供給側(cè)改革對地方政府債務(wù)風(fēng)險變化趨勢產(chǎn)生怎樣影響？

在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、供給端經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性矛盾逐漸升級、宏觀經(jīng)濟(jì)需求側(cè)管理成效甚微的背景下，為保證我國經(jīng)濟(jì)持久健康發(fā)展，2015年年末，習(xí)主席提出了“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的發(fā)展思路，從此，我國從以需求側(cè)管理為主轉(zhuǎn)向了以供給側(cè)管理為重心的結(jié)構(gòu)性改革。經(jīng)過近兩年供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實(shí)踐，雖然我國經(jīng)濟(jì)局部地區(qū)和產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)回暖跡象，但整體宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力仍然很大。

供給側(cè)改革不是“一刀切”的改革，其對待各種產(chǎn)業(yè)的政策態(tài)度可能有很大不同。例如，根據(jù)供給側(cè)改革，應(yīng)該對新的潛在經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)使用擴(kuò)張性的財政政策進(jìn)行鼓勵和扶持；對于產(chǎn)能落后的經(jīng)濟(jì)衰退點(diǎn)應(yīng)征收“落后稅”，限制其發(fā)展；對于一些關(guān)乎國計民生的產(chǎn)業(yè)如國防、農(nóng)業(yè)、基建等則應(yīng)該實(shí)施穩(wěn)健的財政政策。供給側(cè)改革所帶來的各種產(chǎn)業(yè)政策不盡相同，受此沖擊，政府財政收支和債務(wù)風(fēng)險必然受到各方面的綜合影響，這使得分析供給側(cè)改革對地方政府債務(wù)的沖擊就變得更為復(fù)雜。為了便于供給側(cè)改革細(xì)節(jié)內(nèi)容會對地方政府債務(wù)風(fēng)險變化趨勢產(chǎn)生何種影響。本文將供給側(cè)改革的五大任務(wù)，即“三去一降一補(bǔ)”：去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板的實(shí)施對地方政府債務(wù)的沖擊進(jìn)行分別分析：

1.關(guān)于去產(chǎn)能，據(jù)工信部2015年公開數(shù)據(jù)，產(chǎn)能過剩行業(yè)如鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃等行業(yè)，上述四大產(chǎn)能過剩行業(yè)產(chǎn)能利用率大都不足70%，經(jīng)過一年多的改革，各行業(yè)產(chǎn)能利用率有所改善，企業(yè)運(yùn)營情況逐漸好轉(zhuǎn)。以造船業(yè)為例，工信部公布的2017年一季度中國造船產(chǎn)能利用監(jiān)測指數(shù)（CCI）為670點(diǎn)，同比增長8.1%，環(huán)比增長10%，雖然造船業(yè)產(chǎn)能利用率出現(xiàn)企穩(wěn)，小幅上升，但是產(chǎn)能過剩矛盾依然存在，市場持續(xù)回升仍存巨大阻力。當(dāng)前去產(chǎn)能采取的措施大致有以下四種：①減少對僵尸企業(yè)無效補(bǔ)貼，對企業(yè)失業(yè)員工妥善安置，保證社會穩(wěn)定；②加快兼并重組；③清理不良資產(chǎn)，嚴(yán)控金融風(fēng)險；④建立產(chǎn)能檢測體系，提高環(huán)保、能耗等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等。在上述去產(chǎn)能措施中，①③④需要地方政府財政給予直接或間接的資金支持，其中減少對僵尸企業(yè)的補(bǔ)貼能在一定程度上緩解財政支出的壓力，但是隨著僵尸企業(yè)的關(guān)停而帶來的失業(yè)人員安置費(fèi)用，稅收減少等問題需要政府資金支持和應(yīng)對。所以，總體上，去產(chǎn)能在短期內(nèi)給財政帶來巨大的收入壓力，在當(dāng)前政府財政支出剛性增長的情況下，財政收入銳減將會擴(kuò)大政府債務(wù)規(guī)模，加大政府債務(wù)風(fēng)險。

2.關(guān)于去庫存，去庫存主要指去房地產(chǎn)庫存。房地產(chǎn)行業(yè)在我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域具有舉足輕重的地位，在過去十幾年里，作為我國三大投資需求（基建、制造業(yè)、房地產(chǎn)）之一的房地產(chǎn)投資對我國經(jīng)濟(jì)增長作出了前所未有的貢獻(xiàn)。房地產(chǎn)及其關(guān)聯(lián)度較高的上下游行業(yè)如鋼鐵、建筑、金融等行業(yè)形成的產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)生的相關(guān)稅收是政府財政的主要收入來源，其輕微波動都會對我國經(jīng)濟(jì)各部門產(chǎn)生深刻影響。但是隨著近幾年房地產(chǎn)庫存規(guī)模龐大，房地產(chǎn)投資疲軟，導(dǎo)致房地產(chǎn)發(fā)展受限，從而使財政收入減少和經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，這無疑對我國經(jīng)濟(jì)形成“雙重沖擊”，政府債務(wù)風(fēng)險爆發(fā)的概率激增。目前房地產(chǎn)去庫存主要思路是有效刺激需求，合理減少供給，主要措施有：①通過銀行等金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用信貸優(yōu)惠政策，降低購房門檻；②控制土地溢價，減緩房價上漲；③落實(shí)戶籍政策，促進(jìn)購房安居。④降低交易稅費(fèi)，活躍二手交易；⑤調(diào)整保障房建設(shè)、棚戶區(qū)改造政策，通過政府購買消化等。目前一些地方政府已經(jīng)把購房與落戶、契稅減免、財政補(bǔ)貼等政策掛鉤。上述去庫存措施必然會減少財政收入，加大財政支出，使財政收支缺口進(jìn)一步擴(kuò)大。隨著“去庫存”的推進(jìn)，將會有更多地方政府會出臺相應(yīng)政策，但政策的實(shí)施需要財政的支持，勢必增加財政負(fù)擔(dān)，地方政府債務(wù)風(fēng)險更加難以控制。

3.關(guān)于去杠桿，國內(nèi)一些學(xué)者如孫靈燕、崔喜君（2016）、魏鵬（2016）、任澤平、馮赟（2016）等分別經(jīng)過對我國當(dāng)前四部門杠桿率的測算，認(rèn)為非金融企業(yè)部門杠桿率最高，遠(yuǎn)高于國際警戒值90%，風(fēng)險最大；政府部門杠桿率較高，總體風(fēng)險可控，未來債務(wù)風(fēng)險主要來自于地方政府債務(wù)風(fēng)險急速膨脹；居民部門和金融部門杠桿率則比較低，風(fēng)險可控。由此，現(xiàn)階段去杠桿的主要任務(wù)是去企業(yè)杠桿和去政府部門尤其是地方政府債務(wù)杠桿。在面對去政府部門杠桿，主要是使地方政府債務(wù)風(fēng)險在可控范圍內(nèi)適度加杠桿以便去企業(yè)超高杠桿。在面對企業(yè)去杠桿的主要措施是：①寬松穩(wěn)定的貨幣政策以實(shí)現(xiàn)低利率減輕企業(yè)去杠桿負(fù)擔(dān)；②鼓勵企業(yè)間并購重組；③減少對產(chǎn)能過剩的“僵尸企業(yè)”進(jìn)行無效補(bǔ)貼；④有針對性的減稅降費(fèi)政策等。前兩條對政府財政有不利影響，第三條雖然減少小部分財政支出，但是隨之而來的部分僵尸企業(yè)破產(chǎn)，則需要擴(kuò)大政府因失業(yè)率上升而帶來的財政支出。第四條對特定的行業(yè)或企業(yè)減稅降費(fèi)，這種措施在短期內(nèi)直接減少了政府收入，對政府控制債務(wù)風(fēng)險極為不利。

4.關(guān)于降成本，主要是指降企業(yè)成本。本文認(rèn)為市場決定的成本有工資成本、原料成本、管理成本等通過市場競爭可以改變的企業(yè)內(nèi)部成本；由政府決定的成本有稅費(fèi)成本、融資成本、電力等能源成本、隱性交易成本等企業(yè)自身和市場無法或者很難削減的企業(yè)外部成本。制度本來就是為了降低社會交易成本而產(chǎn)生存在，企業(yè)外部成本主要決定于制度的合理程度，所以在降低企業(yè)外部成本過程中，正是政府及其財政政策“大展身手”之時。所以所謂的降企業(yè)成本，即需要政府干預(yù)降低企業(yè)的稅費(fèi)成本等企業(yè)自身和市場無法或者很難削減的企業(yè)外部成本；企業(yè)內(nèi)部降成本和補(bǔ)短板應(yīng)該以市場機(jī)制和企業(yè)自身解決為主，政府引導(dǎo)和財政支持為輔。顯然，在政府債務(wù)規(guī)模如此龐大的壓力下，降低企業(yè)稅費(fèi)成本將會使政府財政收入驟減，提高地方債務(wù)違約概率。

5.至于補(bǔ)短板，祝寶良（2016）認(rèn)為補(bǔ)短板主要有四個方面：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（包括環(huán)境建設(shè)）、新舊動能轉(zhuǎn)換、扶貧、服務(wù)業(yè)有效供給不足。對于這四大短板：基礎(chǔ)建設(shè)和扶貧本就屬于公共產(chǎn)品或服務(wù)，是政府職責(zé)所在和財政支出對象之一。至于新舊動能轉(zhuǎn)換，本文認(rèn)為新舊動能轉(zhuǎn)換過程就是產(chǎn)業(yè)升級過程，即經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)和舊的增長點(diǎn)的交替過程或者新興產(chǎn)業(yè)崛起的過程。無論是產(chǎn)業(yè)升級或是新舊經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的更迭，抑或是新興產(chǎn)業(yè)的崛起，都需要政府財政資金的鼓勵和引導(dǎo)?！胺?wù)業(yè)有效供給不足”可能是指高品質(zhì)服務(wù)如醫(yī)療、養(yǎng)老和社保、教育、旅游、文娛、體育等供給不足，就如國家發(fā)改委綜合司司長叢亮（2016）所言：“目前我國居民消費(fèi)的特點(diǎn)已經(jīng)從模仿型排浪式的基本消費(fèi)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閭€性化、多樣化的高品質(zhì)消費(fèi)，特別是旅游、文化、體育、健康、養(yǎng)老、教育培訓(xùn)這些領(lǐng)域的消費(fèi)需求快速增加，挖掘潛力巨大，但這些領(lǐng)域的調(diào)整升級特別是供給結(jié)構(gòu)升級是滯后于消費(fèi)變化的，突出表現(xiàn)為高品質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給不足，制約了消費(fèi)的持續(xù)擴(kuò)大和升級。”這一短板與政府財政沒有明顯聯(lián)系。前三大短板都需要政府財政支出作為后盾，均不利于政府債務(wù)風(fēng)險的管控。

經(jīng)過上述分析，形成供給側(cè)改革的措施——“三去一降一補(bǔ)”對政府財政及債務(wù)風(fēng)險的沖擊結(jié)果如表1所示。在“三去一降一補(bǔ)”這五大任務(wù)中，去產(chǎn)能和去庫存聯(lián)系更為密切，去短板和去成本也有莫大關(guān)聯(lián)，至于去杠桿，杠桿作為債務(wù)成本對其他四大任務(wù)均產(chǎn)生影響，五大任務(wù)之間互相關(guān)聯(lián)，互為因果，要徹底完成供給側(cè)方面這些艱巨任務(wù)需要國家和社會長期共同努力?？傮w上，“三去一降一補(bǔ)”的順利完成離不開財政的大力支持，在短期內(nèi)將會對財政收入有負(fù)面影響，對財政支出提出更高水平的要求，加之地方政府債務(wù)歷史積累規(guī)模龐大，可以預(yù)期部分地方政府發(fā)生違約風(fēng)險的概率將提高。雖然供給側(cè)改革短期內(nèi)會對地方財政造成壓力進(jìn)而不利于管控地方政府債務(wù)風(fēng)險，但隨著2016和2017年供給側(cè)改革五大任務(wù)取得了初步成效，且部分任務(wù)領(lǐng)域改革成果超預(yù)期如鋼鐵去產(chǎn)能任務(wù)提前完成，所以，若改革持續(xù)順利的進(jìn)行，地方政府財政收入必然擴(kuò)大、支出壓力也將減小，地方政府債務(wù)問題將會迎刃而解。

綜上所述，短期內(nèi)供給側(cè)改革總體上對地方財政增加支出壓力，縮減收入項(xiàng)目和比率使收入減少，加劇財政收支不平衡，在當(dāng)前龐大的到期地方政府債務(wù)，無疑增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險。長期情況，地方政府債務(wù)狀況能否改善要依賴于政府財政收支環(huán)境?？傊胤秸畟鶆?wù)短期風(fēng)險預(yù)計將升高，長期風(fēng)險由于受供給側(cè)改革過程和效果影響具有不確定性。

作者簡介：白飛野（1991），男，漢，安徽省，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，單位：青島科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，研究方向：公共財政，政府債務(wù)。