政策轉(zhuǎn)移理論下的我國官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度探析

【摘 要】 財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在預(yù)防腐敗領(lǐng)域的作用已經(jīng)為世界諸多國家所承認(rèn)。中國的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立可以追溯到1987年，且在這20余年的時(shí)間里，中國很多地方都對(duì)這一制度開展了實(shí)踐。但是由于缺乏相關(guān)的法律基礎(chǔ)以及其他的一些配套措施，使得這一制度的實(shí)踐并不成功。本文正是在政策轉(zhuǎn)移理論的框架下對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)政策轉(zhuǎn)移失敗原因及促進(jìn)策略的探討。

【關(guān)鍵詞】 財(cái)產(chǎn)申報(bào) 政策轉(zhuǎn)移 我國 失敗原因 促進(jìn)策略

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度作為預(yù)防腐敗的有效手段，最早起源于瑞典。在240余年前的瑞典，雖然各項(xiàng)條件均比較落后，但民眾在當(dāng)時(shí)便可以查詢官員的納稅情況。但真正使財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度得到世界認(rèn)可的應(yīng)歸功于英國。英國在1883年制定的《凈化選舉，預(yù)防腐敗法》作為世界上第一部關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的法律制度，其在遏制腐敗蔓延，凈化公職隊(duì)伍以及提升政府公信力層面發(fā)揮了巨大作用。美國政府為遏制在政府工作人員中日益蔓延的腐敗風(fēng)氣，于20世紀(jì)70年代末制定了《政府行為道德法》，法案對(duì)申報(bào)內(nèi)容、申報(bào)機(jī)構(gòu)、申報(bào)種類和方式以及申報(bào)問責(zé)等做了明確規(guī)定，要求法定公職人員必須按規(guī)定報(bào)告本人及其配偶和受撫養(yǎng)子女的財(cái)產(chǎn)狀況，從而對(duì)法定公職人員的行為進(jìn)行了規(guī)范。

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在我國的身影最早可以追溯到1987年，六屆全國人大常務(wù)會(huì)議在審議《關(guān)于懲治貪污罪賄賂罪的補(bǔ)充規(guī)定》時(shí)，曾明確指出“一些國家規(guī)定公務(wù)員應(yīng)當(dāng)申報(bào)財(cái)產(chǎn)收入，我國對(duì)國家工作人員是否建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的問題，需要在其他有關(guān)法律中解決?！?994年，八屆全國人大常委會(huì)將《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》列入我國的立法規(guī)劃。從1995年中央辦公廳和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)規(guī)定》，直至現(xiàn)今實(shí)行的《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，期間經(jīng)歷了數(shù)次修改。

一、問題的提出

我國借鑒國際上治理腐敗的成功之道，在結(jié)合本國國情的基礎(chǔ)上構(gòu)建了具有中國特色的制度體系，現(xiàn)行的《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》在申報(bào)人員范圍、申報(bào)財(cái)產(chǎn)范圍、申報(bào)時(shí)間、方式以及問責(zé)上實(shí)現(xiàn)了既具有鮮明的中國特色又做到了與時(shí)俱進(jìn)。在申報(bào)人員范圍上，主要包括公務(wù)員法管理的機(jī)關(guān)以及參照公務(wù)員法管理的人民團(tuán)體、事業(yè)單位縣處級(jí)副職以上領(lǐng)導(dǎo)人員以及中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子成員、中層管理人員。在申報(bào)財(cái)產(chǎn)范圍上，與公共權(quán)力實(shí)施緊密相關(guān)的財(cái)產(chǎn)事務(wù)成為重點(diǎn)，子女從業(yè)、財(cái)產(chǎn)、房產(chǎn)以及投資情況均需申報(bào)。與公共權(quán)力實(shí)施緊密相關(guān)的財(cái)產(chǎn)事務(wù)成為重點(diǎn)，子女從業(yè)、財(cái)產(chǎn)、房產(chǎn)以及投資情況據(jù)需申報(bào)。在申報(bào)時(shí)間上，包括日常申報(bào)、初任申報(bào)以及離任申報(bào)，申報(bào)過程貫穿所在職務(wù)始終。在事后問責(zé)上，規(guī)定情況嚴(yán)重者要“從重處罰”。特別是新實(shí)行的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度與巡視制度結(jié)合了起來，可以對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)材料進(jìn)行隨機(jī)抽查與重點(diǎn)核查。可以收，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在我國反腐事業(yè)上做出了重要貢獻(xiàn)。但到目前為止我國尚未制定出一部正式的財(cái)產(chǎn)申報(bào)法。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，“2009年新疆阿勒泰地區(qū)首開先河至今，試點(diǎn)官員財(cái)產(chǎn)公開的地區(qū)已接近40個(gè)”（截至2012年）。可以說，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)施空間已經(jīng)得到了廣泛擴(kuò)展。政策實(shí)施空間主要包括地理空間、政策對(duì)象的范圍、政策類型等內(nèi)容。從地理空間說，既有東部的淮安、慈溪等地，也有西部的阿勒泰地區(qū)；既有北部的哈爾濱，也有廣州番禺。就政策對(duì)象的范圍來說，整體來看，從阿勒泰地區(qū)的政策客體只包含科局級(jí)干部，到瀏陽市將市委書記、市長納入政策客體的范圍，雖然納入這個(gè)范圍的高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)量不多，但是就政策對(duì)象的范圍而言也是擴(kuò)大了。就政策類型來看，財(cái)產(chǎn)申報(bào)的內(nèi)容也在豐富，從“曬工資”到要求申報(bào)“擬提拔干部及其配偶、共同生活子女的房產(chǎn)、車輛、存款、投資、債務(wù)等五大類，以及其他需要說明的財(cái)產(chǎn)”，無論是“量”還是“質(zhì)”都有一定程度的提高。然而，在目前幾乎所有的實(shí)行財(cái)產(chǎn)公開制度的地區(qū)都遇到了一些問題，如配套設(shè)施如事后問責(zé)不完善；財(cái)產(chǎn)申報(bào)大部分只對(duì)內(nèi)部人員公示等等，各地實(shí)施的財(cái)產(chǎn)申報(bào)都幾乎已經(jīng)“夭折”。經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)值得總結(jié)，因此我們有必要結(jié)合多羅維茨的政策轉(zhuǎn)移理論分析財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度這個(gè)“舶來品”，將其置于政策轉(zhuǎn)移理論框架之下來看待失敗的原因與促進(jìn)成功的策略。

二、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度轉(zhuǎn)移失敗的原因

在多羅維茨和馬什關(guān)于轉(zhuǎn)移效果的討論中，他們指出，被轉(zhuǎn)移的政策并不一定能夠成功。政策失敗的原因可能是轉(zhuǎn)移過程中的問題，包括：對(duì)所學(xué)習(xí)的政策學(xué)習(xí)不深刻；沒有完全領(lǐng)會(huì)學(xué)習(xí)對(duì)象的得以成功實(shí)施的主要要素；移入國的制度環(huán)境不適合，移入國與移出國之間社會(huì)、制度等存在較大差異等。具體而言，包括如下幾個(gè)方面：第一，政策客體不配合；第二，政策信息漏損與失真；第三，政策環(huán)境不適應(yīng)。

（一）政策客體不配合：既得利益群體的制約

政策轉(zhuǎn)移客體不配合是政策轉(zhuǎn)移失敗的重要原因。所謂政策客體是指政策所要處理的問題及其發(fā)生作用的對(duì)象，包括“事”和“人”兩個(gè)方面。從“事”的角度看是指政策問題，從“人”的角度看即為目標(biāo)群體，是指那些受到政策影響的社會(huì)成員，包括個(gè)體、群體和組織。政策轉(zhuǎn)移客體不配合是指政策作用對(duì)象不配合甚至阻撓，其態(tài)度和行為將影響政策能否可以順利實(shí)施。官員是財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的作用對(duì)象，但是因?yàn)閭鹘y(tǒng)文化中“藏富”心理以及其他因素使得他們并不愿意主動(dòng)申報(bào)家庭財(cái)產(chǎn)情況。

一項(xiàng)對(duì)阿勒泰和新疆其他一些地州市官員對(duì)實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)的態(tài)度進(jìn)行的隨機(jī)調(diào)查顯示：反對(duì)者占七成，無所謂者占兩成，堅(jiān)決支持者占一成。學(xué)者分析總結(jié)了導(dǎo)致官員不遠(yuǎn)申報(bào)財(cái)產(chǎn)的原因。第一，出于對(duì)于個(gè)人隱私權(quán)的維護(hù)。很多官員對(duì)于民主社會(huì)政府官員的隱私權(quán)要受到一定限制這一點(diǎn)缺乏一定的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為官員也是公民，也應(yīng)該享有和普通人一樣的隱私保護(hù)權(quán)。第二，部分官員確實(shí)存在違法違紀(jì)行為，如實(shí)申報(bào)將帶來牢獄之災(zāi)；第三，官員群體獲得了許多合法但不合理的灰色收入，如各種津貼等。

（二）政策信息漏損與失真：法律的缺位

政策信息的漏損與失真使得公共政策轉(zhuǎn)移失去了可靠的信息基礎(chǔ)，這必將造成轉(zhuǎn)移過來的政策不科學(xué)、不合理，造成轉(zhuǎn)移政策的執(zhí)行偏離政策目標(biāo)，最終導(dǎo)致政策轉(zhuǎn)移的失敗。不難發(fā)現(xiàn)，雖然我國的部分地區(qū)，如瀏陽市，在財(cái)產(chǎn)公開制度規(guī)定上已經(jīng)同美國《政府行為道德法》所規(guī)定的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)內(nèi)容即為相近的情況下，當(dāng)?shù)丶o(jì)委書記仍認(rèn)為“沒有效果呢？”這恐怕與法律的缺失有著密切聯(lián)系。在上文中，我們已梳理了財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在我國的歷史脈絡(luò)，不難看出，我國該制度的規(guī)定與實(shí)施并不是由法律來保障，而是由政府制定的各項(xiàng)政策與條例。這就導(dǎo)致了一個(gè)后果，即政策的靈活性很大，這就給了那些對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)本來就存有僥幸心理的官員以可乘之機(jī)。對(duì)比美國，為遏制腐敗的持續(xù)蔓延，凈化公職隊(duì)伍，其在20世紀(jì)70年代制定《政府行為道德法》，對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的內(nèi)容、種類、機(jī)構(gòu)以及相關(guān)懲罰措施都一一進(jìn)行了列舉，這樣美國的財(cái)產(chǎn)申報(bào)便可以在職責(zé)分明、科學(xué)合理的框架下實(shí)施。而中國由于缺乏一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，所以在財(cái)產(chǎn)申報(bào)內(nèi)容和具體措施上五花八門，甚至有的地方因?yàn)榱χ鲗?shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)的官員離任而造成該制度的無法實(shí)施，這是值得我們深思的。

（三）政策環(huán)境不適應(yīng)：問責(zé)力度不足

在試點(diǎn)的新疆、浙江等地區(qū)的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)實(shí)踐過程中，也不曾出現(xiàn)因官員申報(bào)的不及時(shí)、偽報(bào)、瞞報(bào)而受到處分或者被免職的情況，如此一來，容易使官員產(chǎn)生僥幸心理。這同美國的問責(zé)力度形成了鮮明對(duì)比。但在2017年最新發(fā)布的《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》《領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告核查結(jié)果處理辦法》中對(duì)不如實(shí)申報(bào)的情況重新做了規(guī)定，嚴(yán)重者“從重處理”。

三、財(cái)產(chǎn)申報(bào)促進(jìn)策略

為促進(jìn)公共政策的有效轉(zhuǎn)移，確保公共政策的轉(zhuǎn)移成功，可采取的主要策略是：建設(shè)學(xué)習(xí)政府，改善學(xué)習(xí)政策能力；全面了解轉(zhuǎn)移對(duì)象；強(qiáng)化績效評(píng)估，及時(shí)反饋轉(zhuǎn)移政策的運(yùn)行狀況。

1.建設(shè)學(xué)習(xí)型政府

學(xué)習(xí)能力是政策轉(zhuǎn)移成功的重要因素，這就要求積極建設(shè)學(xué)習(xí)政府，具備歷史的眼光與結(jié)合現(xiàn)實(shí)的能力，準(zhǔn)確掌握學(xué)習(xí)對(duì)象產(chǎn)生的社會(huì)、政治環(huán)境以及其他配套措施建設(shè)。在官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)政策轉(zhuǎn)移方面，應(yīng)該從兩方面入手：一是政府的轉(zhuǎn)移能力建設(shè)，保證政策的轉(zhuǎn)移不僅僅停留在照搬的階段，應(yīng)該在轉(zhuǎn)移的更高層次上有所突破，學(xué)習(xí)政策本身的同時(shí)要注意到任何政策不是孤立存在的，其必然需要其他政策的配合。例如，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度得以成功運(yùn)轉(zhuǎn)，除制度自身設(shè)計(jì)外還需要有金融實(shí)名制以及社會(huì)信用制度等配合。二是政府工作人員公共意識(shí)的培養(yǎng)上，培養(yǎng)其公共意識(shí)，明確公職人員的隱私界限與普通公民隱私界限的差異，等等。

2.從歷史的、系統(tǒng)的角度來理解財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，從多渠道獲取財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的信息

歷史地理解財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度才能更好的明白相關(guān)配套制度建設(shè)的重要性；系統(tǒng)地理解財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度才能更好理解與其他制度、與環(huán)境的互動(dòng)。拓寬信息獲取渠道，減少所獲政策信息的失真。公共政策轉(zhuǎn)移信息的獲取渠道眾多，通常有：“出國考察、跨國的信息交流、政府公務(wù)活動(dòng)、政策咨詢、學(xué)術(shù)研究與交流、傳媒信息”等。具體到財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，可以派出專門隊(duì)伍與人才出國交流，通過親身感受財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在美國的運(yùn)行情況，進(jìn)而為國內(nèi)日后的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的構(gòu)建奠定基礎(chǔ)。

3.加強(qiáng)對(duì)政策的績效評(píng)估，在持續(xù)完善中使財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度獲得持久生命力

績效評(píng)估是判斷政策績效的有效手段，是對(duì)政策實(shí)施效果的基本評(píng)價(jià)，是政策運(yùn)行過程的重要環(huán)節(jié)。應(yīng)該重視政策績效評(píng)估在財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度運(yùn)行中的重要作用，賦予制度持續(xù)的生命力。在實(shí)際中，有很多學(xué)者對(duì)我國的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度給予了持久的關(guān)注，對(duì)該制度在運(yùn)行中存在的問題以及改進(jìn)策略提出了大量建議。但是，提建議只是一方面，政府應(yīng)當(dāng)探索建立專門收集意見建議的反饋機(jī)制，以便政府部門及時(shí)根據(jù)社會(huì)發(fā)展情況對(duì)政策作出調(diào)整。

作者簡介：王江濤（1991-），男，漢族，河北欒城。在讀碩士研究生，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院，政治學(xué)理論。