shí)，也通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并和鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革。從2005年開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革旨在通過轉(zhuǎn)變政府職能，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員、提高行政效率，建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的基層行政體制和運(yùn)行機(jī)制，但核心還是調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)，改革和整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所，精簡(jiǎn)富余人員。從2001年初到2016年，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量從45667個(gè)減少到31813個(gè)，共減少13854個(gè)，撤并率超過30%。同時(shí)通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革，在體制內(nèi)合并、綜合設(shè)站，在縣域內(nèi)設(shè)置跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合性服務(wù)站所，體制外將鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位整體改制成企業(yè)、人員買斷退出財(cái)政供養(yǎng)序列，原來由這些單位提供的公共服務(wù)采取“政府購(gòu)買，市場(chǎng)招標(biāo)”的方式進(jìn)行。

三是事權(quán)不斷向縣級(jí)部門集中?？h級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的編制設(shè)置和機(jī)構(gòu)框架進(jìn)行規(guī)定，按照縣級(jí)政府部門設(shè)置實(shí)施垂直管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上是作為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)執(zhí)行縣級(jí)政府的行政指令。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能不斷弱化，諸如農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放、投資項(xiàng)目和征地拆遷審核等均由縣級(jí)部門直接負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只是作為一個(gè)下屬機(jī)構(gòu)配合縣級(jí)部門開展工作。

村莊治理正式化

一是村莊選舉的規(guī)范化和正規(guī)化。為了加強(qiáng)選舉的民主性、程序性，提出“村支部書記人選，先參加村委會(huì)選舉，獲得群眾承認(rèn)以后，再推薦為黨支部人選；如果選不上村委會(huì)主任，就不再推薦為黨支部書記人選?！贝逦瘯?huì)選舉成為常態(tài)、選舉的程序不斷規(guī)范，農(nóng)民參選率提高。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2005年至2007年的選舉中，設(shè)立秘密劃票間的村比例達(dá)95.85%；一次選舉成功率約占參選村的85.35%，2005—2007年農(nóng)民參選率約為90.7%。

二是村級(jí)財(cái)務(wù)權(quán)力上收。2006年以來，國(guó)務(wù)院推行“村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)”，“加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)管理，規(guī)范村級(jí)會(huì)計(jì)代理制等管理辦法，促進(jìn)村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)管工作經(jīng)常化、規(guī)范化和制度化”，“在尊重農(nóng)民群眾意愿和民主權(quán)利的基礎(chǔ)上，推行村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)制度，有條件的地區(qū)可探索引入社會(huì)中介機(jī)構(gòu)為村級(jí)財(cái)務(wù)管理服務(wù)”。2008年，“村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)”發(fā)展為“村級(jí)財(cái)務(wù)和村級(jí)資金的‘雙托管”，“即各代理服務(wù)機(jī)構(gòu)在接受委托后，各行政村不再設(shè)會(huì)計(jì)和出納，只配備專職或兼職的報(bào)賬員，其資金……進(jìn)行統(tǒng)一管理，規(guī)范會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，實(shí)現(xiàn)‘五個(gè)統(tǒng)一，即統(tǒng)一資金賬戶、統(tǒng)一報(bào)賬時(shí)間（段）、統(tǒng)一報(bào)賬程序、統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算、統(tǒng)一檔案管理?！?010年2月8日，中央紀(jì)委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、民政部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)工作指導(dǎo)意見的通知》，明確“村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)是農(nóng)村基層實(shí)踐工作的創(chuàng)新，是管理農(nóng)村財(cái)務(wù)、強(qiáng)化會(huì)計(jì)監(jiān)督的有效模式”。

三是村級(jí)組織正式化。隨著民生建設(shè)和維穩(wěn)工作量的增大以及村級(jí)財(cái)務(wù)支付由財(cái)政支出負(fù)責(zé)，村級(jí)干部不斷正規(guī)化和崗位化。村級(jí)干部中非村民干部越來越多，包括各級(jí)政府委派的大學(xué)生村官或者下派的政府工作人員；稅費(fèi)改革后，村干部工資主要由財(cái)政直接負(fù)擔(dān)，村級(jí)組織主要干部的工資實(shí)行由鄉(xiāng)鎮(zhèn)核定年薪制，其他干部實(shí)行補(bǔ)貼制，村級(jí)組織干部工資補(bǔ)貼不得低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入平均水平。除工資外，村級(jí)組織辦公經(jīng)費(fèi)也由財(cái)政給付。村級(jí)組織的正式化，導(dǎo)致國(guó)家負(fù)擔(dān)村級(jí)組織運(yùn)行的成本越來越高，由此加劇大規(guī)模拆村并組，村委會(huì)個(gè)數(shù)及其職工數(shù)從1990年的1001272個(gè)、409.4萬(wàn)人減少的2015年的580856個(gè)、229.71萬(wàn)人，年均分別減少2.2%和2.34%。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌格局下的鄉(xiāng)村治理秩序與挑戰(zhàn)

一是國(guó)家直接抵達(dá)農(nóng)民的績(jī)效不高。一方面，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以來，國(guó)家繞過鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政權(quán)直接同農(nóng)民打交道，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村從間接治理轉(zhuǎn)為直接治理。國(guó)家治理方式的轉(zhuǎn)變降低了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級(jí)組織治理鄉(xiāng)村的代理成本，但是，國(guó)家整體治理鄉(xiāng)村的成本并沒有因此而降低，原因是盡管國(guó)家并不能直接處理農(nóng)民現(xiàn)實(shí)中面臨的各種矛盾與不公平。但是，農(nóng)民的預(yù)期是只有國(guó)家才是滿足各種訴求和矛盾的理想解決方案的最終裁決者，這導(dǎo)致上訪和維穩(wěn)的成本不斷上升，一旦他們的預(yù)期未得到實(shí)現(xiàn)，就會(huì)“反噬”農(nóng)民與國(guó)家的關(guān)系。另一方面，國(guó)家直接治理造成財(cái)政投入越來越大，績(jī)效不佳。各種補(bǔ)貼的增加和鄉(xiāng)村投入的增加，在很大程度上解決了城鄉(xiāng)投入不平衡以及公共服務(wù)的分享不公平等問題。但是，大量旨在增加糧食產(chǎn)量與增加農(nóng)民收入的補(bǔ)貼和惠農(nóng)資金與預(yù)期目標(biāo)并不一致，一些補(bǔ)貼項(xiàng)目甚至造成尋租和腐敗，巨額的農(nóng)業(yè)投資由于缺乏監(jiān)督和評(píng)估被用作非生產(chǎn)性或非農(nóng)用途，由此降低了財(cái)政支農(nóng)資金和惠農(nóng)政策的績(jī)效。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)能力下降導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理懸空。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革不斷弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)、事權(quán)和人事權(quán)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政功能和鄉(xiāng)村控制能力不斷下降，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村社會(huì)秩序中出現(xiàn)缺位：一是“服務(wù)”缺位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在上級(jí)考核的政治壓力和財(cái)政困難的經(jīng)濟(jì)壓力之下，忙于招商引資和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，沒有動(dòng)力和財(cái)力進(jìn)行鄉(xiāng)村社會(huì)的治理和提供鄉(xiāng)村社會(huì)公共服務(wù)。二是“治理”缺位。稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的財(cái)權(quán)、事權(quán)和人事權(quán)利都由縣級(jí)政府控制，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的涉農(nóng)資金項(xiàng)目和殯葬費(fèi)等涉農(nóng)費(fèi)用都逐漸上移至縣級(jí)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因其“日益匱乏的資源約束”越來越喪失與農(nóng)民打交道和控制鄉(xiāng)村社會(huì)的能力，在客觀上造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)“懸浮”于鄉(xiāng)村社會(huì)之上。正式權(quán)威和正規(guī)權(quán)力的缺失，使得鄉(xiāng)村社會(huì)處于“治理”缺位的危機(jī)中。

三是村治越來越遠(yuǎn)離自治初衷。村級(jí)組織從財(cái)務(wù)、人事和事權(quán)等方面被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)“接管”，村級(jí)組織的行政性傾向增強(qiáng)，農(nóng)村社會(huì)管理和服務(wù)的功能減弱，村級(jí)組織的內(nèi)生性權(quán)威不斷退化，村莊自治演變?yōu)橐环N自上而下的、威權(quán)性自治，成為貫徹行政命令的工具，喪失其村民主體性。行政村范圍的擴(kuò)大、大量“大學(xué)生村官”進(jìn)村以及下派駐村干部導(dǎo)致村干部陌生化，消解了村民自治的“內(nèi)生性”。國(guó)家對(duì)村級(jí)組織行政治理正式化要求越來越高，在鄉(xiāng)村社會(huì)行之有效的利用習(xí)俗和傳統(tǒng)協(xié)調(diào)村民生活的治理傳統(tǒng)逐漸失去效力。

要強(qiáng)調(diào)的是，盡管國(guó)家在制度化基層資金來源和使用上投入高昂的成本，對(duì)基層對(duì)農(nóng)民的攤派施加了種種制約，但各種名目的負(fù)擔(dān)仍然存在。2011至2016年農(nóng)民總負(fù)擔(dān)從654.87億元下降到407.55億元，其在農(nóng)民總收入中的比重也從1.43%下降為0.56%。農(nóng)民負(fù)擔(dān)中，占比比較大的幾項(xiàng)為上交給集體的土地承包金、一事一議籌資和以資代勞、行政事業(yè)收費(fèi)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性收費(fèi)，這說明一些地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)和公共治理仍然需要農(nóng)民自己投入。

是非正式規(guī)則在鄉(xiāng)村秩序中的主導(dǎo)性增強(qiáng)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以來，隨著微觀基礎(chǔ)上家庭本位的回歸，非正式制度在鄉(xiāng)村社會(huì)中逐漸發(fā)揮著越來越大的影響。其一，宗族勢(shì)力在選舉中復(fù)蘇甚至左右民主進(jìn)程，村莊內(nèi)的主要宗族通過選舉控制村莊的正式權(quán)力，有的以此獲取村兩委的主要位置，村委會(huì)和村支部等組織的干部來自于大姓和大族的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于來自于小姓和小族的比例；其二，新鄉(xiāng)賢、新鄉(xiāng)紳或者村莊體制外精英出現(xiàn)并發(fā)揮作用。由于村兩委無法有效提供村莊相關(guān)公共服務(wù)，難以滿足農(nóng)民對(duì)于自身利益保護(hù)、鄉(xiāng)村狀況改善和糾紛調(diào)解等需求，一些具有一定經(jīng)濟(jì)能力和社會(huì)影響力的“新鄉(xiāng)賢、新鄉(xiāng)紳或者村莊體制外精英”開始在鄉(xiāng)村社會(huì)中扮演“權(quán)威代言人”的作用，他們獲得主導(dǎo)村莊治理的支配性地位，形成基層政治中的“能人治村”現(xiàn)象。其三，鄉(xiāng)村幫派勢(shì)力死灰復(fù)燃。傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)以“禮治秩序”為主的非正式制度的崩潰和改革以來鄉(xiāng)村社會(huì)基層治理的真空，給了鄉(xiāng)村幫派勢(shì)力以復(fù)活的機(jī)會(huì)。無論是單個(gè)的地痞流氓，還是同正式組織相關(guān)聯(lián)的黑惡勢(shì)力，抑或是同地方宗族勢(shì)力相關(guān)聯(lián)的“村霸”，不僅造成鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的動(dòng)蕩，而且導(dǎo)致黨和政府執(zhí)政根基的松動(dòng)。其四，宗教勢(shì)力乘虛而入，一些宗教的教會(huì)會(huì)長(zhǎng)成為地方精英支配著村莊。村干部不得不借助于在“紅白喜事”等禮俗活動(dòng)中扮演組織者角色，來拉近同村民之間的關(guān)系，從而獲得認(rèn)同。

結(jié)論性評(píng)論

中國(guó)的國(guó)家鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)時(shí)期縣政村治——土改到集體化時(shí)期的國(guó)家全面控制——改革時(shí)期的鄉(xiāng)政村治——城鄉(xiāng)統(tǒng)籌時(shí)期的國(guó)家治理的演變。國(guó)家鄉(xiāng)村治理制度安排的改變都是為了矯正上一個(gè)時(shí)期的治理弊端和問題，但迄今為止尚未找到有效的國(guó)家鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)與秩序。

進(jìn)入城鄉(xiāng)中國(guó)階段，國(guó)家鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)大變局：鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度大大提高，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與社會(huì)關(guān)系變化，維系鄉(xiāng)村社會(huì)的血緣、地緣以及人情關(guān)系趨于淡漠，熟人社會(huì)面臨解體；農(nóng)民與土地和村莊關(guān)系黏度下降，尤其是“農(nóng)二代”的離土、出村、不回村，“鄉(xiāng)土”成“故土”，村莊分化和代際革命使村里人成為陌生人，禮治秩序讓位于經(jīng)濟(jì)權(quán)力的主宰，村莊治理結(jié)構(gòu)、規(guī)則與秩序正在和進(jìn)一步演化與變遷。人地、人村關(guān)系變化也帶來國(guó)家正式治理的成本收益結(jié)構(gòu)變化，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌格局下對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行的大量補(bǔ)貼以及鄉(xiāng)村投入，由于大量人口的入城脫村，出現(xiàn)投入錯(cuò)配和績(jī)效不佳。國(guó)家必須在新的發(fā)展階段找尋與鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型相適應(yīng)的鄉(xiāng)村治理安排，提高國(guó)家直接治理的績(jī)效、進(jìn)行適合鄉(xiāng)村治理半徑的委托代理設(shè)計(jì)與制度安排，進(jìn)行村莊正式制度與非正式制度的力量平衡，以形成更有效的鄉(xiāng)村治理秩序。（本文作者系中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授）

文章來源：微信公眾訂閱號(hào)“野三坡經(jīng)濟(jì)論壇”2018年11月9日（本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)）