財政透明是如何推進(jìn)的？

李蒙

劉小兵等代表提議制定《中華人民共和國財政法》

在上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院教授蔣洪卸任全國政協(xié)委員之際，該院院長劉小兵成為新一屆全國人大代表，接過了蔣洪手中的問政接力棒。在今年全國兩會上，劉小兵與上海代表團的30名代表聯(lián)合向大會提交了“關(guān)于制定《中華人民共和國財政法》”的議案。

劉小兵等代表建議，第一，鑒于財政法在整個財政法律體系中的基礎(chǔ)性和統(tǒng)領(lǐng)性作用，建議全國人大及其常委會將財政法的立法工作盡快提上議事日程，為在2020年我國基本建成法治政府作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

第二，財政法應(yīng)涵蓋所有的政府資金。將公共資金按其用途的性質(zhì)分成不同的基金，所有的公共資金都必須包含在這些基金中，不允許存法外資金。

第三，財政法應(yīng)規(guī)定所有基金的收入、支出、資產(chǎn)、負(fù)債狀況都要納入法定的財政報告體系，定期向人大報告，做到公開透明。

第四，財政法應(yīng)明確財政收入的權(quán)限，除稅收法定之外，下述收入的立項和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)通過人大審批：行政性收費和罰款；具有壟斷性的、收費標(biāo)準(zhǔn)不受到競爭制約的事業(yè)收費；各項具有強制性的政府性基金收費；具有強制性的社會保險基金的繳款；具有壟斷性質(zhì)的國有企業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的政府定價。

第五，財政法應(yīng)明確財政支出的權(quán)限，下述支出或支出標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)通過人大審批：一般公共支出；政府性基金支出；各項社會保險基金支出；集中性的國有資本經(jīng)營預(yù)算支出。國有企業(yè)的經(jīng)營活動支出由企業(yè)自主決定，但一級政府所屬的國有企業(yè)作為一個整體，其下述支出應(yīng)受人大審批的制約：重大投資項目支出，經(jīng)營管理者的薪酬標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)的一般管理支出規(guī)模。

第六，財政法應(yīng)明確資產(chǎn)負(fù)債處置的權(quán)限，下述事項應(yīng)通過人大的審批：用于非經(jīng)營性活動的所有借債和融資；經(jīng)營性活動的重大的融資事項；重大的資產(chǎn)用途變更；重大的資產(chǎn)重組；重大的資產(chǎn)置換和轉(zhuǎn)讓；重大的資產(chǎn)損失和贈與。對于不同級次和不同財政狀況的政府以及不同性質(zhì)的公共基金， “重大”的界定標(biāo)準(zhǔn)會有所不同，如何確定“重大”在立法上可以根據(jù)各種具體情況做更細(xì)致的考慮。

其實關(guān)于制定財政法的建議由來已久，全國財政法學(xué)界已經(jīng)研究醞釀多年。劉小兵等代表今年提出的這一議案，也集中了全國財政法學(xué)家的智慧和心血。

為什么要每年發(fā)布省級財政透明度報告？

與會期間，劉小兵有一本《2017年中國財政透明度報告》一直隨身攜帶。2017年11月26日，上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心連續(xù)第九年發(fā)布中國省級財政透明度指數(shù)，全國31省（自治區(qū)、直轄市）有6省及格，10省得分低于40分。如果只看這個結(jié)果，你也許會覺得中國的財政透明度水平依然很低，事實可能也確實如此。但是，如果你找到九年前的財政透明度報告看看，你會大吃一驚，感嘆中國的財政透明度的進(jìn)步速度是非常驚人的。在2017年，我國31個省份財政透明度的平均得分為48.26分，比2009年的平均分21.71分增長了一倍多，翻了一番！

省級財政透明度報告從何而來，為什么能夠堅持九年？這還得從2008年《政府信息公開條例》的實行說起。

說起財政透明度報告這件事，就不能不提到上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心的靈魂人物蔣洪，他也是全國政協(xié)第十一屆、第十二屆委員，于2018年卸任。在擔(dān)任全國政協(xié)委員之前，蔣洪還曾擔(dān)任過兩屆上海市人大代表。從1983年開始，他就在上海財經(jīng)大學(xué)財政系任教，研究財政學(xué)幾十年，預(yù)算公開和財政透明問題，一直是他主要關(guān)注和研究的方向。早在2003年，他就以“政府信息公開”為主題，主持編寫《中國財政發(fā)展報告》。

進(jìn)行財政透明度研究的想法，最早是因為財政學(xué)科發(fā)展的困境，長期以來，即使是像蔣洪這樣專門在大學(xué)研究財政學(xué)的學(xué)者，要想獲得中國的財政信息也非常困難，甚至根本無從獲得。而促使蔣洪和上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心將財政透明度作為一個項目來研究，更為重要的原因，在于我國建立透明、廉潔、責(zé)任和法治政府的迫切需要。

2008年5月1日起實施的《政府信息公開條例》，無疑是推動我國政府信息公開的一個具有里程碑意義的文件。在該條例頒布之前，我國只有保密法和保密條例， 《政府信息公開條例》的頒布與實施在法律上為政府信息公開奠定了基礎(chǔ)，同時也為財政透明開拓了道路。正是在這個條例頒布之后，上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心才正式啟動了省級財政透明度研究項目。

要想撰寫一部年度省級財政透明度報告，就需要獲取大量的財政信息數(shù)據(jù)，這些信息和數(shù)據(jù)應(yīng)該如何收集呢？蔣洪教授、劉小兵教授等人進(jìn)行了課題調(diào)查設(shè)計，確定了收集各省財政信息數(shù)據(jù)的步驟：

一、確認(rèn)調(diào)查提綱，從財政預(yù)算的性質(zhì)和功能，提出省級財政預(yù)算應(yīng)該披露怎樣的信息，應(yīng)該披露到怎樣的程度；

二、設(shè)計出政府官員能夠方便填報的調(diào)查提綱，因為《政府信息公開條例》規(guī)定政府不提供需要整理的信息，所以必須由課題組在財政預(yù)算的已有報表中盡可能地查找需要的信息項，制作成調(diào)查提綱；

三、將調(diào)查提綱細(xì)化為一個個問題，如果有的省份提出“一事一申請”，一封申請信只能問-個問題，就必須打印上百封申請信；

四、請學(xué)生打印地址，幫助寄送幾千封信給列入調(diào)查范圍地31個省區(qū)市的相關(guān)部門，而且必須寄掛號信；

五、補寄材料，包括提供科研項目證明、電子化表格、發(fā)送郵件、傳真件等；

六、接電話回信，有的部門直接電話回復(fù)透明度申請，有的打聽兄弟省市回復(fù)情況，課題組必須一一記錄在案，因為涉及回復(fù)態(tài)度的打分；

七、在截止日期后統(tǒng)計各地政府回復(fù)情況；

八、在各省政府、人大、財政、社保、國資、信息辦、統(tǒng)計局的官方網(wǎng)站查找財政信息數(shù)據(jù)；查各地年鑒、財政年鑒、經(jīng)濟年鑒、社保年鑒，花錢買書；

九、打分、復(fù)核；

十、對年度間財政透明度得分變化較大的省區(qū)市進(jìn)行電話核對；

各省財政部門和其他部門對待財政透明度調(diào)查的態(tài)度，九年來也發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變。開始的幾年，有的愛答不理，有的話還說得很難聽，有的抱著排名多少都無所謂的態(tài)度，還有的說一些自己的理論，例如：財政數(shù)據(jù)就不能公布得太具體，就像你請朋友吃飯，能把你吃了多少朋友吃了多少都統(tǒng)計出來嗎？現(xiàn)代經(jīng)濟很多情況下恰恰是模糊經(jīng)濟，有變量經(jīng)濟才有活力，如果什么都預(yù)算得很仔細(xì)，客觀情況發(fā)生了變化怎么辦？

2014年8月預(yù)算法修訂頒布之后，情況發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變。態(tài)度不好的全部都變好了，不再質(zhì)疑你的身份和研究目的，也不再提“一事一申請” （其實“一事一回答”也非常麻煩，給政府部門增加了很大的工作量），而且愿意積極主動地配合，首先是說話的態(tài)度都非常好，交流都很客氣，而且表現(xiàn)得比較謙虛。2016年，寧夏排名第一，有關(guān)部門還特意打電話來表示感謝，說明現(xiàn)在省級財政部門對財政透明度的排名已經(jīng)很重視了。

盡管如此，但各省排名起伏波動較大的情況依然沒有根本改觀。究其原因，一是政府信息公開還缺乏法律法規(guī)制度的保證，從而使行政部門和行政人員的自由裁量權(quán)過大，隨意性大，進(jìn)而導(dǎo)致省級財政透明度時好時壞。

好多人通常會認(rèn)為，財政透明度與經(jīng)濟發(fā)展水平有一定關(guān)系，實際情況卻并非如此。一些經(jīng)濟發(fā)達(dá)省份財政透明度不高，一方面可能因其資金多、項目多，公開的顧慮也多，反而不發(fā)達(dá)地區(qū)更敢于公開；另一方面，經(jīng)濟發(fā)達(dá)省份相比更“守法”，認(rèn)為法律要求公開的就那么多，沒有要求公開的就不公開。

一個省財政透明度的高低，起重大影響的因素，還包括人，一是這個省的主要黨政領(lǐng)導(dǎo)對財政透明的態(tài)度，二是這個省的財政部門的主要負(fù)責(zé)同志對財政透明的態(tài)度。這兩個決定性因素，如果一強一弱，對財政透明度的影響都不小，如果兩者都強，該省的財政透明度就比較高。人事變動也是造成某省財政透明度高低起伏的重要原因。

省級政府還有個普遍心理是不愿意“冒尖”，一些曾經(jīng)得分高的省份，第二年透明度又下降了， “縮”了回去。例如海南省2013年得了77.70分，排全國第一，財政部得知后要去海南調(diào)研，省里緊張了，一個電話打給項目組老師詢問“我們怎么會得第一”。到了后面的幾年，分?jǐn)?shù)就沒有那么高了。

像這種一不留神就拿了第一的情況也說明，課題組制定的標(biāo)準(zhǔn)并不高，只要稍微放寬一點，得高分并不是什么難事，財政透明度在中國沒有技術(shù)性障礙。

財政如何越來越透明？

在課題組看來，財政透明度得分不高的原因很多，其中一個重要原因，是財政透明還沒有納入到省級政府績效考核體系。近年來，黨中央、國務(wù)院對財政信息公開問題高度重視，一年比一年要求高，財政部和各級政府也在積極努力，一些大專院校的學(xué)術(shù)機構(gòu)也在多方位建言獻(xiàn)策，上海財經(jīng)大學(xué)的省級財政透明度研究只是其中的一個突出代表。

2017年5月15日，財政部對外發(fā)布了“財政部2017年政務(wù)公開工作要點”，根據(jù)要點內(nèi)容，財政部將按月公開全國財政收支情況，解讀財政收支增減變化情況及原因，預(yù)判財政收入走勢，主動解釋說明收支運行中可能引發(fā)社會關(guān)注的熱點問題。

財政部每年也會發(fā)布《中國財政基本情況》，像這樣由政府部門和學(xué)術(shù)機構(gòu)主持、以財政公開為主題的研究報告還有多個版本。這直接表明，促進(jìn)財政信息公開契合了各方訴求，同時也凝聚了各方合力。在這種大背景下，各省財政透明度的繼續(xù)攀升將是大概率事件。

2016年財政部印發(fā)的《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》，對地方預(yù)決算公開作出了規(guī)范。地方政府及其部門不僅要依法公開財政賬本，讓政府財政信息透明起來，而且政府預(yù)決算要朝著科學(xué)化、精細(xì)化方向努力，并主動接受人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督，把財政的每一分錢都用到刀刃上。

除了上海財經(jīng)大學(xué)的《省級財政透明度報告》，清華大學(xué)公共管理學(xué)院近年來一直關(guān)注實際政府財政透明度狀況，自2012年起每年都推出《中國實際政府財政透明度研究報告》。2016年下半年，青島理工大學(xué)經(jīng)貿(mào)學(xué)院地方政府債務(wù)課題組發(fā)布了《中國地方政府債務(wù)透明度評估：2014-2015》。 。

有了黨中央國務(wù)院的高度重視，有了學(xué)術(shù)智庫機構(gòu)的研究評估，再加上全社會和每個公民的參與監(jiān)督，中國的財政透明度逐年穩(wěn)定提高的趨勢是不可逆轉(zhuǎn)的，終將有一天，我們能夠清楚明白地知道：政府收了多少稅，花了多少錢，錢花到了哪些地方，效果怎么樣。

兩會期間，劉小兵代表也對今年的全國財政預(yù)算發(fā)表了自己的看法。他建議，能不能早一點把材料給人大代表，讓人大代表有更多的時間來看，甚至可以清一些專業(yè)的人輔導(dǎo)，這樣就可以提出更專業(yè)的意見，不是泛泛而淡。

劉小兵說，目前，財政信息公開很難突破，這個“帽子”就是預(yù)算法，不少地方認(rèn)為法律要求公開的就那么多，沒有要求公開的就不公開。而法律不是上線，而是底線。

他關(guān)注的另一問題就是調(diào)整收支分類科目：在中央本級的經(jīng)濟分類科目中，“其他”支出有的占一半，有的占90%多，在收支科目中找不到合適的科目來記賬，只好記在“其他”里。原因就在于收支科目有問題。劉小兵希望，通過及時調(diào)整政府財政收支分類科目，能更加全面地反映政府的財政活動。

劉小兵建議，應(yīng)對總預(yù)算的各部分進(jìn)行分項表決， “通過的開始執(zhí)行，沒有通過的，你回去繼續(xù)調(diào)，再提出來預(yù)算修正案”。

最后需要告訴大家的是，2018年3月14日，劉小兵收到財政部發(fā)來的感謝信。根據(jù)劉小兵的意見，預(yù)算報告中關(guān)于2018年財政改革工作的章節(jié)中將添加一句話：“完善政府收支分類科目”。