大部制背景下長三角地區(qū)污水治理策略選擇

田園宏 丁進鋒

摘要：地方是環(huán)境治理的主力軍，因此大部制的實施雖然破解了污染治理功能分割的難題，卻無法回避如何有效激發(fā)地方政府積極參與污染治理尤其是跨界處污染治理的動力問題。本文基于公共選擇相關理論剖析地方政府在污染治理中采用不同合作姿態(tài)、不同合作策略的動機，并以長三角地區(qū)的污水治理這一典型的污染治理難題為例，探討在這一地區(qū)各省級行政區(qū)域內部及省級行政區(qū)域之間合作治理的策略選擇；指出在各省級行政區(qū)內部適合進行差異化的治理策略；但是在地區(qū)間需要通過經濟手段來構建統(tǒng)一的協(xié)同治理管理平臺。文章在回顧流域協(xié)同治理理論、流域協(xié)同治理中的成本-收益核算方法的基礎上，構建了長三角地區(qū)的污水協(xié)同治理成本-收益核算體系。最后，文章構建了長三角污水治理目標模型，分別對地區(qū)間及地區(qū)內部各省級行政區(qū)域的治理進行了闡述。該模型能夠為采取有效的治理策略提升該地區(qū)的污水治理效率提供參考與借鑒。

關鍵詞：大部制；公共選擇理論；協(xié)同治理理論；污水治理策略；長三角

中圖分類號：X37文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2018）05-0071-009

一、 導論

當經濟發(fā)展到新的階段的時候，政府公共政策的目標會發(fā)生相應的變化，對環(huán)境保護的重視程度也相應改變。①隨著中國經濟的發(fā)展，對環(huán)境的重視程度逐步增加，由此引發(fā)了公共管理中的機構、政策、機制的一系列改革，促使中國在短時間內成為一個超大規(guī)模的環(huán)境政策自然實驗室。②與污水治理相關的政策實驗諸如：陸續(xù)成立環(huán)保部、流域管理局、自然資源部和生態(tài)保護部等行政管理機構；實行強制減排、河長制等管理制度；引入PPP等合作治理手段。該領域的變革表明管理資源和治理環(huán)境是我國政府的重要政策目標。

2018年3月，自然資源部和生態(tài)環(huán)境部的成立，標志著中國的自然資源管理和生態(tài)保護工作進入了新的時期。環(huán)境保護大部制的建立再次明確了這一時期我國政府需要實現治理環(huán)境和保護生態(tài)的重要政策目標。但是大部制的引入并不代表在污水治理中完全擯棄原有的政策、治理機制；反而是需要在原有的治理基礎上進行漸進式改善，因為完全擯棄所有的政策需要付出巨大的成本。李亞、李習彬：《公共政策實驗室：21世紀的綜合政策分析環(huán)境》，《中國行政管理》，2004年第5期。

設立大部制的初衷是為了克服原有的環(huán)境治理體制最大的弊端，即環(huán)境治理中的職能分割問題，但是因為環(huán)境問題不僅具有全局性而且具有區(qū)域性、流域性的特點。生態(tài)與環(huán)境管理的工作卻難以脫離地方政府的支持，仍然需要解決環(huán)境保護中的地方參與和協(xié)作問題。毛科、秦鵬：《環(huán)境管理大部制改革的難點、策略設計與路徑選擇》，《中國行政管理》，2017年第3期。因此在大部制背景下如何通過政策設計引導地方政府發(fā)揮治理環(huán)境的主動性具有重要意義。

針對中國水污染和經濟發(fā)展的關系研究表明兩者之間存在著雙重的倒U型關系，第一個拐點出現在人均GDP為2.39萬元的時候，第二個拐點出現在人均GDP為9.00萬元的時候。在人均收入超過9.00萬元之后，隨著人均收入的增加，工業(yè)污水排放量也將增加。陳向陽：《環(huán)境庫茲涅茲曲線的理論與實證研究》，《中國經濟問題》，2015年第3期。2017年中國五大城市群（珠三角、長三角、京津冀、長江中游、成渝地區(qū)）中人均年收入在9萬元以上的有兩個地區(qū)，分別為珠三角（11.56萬元）、長三角（9.75萬元）。

盡管與珠三角地區(qū)一樣，長三角位于環(huán)境庫茲涅茲曲線的第二個拐點右端，發(fā)展經濟的同時將繼續(xù)面臨著污水減排的重任。但是與珠三角地區(qū)局限廣東省一個省際行政單位不同的是，長三角地區(qū)覆蓋更加廣闊的地區(qū)范圍，針對該地區(qū)進行污水治理更加能夠體現國家大部制背景下地區(qū)協(xié)同治理水污染的成效。從實踐上來看，研究長三角地區(qū)的水污染治理問題對于中國其他區(qū)域之間的污水合作治理具有重要的借鑒意義。

從理論上來看，公共目標的實現需要組織機制、政策制定和治理方式同時啟動來實現，它們都是公共政策的關鍵要素。如何在大部制這一體制下，從公共選擇及協(xié)同治理相關理論出發(fā)，探討各個地區(qū)在環(huán)境治理所選擇的策略，對各個地區(qū)選擇最有效的治理策略具有重要的理論指導意義。

生態(tài)環(huán)境部成立之后，明確了未來三年之內完成七項重要的環(huán)境治理任務，分別為藍天保衛(wèi)戰(zhàn)、柴油貨車污染治理、城市黑臭水體治理、渤海綜合治理、長江保護修復、水源地保護、農業(yè)農村污染治理攻堅戰(zhàn)。長三角地區(qū)的水污染治理與上述七項任務中的三項密切相關，它們分別為城市黑臭水體治理、長江保護修復、農業(yè)農村污染治理攻堅戰(zhàn)。因此，研究長三角地區(qū)的水污染治理對于應對生態(tài)環(huán)境部所面臨的三年挑戰(zhàn)也是一項積極探索，這也是本研究的實踐意義。

從理論與實踐的結合來看，中國在經濟發(fā)展的不同階段采取了不同的應對污染的治理手段。長三角地區(qū)內部存在經濟的地區(qū)異質性，由于其經濟發(fā)展處于不同階段，對環(huán)境問題具有不同的重視程度、同時經濟發(fā)展又制約了其應對環(huán)境問題的能力，因此對待環(huán)境問題存在地區(qū)差異性。從公共管理學的理論出發(fā)，厘清各地區(qū)在合作治理中進行治理選擇的邏輯，以幫助現階段長三角地區(qū)各行政區(qū)域內部及行政區(qū)域之間針對污染問題作出正確的選擇。

這篇文章的接下來的研究內容安排如下：第二部分，從公共選擇理論出發(fā)闡述水污染治理中的策略選擇。第三部分，綜述長三角當前在各省級行政區(qū)域內部的治理策略、在省級行政單位之間的協(xié)同治理策略。第四部分，根據協(xié)同治理成本-收益理論，構建長三角地區(qū)間的污水協(xié)同治理成本-收益核算平臺。第五部分，構建長三角污水治理目標模型，闡述在地區(qū)間和地區(qū)內分別采用何種治理策略，針對地區(qū)之間的協(xié)同治理模型進行探討，提出政策建議。第六部分，結論和討論。

二、 公共選擇理論與水污染治理策略選擇環(huán)境規(guī)制是一個公共選擇的過程。各個治理主體在環(huán)境治理過程中實現“政治人”和“經濟人”的融合統(tǒng)一。詹姆斯·布坎南：《成本與選擇：一個經濟理論的探討》，浙江大學出版社2009年版?！罢稳恕笔侵福胤秸枰袷厣霞壦付ǖ捏w制、政策規(guī)范。維克多·范伯格：《經濟學中的規(guī)則和選擇》，陜西人民出版社2011年版。因為一般而言，環(huán)境政策依賴于集中和統(tǒng)一的控制——行政的或立法的規(guī)章制度，要求使用污染控制設備或對特定的污染場所和污染源實施嚴格的排放標準。托馬斯·R·戴伊：《理解公共政策》，中國人民大學出版社2017年版。

“經濟人”是指地方政府參與污染治理的時候會考慮其成本與收益，當期投入產出不成比例的時候，地方政府可能會進入非合作的博弈。其根本原因在于污染是一種生產成本，只有當污染不成為生產者的成本，即當生產者可以忽略其污染成本，且將該成本轉嫁給他人或者整個社會時，公共選擇理論才將污染視為一個“問題”。只要治理污染的成本能夠轉嫁給他人，制造污染的個人、企業(yè)和政府就不會有動力減少污染或者開發(fā)其可替代的生產技術，并且因為制造污染的企業(yè)和政府轉嫁成本，其產品比同類產品的價格低，人們在價格的刺激下會購買更多這些企業(yè)和政府的產品和服務，從而加重了污染。

處理水污染作為一種公共物品，不具有排他性，治理水污染因而具有外部性。此時參與污水治理的各個主體就存在合作、不合作的博弈狀況。而各個主體是否愿意以合作的方式參與污水治理，取決于合作治理的組織給予各個主體的集體利益。因此安排污水治理這種公共物品的時候，不僅需要各方合作以便將外部性內部化，而且需要均衡地分配成本和利益以避免各治理主體不合作而導致的集體無效率。丹尼斯·繆勒：《公共選擇理論》，中國社會科學出版社2017年版。

三、 長三角地區(qū)當前的污水治理策略

長三角地區(qū)的污水治理在中國既具有特殊性也具有一般性。其特殊性是指其工業(yè)發(fā)達、人口密集，以占全國1%的土地面積哺育了占全國50%的人口、產出了占全國17%的GDP。國家統(tǒng)計局：《中國統(tǒng)計年鑒》，中國統(tǒng)計出版社2017年版。但是同時其水污染也非常嚴重，這一地區(qū)的水質斷面監(jiān)測數據顯示該地區(qū)的多數為三類到劣五類水質。國家環(huán)保部數據中心：《國家環(huán)保部數據中心網站》，http：//datacenter.mep.gov.cn/report/water/water，2007-2017。同時該地區(qū)下轄上海、浙江、江蘇、安徽等省級行政區(qū)域，協(xié)調不同行政地區(qū)共同治理水污染的難度比較大。因此環(huán)境污染與人口、經濟、治理之間的矛盾在這一個地區(qū)特別突出。其一般性是指，長三角地區(qū)經濟發(fā)展的差異與污水治理策略的區(qū)域差異，其實也是中國地區(qū)經濟及地區(qū)污水治理的一個縮影，因此該地區(qū)對于中國各地區(qū)的污水治理而言具有一般性。研究該地區(qū)的水污染治理對于中國的其他地區(qū)具有普遍的借鑒意義。長三角地區(qū)中不同的省級行政單位在污水治理中的差異以及在整個地區(qū)的發(fā)展狀況如下：

（一）各省級行政單位內的水污染治理

（1）上海的蘇州河治理

上海的污水治理，最典型的案例是如何集中全市的力量將蘇州河從一條有名的黑臭水治理成了清澈的河流。上海成立了蘇州河治理專項小組，在1998至2012年間，共開展三期工程，分別針對消除黑臭、建設連接黃浦江和蘇州河的閘門、清除河底淤泥等三項任務開展專項整治，取得了較好的效果。在治理過程中，采用的是政府主導投融資建設的治理方式。例如在一期工程中，政府主要通過國家開發(fā)銀行、亞洲開發(fā)銀行、國債、市財政、區(qū)縣財政調撥財力參與治理，其中銀行貸款占投入資金總額的63%。期間，上海的各個區(qū)圍繞該治理議題緊密合作，主要是通過治理自己轄區(qū)內的污染并杜絕更多污染排入蘇州河、污染下游的方式。蘇州河的治理也有企業(yè)和社會公眾參與的影子。有多個企業(yè)被動員從蘇州河旁搬遷、多位市民參與治理排污治污的監(jiān)督。諸大建、劉淑妍：《上海市蘇州河環(huán)境綜合治理中的合作參與研究》，《公共行政評論》，2008年第5期。

（2）浙江的五水共治

浙江的污水治理，以自2013年開始實施的“五水共治”最有影響力?！拔逅仓巍笔侵浮爸挝鬯?、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水”。虞偉：《五水共治：水環(huán)境治理的浙江實踐》，《環(huán)境保護》，2017年第2期。其中的污水治理是“五水共治”的最大突破口。張鵬、郭金云：《跨縣域公共服務合作治理的四重挑戰(zhàn)與行動邏輯》，《東北大學學報（社會科學版）》，2017年第5期。王學淵：《浙江省工業(yè)污染排放的影響因素研究》，《中共浙江省委黨校學報》，2014年第3期。與上海的大規(guī)模污水治理項目相比，浙江開展時間晚，除了明確劃定各級政府的治理責任外，還具備更加廣泛的市場及公眾參與度。張鵬、郭金云：《跨縣域公共服務合作治理的四重挑戰(zhàn)與行動邏輯》，《東北大學學報（社會科學版）》，2017年第5期。謝慧明：《以稀缺性為導向推進生態(tài)經濟化的“浙江樣本”》，《治理研究》，2018年第2期。明確政府責任的具體做法是：具體到全省范圍內每一個湖泊、每一條河流的名稱和問題，在全省、各個城市、各個縣城的地域范圍內明確了治理的責任，使任何一個級別的單位都不能免除水資源治理的責任。方正：《“公地悲劇”理論下對浙江“五水共治”的思考》，《浙江倫理學論壇》，2009年第1期。市場導向表現在讓價格機制在污水治理中發(fā)揮決定性作用，通過一系列制度建設來確保市場的作用，如：引入排污權交易制度、發(fā)行“五水共治”項目的相關債權等。沈滿洪：《浙江“五水治理”的基本經驗》，《浙江日報》，2015年7月10日。具體做法如：寧波率先采取政府購買水質養(yǎng)護服務模式，借助第三方力量，提升河流水質。諸暨創(chuàng)新投融資機制，采用公私合作的PPP模式，有效解決治理污水的資金來源問題。張鵬、郭金云：《跨縣域公共服務合作治理的四重挑戰(zhàn)與行動邏輯》，《東北大學學報（社會科學版）》，2017年第5期。以開通污水治理APP的方式疏通公眾參與治理的監(jiān)督通道，以組建“草根講師團”的方式，向公眾宣講污水治理。虞偉：《五水共治：水環(huán)境治理的浙江實踐》，《環(huán)境保護》，2017年第2期。盧靖、時寧寧：《浙江“五水共治”政策中公眾參與的合作治理機制研究》，《人才資源開發(fā)》，2015年第12期。

（3）江蘇的太湖治理

江蘇的污水治理，主要圍繞對太湖的治理進行。太湖涵蓋了江蘇省的大部分地區(qū)，僅部分涵蓋浙江和上海的部分地區(qū)、小部分位于安徽省。張軍、李治陽、吳均等：《江蘇地區(qū)農村生活污水治理存在問題與對策研究》，《環(huán)境科學與管理》，2015年第1期。太湖雖然地跨多個省級行政區(qū)域，但是大部分位于江蘇省。太湖治理之初，江蘇省水污染治理成本達10元每立方米，難以單獨抗下治污重任。劉益廣：《江蘇難抗污水治理重任》，《市場報》，2006年6月5日。同時由于太湖地區(qū)的跨區(qū)域性，因此主要由中央出資以集權式的治理方式為主進行治理，率先引入“河長制”對太湖進行集中治理，還在太湖開展多個“水專項”，進行集權式治理。戴勝利、云澤宇：《跨域水環(huán)境污染“協(xié)力——網絡”治理模型研究—基于太湖治理經驗分析》，《中國人口資源環(huán)境》，2017年第27期。河長制正是在2008年在太湖地區(qū)實施并呈現出治理效果后，才在全國其他地區(qū)推廣。吳志飛、彭歡、徐璐等：《多措并舉，持續(xù)發(fā)力，助推太湖流域片率先全面建成河長制體系》，《水利發(fā)展研究》，2017年第5期。由于中央的投入相對較多，因此江蘇省在污水治理中沒有呈現明顯的地方特色。

（4）安徽的污水治理

與長三角的其他地區(qū)相比，安徽省的污水治理尚處于普及污水處理設備的初級階段——治理面臨污水處理設施匱乏、處理能力有限、再生水回用較少等一系列問題。2015年，安徽省為自身確定了目標，要求全省所有縣級行政區(qū)及重點流域的重點建制鎮(zhèn)建設污水集中處理設施；要求所有設市城鎮(zhèn)2015年污水處理率達到85%，縣鎮(zhèn)達到75%。缺水城市再生水回用率達到10%。同時由于城市污水治理設施的不完備卻排污密集，安徽省的部分城市污水向農村蔓延，污染的負外部性強，給農業(yè)生產和農村環(huán)境帶來了消極的影響。亞洲開發(fā)銀行、安徽省財政廳：《安徽省農村環(huán)境保護與治理研究》，《經濟參考研究》，2013年第11期。

（二）長三角地區(qū)之間的污水治理協(xié)作

長三角地區(qū)的污水協(xié)同治理圍繞太湖地區(qū)展開。太湖流域地跨江蘇、浙江、上海三個省級行政區(qū)，城市空間分布集聚，水污染密度大，于2007年爆發(fā)了大規(guī)模的藍藻水華，迫切需要流域一體化污水治理，以便將水污染治理的外部性內部化。周笑白、張寧紅、張詠等：《太湖藍藻的時空變化規(guī)律及治理方法》，《中國人口資源環(huán)境》，2013年第12期。申劍敏：《跨域治理視角下的地方政府合作——基于長三角的經驗研究》，上海人民出版社2015年版。協(xié)同方式主要為：中央對太湖開展多個“水專項”進行集權式治理。戴勝利、云澤宇：《跨域水環(huán)境污染“協(xié)力—網絡”治理模型研究—基于太湖治理經驗分析》，《中國人口資源環(huán)境》，2017年第27期。2008年起，太湖流域率先實施河長制展開集中治理。吳志飛、彭歡、徐璐等：《多措并舉，持續(xù)發(fā)力，助推太湖流域片率先全面建成河長制體系》，《水利發(fā)展研究》，2017年第5期。截至2017年，其水質得到明顯改善，但水環(huán)境問題沒有徹底解決。林鋒：《關于太湖水環(huán)境治理的思考》，《環(huán)境與發(fā)展》，2017年第10期。太湖流域同樣面臨著行政分割所導致的治理乏力，亟需構建有效的協(xié)同治理網絡。

由此可見，長三角地區(qū)的污水治理在地區(qū)內部具有差異性的治理方式，主要的治理力量集中在各個地區(qū)內部，但是在跨越了幾個省級行政邊界的水域中缺乏有效的協(xié)同治理體系。有必要在梳理協(xié)同治理相關理論與實踐的基礎上，探討搭建該地區(qū)協(xié)同治理平臺的可行性。

四、 流域污水協(xié)同治理成本

收益核算平臺構建（一）國內外流域協(xié)同治理理論與實踐

（1）國外流域協(xié)同治理理論與實踐

流域污水協(xié)同治理研究。研究內容分為相關理論準備和協(xié)同實踐兩方面。理論研究包括協(xié)同原因：為了破解有邊界的行政機構治理無邊界的水污染所帶來的各方參與的不透明性、治理不確定性、事故的負外部性，需要尋求一個統(tǒng)一規(guī)則，將水資源置于統(tǒng)一框架之下。Olivia O.Green，Barbara A.Cosens and Ahjond S.Garmestani，“Resilience in Transboundary Water Governance：the Okavango River Basin”，Ecology and Society，Vol.18，No.2，2013，pp.23-38.Kliot N.，D.Shmueli，U.Shamir，“Institutions for Management of Trans-boundary Water Resources：Their Nature，Characteristics and Short Comings”，Water Policy，No.3，2001，pp.229-255.Savenije Hubert，H.G.，P.VanderZaag，“Conceptual Framework for The Management of Shared Driver Basins with Special Reference to The SADC and EU”，Water Policy，Vol.2，2000，pp.9-45.協(xié)同理論：擬定規(guī)則所依據的理論有行政行為學、制度經濟學、合作治理理論等。申劍敏：《跨域治理視角下的地方政府合作——基于長三角的經驗研究》，上海人民出版社2015年版。方福前：《公共選擇理論》，人民大學出版社2000年版。埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事務的治理之道》，上海譯文出版社2009年版。協(xié)同方法：統(tǒng)一的規(guī)則有經濟的、法律的、地理的、政策制度層面的。Bhaduri，A.，Barbier，E.B，“Political altruism of transboundary water sharing”，Journal of Economic Analysis and Policy，Vol，32，No.8，2008，pp.1-28.Bakker，K.，“From state to market？：water mercantilization in Spain”，Environment and Planning，Vol，34，2002，pp.767-790.Derek Armitage，Rob.C，Michelle Morris，et al.，“Science–Policy Processes for Transboundary Water Governance”，Ambio，Vol，44，2015，pp.353-366.具體實現方法為頒布法律、訂立治理協(xié)議、搭建治理框架、完善治理機制、共建水資源管理項目、保障政策落實、開展技術合作、進行信息披露。Ramunas Povilanskas，Arturas Razinkovas- Baziukas，EgidijusJurkus，et al.，“Integrated environmental management of transboundary transitional waters：Curonian Lagoon case study”，Ocean & Coastal Management，Vol.101，2014，pp.14-23.Claudious Chikozho，“Pathways for building capacity and ensuring effective transboundary water opportunities resources management in Africa：Revising the key issues，opportunities and challenges”，Physics and Chemistry of the Earth，No.4，2014，pp.76-78，pp.72-82.M.Eriksson，J.Nutter，S.Day，et al.，“Challenges and commonalities in basin-wide water management”，Aquatic Procedia，Vol.5，2014，pp.44-57.Frisvold，G.，M.Caswell，“Transboundary water management game-theoretic lessons for projects on the U.S.-Mexico border”，Agricultural Economics，Vol.24，2002，pp.101-111.Mark Wiering，Joris Verwijmeren，Kris Lulofsetal，“Experiences in regional cross border co-operation in river management.Comparing three cases at the Dutch-German Border”，Water Resource Management，Vol.24，2010，pp.2647-2672.Robin Mahon，Lucia Fanning，Patrick McConney，“Assessing governance performance in transboundary water systems”，Environmental Development，Vol.24，2017，pp.146-155.

協(xié)同實踐研究包括協(xié)同度測量：考察不同政府簽訂協(xié)定的數目、交換信息的程度、所簽訂協(xié)同條款的執(zhí)行程度。Peter Emmanuel Cookey，Rotchanatch Darnsawasdi，Chatchai Ratanachai，“Performance evaluation of lake basin water governance using composite index”，Ecological Indicators，Vol.61，2016，pp.466-482.協(xié)同效果測算：定性考察不同協(xié)同框架的搭建與實施，構建績效評價體系測量協(xié)同效果。Robin Mahon，Lucia Fanning，Patrick McConney，“Assessing governance performance in transboundary water systems”，Environmental Development，Vol.24，2017，pp.146-155.協(xié)同治理工具的效用：探討治理工具內生性問題、治理工具是促進或阻礙了協(xié)同治理。Jorg Balsiger and Bernard Debarbieux，“Major challenges in regional environmental governance research and practice”，Procedia Social and Behavioral Science，Vol.14，2011，pp.1-8.協(xié)同政策實驗案例分析：美洲Bear河流域、亞洲湄公河流域的政策協(xié)定，歐洲萊茵河、多瑙河越境水資源管理，非洲尼羅河流域、瀉湖流域提升河流共治能力舉措，澳洲墨累河構建統(tǒng)一數據庫，中國河長制構建。Alfonso Rivera，“Transboundary aquifers along the Canada-USA boarder：Science，policy and social issues”，Journal of Hydrology：Regional Studies，No.4，2015，pp.623-643.Mark Wiering，Joris Verwijmeren，Kris Lulofsetal.，“Experiences in regional cross border co-operation in river management.Comparing three cases at the Dutch-German Border”，Water Resource Management，Vol.24，2010，pp.2647-2672.Paisley，R.，T.Henshaw，“Transboundary governance of the Nile River Basin：Past，present and future”，Environmental Development，No.7，2013，pp.59-71.Claudious Chikozho，“Pathways for building capacity and ensuring effective transboundary water opportunities resources management in Africa：Revising the key issues，opportunities and challenges”，Physics and Chemistry of the Earth，No.4，2014，pp.76-78，pp.72-82.M.Eriksson，J.Nutter，S.Day，et al.，“Challenges and commonalities in basin-wide water management”，Aquatic Procedia，Vol.5，2014，pp.44-57.Shiuh-ShenChien，Dong-Li Hong，“River leaders in China：Party-state hierarchy and trans-boundary governance”，Political Geography，Vol.62，2018，pp.58-67.

（2）國內流域協(xié)同治理理論與實踐

協(xié)同治理在中國流域治理中的主導地位：中國的水資源管理有著不同于世界其他國家的管理機制，其表現是科層制森嚴、管理層級較多但是同一層級之間的合作較少，減少了流域之間的合作費用，但是增加了層級之間的管理費用。P.Woodhouse and M.Muller，“Water governance—an historical perspective on current debates”，World Development，Vol.92，2016，pp.225-241.中國的流域治理經過了協(xié)同治理、公私合作治理、網絡治理的發(fā)展，當前仍是協(xié)同治理居于主導地位。協(xié)同治理中的央地及地方政府間關系：中央政府發(fā)揮重要的領導作用，地方政府負責完成大部分治理任務并承擔治理費用。Stoett，P.，and Temby，O.，“Bilateral and trilateral natural resource and biodiversity governance in North America：Organizations，networks，and inclusion”，Review of Policy Research，Vol.32，No.1，2015，pp.1–18.Lejano，R.，Ingram，M.，& Ingram，H.，“The power of narrative in environmental networks”，Cambridge，MA：MIT Press，2013.地方政府之間的協(xié)同網絡并沒有搭建起來，其最主要的原因在于協(xié)同成本過高。P.Woodhouse and M.Muller，“Water governance—an historical perspective on current debates”，World Development，Vol.92，2016，pp.225-241.Craig M.Kauffman，“Financing watershed conservation：Lessons from Ecuadors evolving water trust funds”，Agricultural Water Management，2014，Vol.145，pp.39-49.地方政府間行政分割、缺乏協(xié)同導致地方政府以鄰為壑、污染鄰居現象普遍存在。

協(xié)同治理中的各級行政機構：當前中國的流域管理的主管行政部門包括國務院、水利部、地方政府部門、流域管理局、省際水行政主管部門、環(huán)保部和省級環(huán)境保護部門。趙來軍：《我國湖泊流域跨行政區(qū)水環(huán)境協(xié)同管理研究——以太湖流域為例》，復旦大學出版社2009年版。流域管理局主要負責在地方水事上與各級行政部門的溝通與協(xié)調，缺少將治理落實下去的實際抓手。主要的協(xié)同策略：行政命令是當前主要的協(xié)同策略。Yu Jiang，Petra Hellegers，“Joint pollution control in the Lake Tai Basin and the stabilities of the cost allocation schemes”，Journal of Environmental Management，Vol.184，2016，pp.504-516.“十二五”開始，中國開始水污染強制減排，2016年又在全國推行河長制，水污染治理取得了成效，但是因為科層制管理致使層級之間的管理成本過高，使強制減排和河長制成為短期而非長期的最優(yōu)策略。Shiuh-ShenChien，Dong-Li Hong，“River leaders in China：Party-state hierarchy and trans-boundary governance”，Political Geography，Vol.62，2018，pp.58-67.

（二）流域治理成本與收益核算研究

（1）流域治理成本核算研究

流域成本研究包括流域成本界定和流域成本分配兩部分內容。成本界定：包括協(xié)同治理成本和治理污水成本。前者包括搭建流域協(xié)同管理機制成本、合作對象聯系成本、達成協(xié)議成本、推動協(xié)議執(zhí)行的成本等。污水治理成本包括投資和運營成本。Peter Emmanuel Cookey，Rotchanatch Darnsawasdi，Chatchai Ratanachai，“Performance evaluation of lake basin water governance using composite index”，Ecological Indicators，Vol.61，2016，pp.466-482.投資成本即投入的固定資產額，運營成本主要是指能源、勞動力、試劑、廢棄物管理、維護費。成本計算：測算方法主要有構建指數函數成本模型，博弈論模擬不同程度合作下的治理成本法，成本拆分法將協(xié)同治理成本分解為協(xié)同對象聯系成本、達成協(xié)議成本、推動協(xié)議執(zhí)行成本，平均成本乘以人力或者物力使用量，按照地區(qū)計劃增加的水污染治理年均投資額計算。Epsar.Manual de gestión，http：//www.epsar.gva.es/sanejament/quienes-somos/ Informe-De-Gestion-Castellano.pdf，2009.

成本分配：分配原則依據各地污染減排所使用的成本均攤、或者由上游承擔部分治理成本。Jorge Alcalde-Unzu，María Gómez-Rúa，Elena Molis，“Sharing the costs of cleaning a river：the upstream responsibility rule”，Games and Economic Behavior，2015，Vol.90，pp.134-150.分配治理成本的定量分析方法有Sharpley值法、核心法、差額分配法、二次規(guī)劃博弈法、最大最小費用法、節(jié)余成本加權分配法。博弈論分配成本是其中最常用的方法。Yu Jiang，Petra Hellegers，“Joint pollution control in the Lake Tai Basin and the stabilities of the cost allocation schemes”，Journal of Environmental Management，Vol.184，2016，pp.504-516.薛儉、李常敏、趙海英：《基于區(qū)域合作博弈模型的大氣污染治理費用分配方法研究》，《生態(tài)經濟》，2014年第3期。Baoming Dong，Debing Ni，Yuntong Wang，“Sharing a polluted river network”，Environmental Resource Economics，Vol.53，2012，pp.367-387.R.Brink，G.Laan，N.Moes，“Fair agreements for sharing international rivers with multiple springs and externalities”，Journal of Environmental Economics and Management，Vol.63，2012，pp.388-403.G.M.Shi，J.N.Wang，B.Zhang，et al.，“Pollution control costs of a transboundary river basin：Empirical tests of the fairness and stability of cost allocation mechanisms using game theory”，Journal of Environmental Management，Vol.177，2016，pp.145-152.

（2）流域治理收益核算研究

流域收益核算研究包括流域治理收益的類型、收益計算和收益的分配三部分內容。收益類型：將收益分為直接和間接收益，直接收益是指水資源的市場價值；間接收益包括因減少水污染損失而避免的社會、經濟、環(huán)境、政治、精神收益。Camino Liquetea，Angel Udiasa，GiulioConteb，et al.，“Integrated valuation of a nature-based solution for water pollution control.Highlighting hidden benefits”，Ecosystem Services，Vol，22，2016，pp.392-401.經濟效益有生產物品如森林、減少公共支出成本等；社會效益有減少洪水爆發(fā)率、改善人們的創(chuàng)造和健康條件等；環(huán)境效益即改善水質量、為野生動物提供支持等。Sadoff，C.，and Grey，D.，“Beyond the river：The benefits of cooperation on international rivers”，Water Policy，Vol.4，No.5，2002，pp.389-403.U.Alam，O.Dione，P.Jeffrey，“The benefit-sharing principle：Implementing sovereignty bargains on water”，Political Geography，Vol.28，2009，pp.90-100.

收益計算：水污染治理是污染治理增長最快的領域，排在大氣和廢棄物治理之前。核算水污染治理市場規(guī)模法，可以作為水污染治理的直接經濟收益。水資源價值法和水資源影子價格法也是常用方法。評價水資源價值的方法有：市場價值法或生產率法，機會成本法，人力資本法或收入損失法，恢復或防護成本法，費用支出法，資產價值法，替代花費法，生產成本法，條件價值法等。影子價格測量避免水資源無序排放而免遭的環(huán)境損失。水資源的影子價格積累了大量的研究，它可以測算小到污水廠，大到城市、流域和國家的水資源影子價格。

收益分配：水資源收益分配的方法有博弈論，決策樹和匯集樹理論。U.Alam，O.Dione，P.Jeffrey，“The benefit-sharing principle：Implementing sovereignty bargains on water”，Political Geography，Vol.28，2009，pp.90-100.Khmelnitskaya，A.B.，“Values for rooted-tree and sink-tree digraph games and sharing a river”，Theory Decision，Vol.69，No.4，2010，pp.657–669.采用博弈論探討不同的分配方式對于治理效果的影響仍然是最常用的分配策略。相對于污染成本的分配而言，治理污染的利益分配討論較少，但是非常重要，因為在流域間均等分配收益是合作長期開展的前提條件。地方政府只有在一個水資源項目中獲得的價值等于或者大于其投入的時候才會持續(xù)投入；協(xié)同只有在能夠公平獲得投入和產出的時候才會發(fā)生。F.A.Ward，A.Michelsen，“The economic value of water in agriculture：concepts and policy applications”，Water Policy，Vol.4，2002，pp.432-446.

（三）長三角流域治理成本收益研究

針對長三角污水治理的成本收益已經開展了一系列研究，包括構建模型模擬該地區(qū)的污染物減排成本、運用非線性規(guī)劃探討水污染物削減成本。趙來軍：《我國湖泊流域跨行政區(qū)水環(huán)境協(xié)同管理研究——以太湖流域為例》，復旦大學出版社2009年版。Yu Jiang，Petra Hellegers，“Joint pollution control in the Lake Tai Basin and the stabilities of the cost allocation schemes”，Journal of Environmental Management，Vol.184，2016，pp.504-516.針對該地區(qū)的污染治理收益分配問題，重點運用經濟學工具進行了探討，例如構建該地區(qū)水環(huán)境轉移稅（費）協(xié)調模型、對該地區(qū)生態(tài)環(huán)境補償研究等。Laijun Zhao，“Model of collective cooperation and reallocation of benefits related to conflicts over water pollution across regional boundaries in a Chinese river basin”，Environmental Modelling& Software，Vol.24，2009，pp.603-610.

五、 長三角污水治理目標模型

（一）長三角流域污水協(xié)同治理平臺構建

（1）成本核算方法

流域污水協(xié)同治理成本包括協(xié)同成本和治理成本。本項目在現有的大部制污水治理管理框架下探討，不產生額外的行政成本，僅需計算流域污水治理的成本。污水治理成本所需要數據主要來自國家環(huán)保部所公布的周水質數據、環(huán)保部公布的年度污水處理廠清單信息，一般認為，長三角地區(qū)排放的所有污水都得到了處理，其排放量等于污水處理量。借鑒Jiang等人核算太湖流域污水治理成本的方法，構建污水治理投資成本函數、污水治理運營成本函數，合成得到污水治理指數成本函數，求解近污水治理成本。

（2）收益核算方法

污水治理的效益由直接收益和間接收益兩部分構成。直接收益包括回用的污水在市政、工業(yè)、農業(yè)部門銷售所得收入；間接效益包括因為水污染治理而減少的癌癥發(fā)病損失、城市旅游增加的收益、城市房價因此所獲得的收益等。直接收益用當年各行業(yè)所使用的處理后的污水量（等于污水處理量乘以中水回用率），再分別乘以當年的居民生活用水及各行業(yè)平均水價求得。間接收益在確定對各城市影響最大的間接收益類型之后，選擇相應的間接收益測算方法如人力資本法、恢復成本法等等來計算。

（3）明確職能部門職責權限

首先需要確定協(xié)同依據。計算出來污水治理的成本收益比，核算得出成本收益率較低的地區(qū)應該向較高地區(qū)轉移的收益額，在長三角整個區(qū)域中實現成本收益的公平分配。

其次，明確實現協(xié)同治理各部門的職責權限。大部制背景下長三角主管污水治理的部門需要完成的任務包括：明確治理責任、劃分治理成本收益、監(jiān)督成本收益比較高的城市貢獻較高的收益、完成對成本收益比較低的城市水污染治理項目的撥款。通過深度訪談該地區(qū)主管水污染的部門如太湖局相關負責人員，將各項任務與太湖局當前各職能辦公室進行銜接，以確定首先協(xié)同治理各部門的職責權限。

（二）長三角污水治理目標模型構建

政策是有目標的行動。梁鶴年：《政策規(guī)劃與評估方法》，中國人民大學出版社2009年版。圍繞提升長三角污水治理效率這一政策目標，公共選擇理論已經解釋了兩點可能：第一，各個治理主體將在經濟發(fā)展的不同階段選擇不同的污水治理政策。第二，在協(xié)同治理的情景下，各個治理主體將根據自身的收益和成本是否平衡決定是采取合作還是非合作策略。根據上述理論以及前述闡述，本文認為長三角應該在各個省級行政區(qū)內部根據自身的政府與社會力量合作的基礎實施差異化的治理策略，在流域之間構建基于成本收益的協(xié)同治理平臺。并據此構建了長三角污水治理目標模型（圖1）。

由該模型可以看出：長三角地區(qū)內部各個省際行政區(qū)域之間所實施的差異化污水治理策略；長三角地區(qū)之間搭建協(xié)同治理成本收益平臺。在長三角內部，上海應當在強勢的政府治理之外，引入更多的社會資本進入污水治理市場。浙江應當在大規(guī)模資本進入污水治理市場的時刻加強對這些資本的監(jiān)督和管理，使其有序地服務于當地的污水治理。江蘇應當強化地方政府在污水治理中的作用，避免過度依賴中央政府的治理。安徽需要逐步完善污水的基礎設施建設，若地方政府財力過于薄弱，就需要培養(yǎng)能夠接納社會資本進入的能力即培養(yǎng)能夠引入社會資本的監(jiān)管網絡。而在省級行政區(qū)之間，則需要構建一個公平的參與協(xié)同治理平臺，運用經濟手段從投入污水治理的成本和產出的收益角度來考量將是能夠長期維持協(xié)作進行的出路。

六、 結論及政策含義

2018年3月，我國成立了生態(tài)環(huán)境部，擬對我國生態(tài)環(huán)境進行大部制管理。大部制希望走出此前環(huán)境治理功能分散的分割式治理的弊端，實現污染的跨區(qū)域治理。大部制實施之后，仍然需要解決如何調動地方在環(huán)境治理中的積極性的問題。仍然需要采取合適的手段，將不同行政區(qū)協(xié)同起來以共同應對環(huán)境問題。大部制是所設置的公共管理機構，必須要由管理策略來支撐，才能確保資源和環(huán)境中的政策目標得以實現。此時選擇正確的環(huán)境策略尤為重要。

本研究選擇長三角地區(qū)的污水治理作為研究對象，選擇依托公共選擇理論，探討在大部制背景下該地區(qū)如何引入公共政策、確定各個治理的行政主體的權責關系，以實現水污染的有效治理。文章指出在長三角地區(qū)的各省級行政單位內部實施差異化管理，與在各個行政區(qū)之間進行協(xié)同治理等多種治理策略相結合，才是實現該地區(qū)污水治理的最優(yōu)路徑。文章給出該地區(qū)不同行政單位所應當采用的差異化的污染治理策略，同時為地區(qū)內不同行政單位之間的協(xié)同治理搭建基于成本收益的治理平臺。其平臺不僅能夠在單個行政區(qū)域之內提升其治理效率，而且對于解決流域內協(xié)同治理效率低下的問題也給出了根本性的解決之道。本文將上述解決策略以繪制目標模型的可視化方式來表達。

在大部制背景之下，未來的長三角污水治理應當從注重流域內各省級行政單位單獨的污水治理行動逐步轉移到搭建有效的協(xié)同治理平臺上來，而擬定相關政策并且在現有機構設置下考慮實現如何在流域之間公平分配成本和收益這一功能，是促使流域內各省級行政區(qū)域之間展開協(xié)同合作的長效機制。上述發(fā)現可以為長三角地區(qū)的污水治理相關政策制定者提供借鑒與參考。為中國其他地區(qū)在大部制背景下實施污水治理也具有啟發(fā)意義。

（責任編輯：林賽燕）