珠海橫琴新區(qū)法院改革有何妙方？

陳文聰

橫琴新區(qū)坐落于廣東省珠海市南端，毗鄰港澳，南瀕南海，是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的國(guó)家級(jí)新區(qū)。這里不僅是國(guó)家經(jīng)濟(jì)建沒(méi)的橋頭堡，還是國(guó)家司法改革特別是法院改革的試驗(yàn)田。橫琴新區(qū)人民法院自2013年12月成立以來(lái)，在法院組織架構(gòu)、法院人員編制、法官工作方式等方面進(jìn)行了全方位的創(chuàng)新與探索，形成了別具特色的“橫琴模式”，其中的一些舉措已經(jīng)被全國(guó)各地的法院所采納。在我國(guó)“先試點(diǎn)，后推廣”的改革模式下，橫琴法院為全國(guó)法院提供了源源不斷的改革素材和經(jīng)驗(yàn)?？梢哉f(shuō)，來(lái)到這里，便可一窺我國(guó)司法改革的方向與未來(lái)。

2018年2月初，筆者有幸前往橫琴法院參觀、訪問(wèn)，學(xué)習(xí)橫琴經(jīng)驗(yàn)，了解改革面臨的困境，思索改革路在何方。

橫琴經(jīng)驗(yàn)：精兵簡(jiǎn)政，審判獨(dú)立

法院作為唯一行使審判權(quán)的國(guó)家司法機(jī)關(guān)，從事審判工作乃其第一要?jiǎng)?wù)，且審判工作應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于任何個(gè)人、行政機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體。但現(xiàn)實(shí)情況卻是法院行政色彩過(guò)濃，內(nèi)沒(méi)機(jī)構(gòu)冗雜，很難為審判工作提供足夠有效的幫助。且法院之間、法院與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，使得法官在辦案時(shí)需要不斷請(qǐng)示、匯報(bào)，接受審批，很難依其內(nèi)心真實(shí)判斷獨(dú)立行使審判權(quán)。這也使得“審者不判，判者不審”的情況時(shí)有發(fā)生。

為解決這些難題，橫琴法院開(kāi)創(chuàng)了全新的模式。

第一，在組織架構(gòu)上，推行院黨組領(lǐng)導(dǎo)下的“二委員會(huì)十一會(huì)議”管理模式。在院黨組的領(lǐng)導(dǎo)下，橫琴法院設(shè)立了審判委員會(huì)、法官考評(píng)委員會(huì)與法官會(huì)議。其中，法官會(huì)議的設(shè)立為依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)提供了保障：以往由審判委員會(huì)討論決定的疑難、復(fù)雜案件，絕大部分都交由法官會(huì)議商議。面對(duì)這樣的案件，承辦法官可以召集同專業(yè)的或有相關(guān)辦案經(jīng)驗(yàn)的的法官，聽(tīng)取他們的經(jīng)驗(yàn)和建議。法官會(huì)議商討出的結(jié)論對(duì)承辦法官?zèng)]有強(qiáng)制效力，即便承辦法官的觀點(diǎn)在會(huì)議中占少數(shù)，也可以依照自己內(nèi)心確信的判斷作出裁決。這與審判委員會(huì)討論案件的模式有著根本的不同，也最大程度降低了“審者不判，判者不審”情況的發(fā)生；且法官會(huì)議還商討確定法官工作量的分配、各法官承辦案件的類型、各專業(yè)合議庭的設(shè)置等重大審判事務(wù)。這樣一來(lái)，審判事務(wù)由法官們自行決定，辦案責(zé)任由法官自行承擔(dān)也就順理成章了，司法責(zé)任制也得以真正落實(shí)。橫琴法院的改革最大程度地消除法院內(nèi)部的行政級(jí)別色彩，使法官的審判不再受到過(guò)多的行政干預(yù)，為法官?gòu)氖聦徟泄ぷ魈峁┝溯^為民主、和諧的氛圍。

第二，在辦案方式上，取消了審判庭建制，設(shè)立專職法官辦公室，配備審判輔助人員。橫琴法院共有11名法官，其中沒(méi)1名院長(zhǎng)和兩名副院長(zhǎng)，其余8名法官為專職法官。橫琴法院將11名法官的工作照懸掛于法院入口的墻面正中央，這種強(qiáng)調(diào)法官主體地位的做法，不僅有助于樹(shù)立法院和司法工作人員的公信力，讓當(dāng)事人感受到法院內(nèi)氣氛的莊重以及法官的專業(yè)性，也使法官感受到被人尊重，獲得職業(yè)成就感，提升工作積極性。橫琴法院取消了庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)的建制，為每名專職法官設(shè)立一間辦公室，并配備1名書(shū)記員和兩名法官助理提供幫助。其中，法官助理分為合同制與雇傭制兩類，前者主要從擁有珠海戶口的研究生學(xué)歷人員中招收，后者主要由法學(xué)本科學(xué)歷的應(yīng)聘者組成。法官助理是法官最為倚仗的助手，為法官處理文書(shū)起草等繁雜的工作。

第三，精簡(jiǎn)內(nèi)沒(méi)機(jī)構(gòu)，設(shè)立“三辦一局一隊(duì)”，即審判管理辦公室、人事監(jiān)察辦公室、司法政務(wù)辦公室、執(zhí)行局和司法警察大隊(duì)。橫琴法院將一般法院10個(gè)以上的內(nèi)沒(méi)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)至5個(gè)，將原先分散的職能重新進(jìn)行分類、集中，并把原屬于審判庭的部分行政職能整合到“三辦”之中。這有助于減少行政工作對(duì)法官的牽制，最大程度地統(tǒng)籌法院資源為審判這一中心工作服務(wù)，使法官能夠?qū)Ｐ霓k案。

改革困境：案多人少問(wèn)題依舊，法官助理質(zhì)量有待提升

為篩選精英法官，提升法官辦案質(zhì)量，我國(guó)推行法官員額制改革，即從原有的法官隊(duì)伍中優(yōu)中選優(yōu)，組成一批“入額法官”。只有進(jìn)入員額的法官才擁有出庭審判的資格。據(jù)統(tǒng)計(jì)，員額制改革后，全國(guó)擁有這一資格的法官?gòu)募s21萬(wàn)名下降至約12萬(wàn)名。在案件總數(shù)變化不大的情況下，法官的辦案壓力急劇增加。提高辦案效率，分擔(dān)法官的壓力，是改革的當(dāng)務(wù)之急。提升辦案效率，大致有兩種方式：要么優(yōu)化訴訟程序，簡(jiǎn)化訴訟環(huán)節(jié)；要么為法官提供助理團(tuán)隊(duì)，與法官共同協(xié)作，分擔(dān)工作。隨著簡(jiǎn)易程序的推行、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度改革的推進(jìn)以及小額訴訟程序的建立，我們可以發(fā)現(xiàn)，審判程序的優(yōu)化并不足以降低法官的辦案壓力，很多法官每年還在為提升結(jié)案率所煩惱。因此，審判團(tuán)隊(duì)的組建就成為改革的方向。

橫琴法院為每名法官提供1名書(shū)記員和兩名法官助理，組成固定的工作團(tuán)隊(duì)，分工處理案件。法官助理負(fù)責(zé)庭前程序準(zhǔn)備、法律問(wèn)題分析、資料收集、起草文書(shū)等事務(wù)；書(shū)記員負(fù)責(zé)收轉(zhuǎn)資料、案件排期、庭審記錄、文書(shū)送達(dá)等事務(wù)。這種方案的出發(fā)點(diǎn)和沒(méi)想都是好的，但在實(shí)踐中卻遇到了困難：法官助理數(shù)量不夠，能力不足。法官助理的工作繁雜，種類多樣，但并非僅僅為法官“打雜”，反而需要任職者具備過(guò)硬的專業(yè)知識(shí)和較強(qiáng)的綜合素質(zhì)，這是一個(gè)高度專業(yè)化的職位。但是現(xiàn)有的大部分法官助理很難達(dá)到這一要求，無(wú)法與法官形成有效配合。法官希望助理上手事務(wù)迅速，一點(diǎn)就通，但現(xiàn)實(shí)中不少法官助理由于經(jīng)驗(yàn)和能力不足，即便入職了一段時(shí)間，還是經(jīng)常難以獨(dú)立完成法官交辦的事務(wù)，需要反復(fù)請(qǐng)教法官，使法官苦不堪言。目前法官助理不享有中央政法編制，其待遇、地位與前途使得一些人才對(duì)這一崗位并不抱有期待，在職的法官助理也僅將這一崗位當(dāng)作“踏板”，工作一兩年就會(huì)另尋出路，從事律師等看起來(lái)收入更高的職業(yè)。

法官助理產(chǎn)能不足，使得辦案壓力又被轉(zhuǎn)嫁到了法官身上，一些法官甚至認(rèn)為與其費(fèi)勁指導(dǎo)，不如親力親為，這實(shí)際上未能提升法官的辦案效率，沒(méi)能達(dá)到改革所指向的目標(biāo)。與此同時(shí)，法官助理的數(shù)量也明顯不足。橫琴法院統(tǒng)計(jì)認(rèn)為，該院每名法官目前年均辦理250件以上的案件，配備3名法官助理是較為適宜的，但目前這一需求并不能得到滿足。由于編制等原因，每名法官目前僅配備了兩名法官助理，并且其中的1名還是兩名法官共用，這使得一些法官在辦案過(guò)程中遭遇了“拔劍四顧心茫然”的窘境，整個(gè)團(tuán)隊(duì)的效率難言提升很多。員額制改革減少了法官的數(shù)量，法官助理的增加就成了必然，這也是化解“案多人少”困境的出路。橫琴法院作為改革試點(diǎn)地尚且無(wú)法解決這一問(wèn)題，其他法院的辦案壓力更大，法官助理更加匱乏，壓力可想而知?？梢哉f(shuō)，橫琴法院乃至全國(guó)法院目前改革的瓶頸在于提升法官助理的數(shù)量與質(zhì)量，如果這一需求得不到有效解決，法院改革將難以繼續(xù)推進(jìn)，一些法院甚至寧愿回歸改革前的強(qiáng)行政化模式。

打破陳規(guī)：將改革進(jìn)行到底

車(chē)到山前必有路。應(yīng)對(duì)困難在改革過(guò)程中最具挑戰(zhàn)，也最考驗(yàn)改革者智慧。筆者認(rèn)為，招收一些在讀法學(xué)專業(yè)博士生進(jìn)入法院擔(dān)任一年法官助理，不失為破解目前困境的一劑良方。目前，我國(guó)法學(xué)博士生的學(xué)制大都為4年，如果這些年華全都在書(shū)齋中度過(guò)，可能會(huì)使得這些未來(lái)的法律棟梁游離于實(shí)踐之外，缺乏對(duì)國(guó)家法律運(yùn)行的具象化認(rèn)知，不免導(dǎo)致空談理論、紙上談兵的現(xiàn)象。

博士生抽出一年時(shí)間從事法官助理工作，無(wú)論是對(duì)于法院還是對(duì)于學(xué)生來(lái)說(shuō)，都是互利共贏之舉：博士生的專業(yè)能力得到較為深入的培養(yǎng)，綜合素質(zhì)也過(guò)硬，理解能力與學(xué)習(xí)能力也不會(huì)令人擔(dān)心，他們更有可能與法官形成良性互動(dòng)，解決法院的人才需求；在法院擔(dān)任助理，使得博士生有機(jī)會(huì)參與解決鮮活的案件，形成對(duì)中國(guó)司法狀況的認(rèn)識(shí)，深入了解法院的辦案模式與法官思維方式。這對(duì)其未來(lái)從事任何法律職業(yè)，都大有裨益。

與此同時(shí)，法院亦可以借此機(jī)會(huì)與高校保持友好聯(lián)系，獲得穩(wěn)定的法官助理來(lái)源，加強(qiáng)法律職業(yè)共同體的培育。在美國(guó)，擔(dān)任法官助理是一名法學(xué)博士生的至高榮譽(yù)，只有最為優(yōu)秀的博士生，才有機(jī)會(huì)在大法官的身邊服務(wù)。筆者相信這一經(jīng)驗(yàn)可以為我國(guó)法院所借鑒。

改革往往面臨阻力，改革者時(shí)常會(huì)感到孤獨(dú)。改革意味著打破陳規(guī)，破除現(xiàn)有的慣例、體制，必然面臨著利益的重新分配和規(guī)則的重新塑造。即便取得成功，也會(huì)有一些人心懷不滿，消極怠工；一旦出現(xiàn)差錯(cuò)，則可能為千夫所指，功虧一簣。橫琴法院是一家新成立的法院，沒(méi)有歷史包袱，有充足的空間摸索前行，但這也注定了它的改革經(jīng)驗(yàn)對(duì)于一些地區(qū)而言過(guò)于超前，難以得到全部適用。這并非意味著我們不需要這樣的先行者，正是他們?cè)跒槲覈?guó)的司法體制不斷探索著可能性，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，幫助決策者在陳規(guī)與變革之間尋找平衡點(diǎn)和突破口，推動(dòng)國(guó)家的司法改革穩(wěn)步前行。