五大視角解密PPP項目“出庫”

張璐晶

今年以來，PPP市場都在等待一只靴子的落地——“清庫大限”。

2017年11月10日，財政部發(fā)布了《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）（下稱“92號文”），表明要“防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務風險增量”，要求“各省級財政部門應于2018年3月31日前完成本地區(qū)項目管理庫集中清理工作”。

2018年4月27日，財政部發(fā)布《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規(guī)范管理的通知》（下稱“《通知》”），據(jù)統(tǒng)計，有84個示范項目發(fā)生變動，其中30個同時移出項目庫和示范項目名單，在前三批697個示范項目中占比約4.3%;54個調(diào)出示范項目名單，占比約7.7%。

經(jīng)過4年努力，中國的PPP改革取得了預期成果，形成了一個統(tǒng)一的大市場，落地了一大批支持轉型發(fā)展和民生保障的項目。但2017年以后相關部委的嚴監(jiān)管措施“組合拳”，讓各方對PPP模式的發(fā)展心存疑慮，PPP是被叫停了嗎？出庫后的項目怎么辦？2018年PPP有什么新動作？

《中國經(jīng)濟周刊》記者在第一時間采訪業(yè)內(nèi)專業(yè)人士，深度解密最受關注的五大問題。

PPP項目真的被叫停了嗎？

今年以來，市場關于PPP項目被叫停，又或是某省份PPP項目全線停工的消息持續(xù)傳出。一時間，有部分從業(yè)者發(fā)表了對于未來PPP走勢悲觀的觀點。

《中國經(jīng)濟周刊》記者從財政部PPP中心獲悉，中央層面從未有過否定或者叫停PPP項目的官方表態(tài)?，F(xiàn)階段存在的問題是發(fā)展中的問題，要敢于直面問題和矛盾，按照黨的十九大整體部署精神和要求，提高規(guī)矩意識，維護市場秩序，強化管理，嚴控風險，保證PPP改革事業(yè)可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。

國務院發(fā)展研究中心研究員、中國科學院大學中國PPP研究中心主任孟春告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，全國財政系統(tǒng)下大力氣對前三批PPP示范項目進行核查，貫徹落實了嚴監(jiān)管、防風險的工作重點，并重點關注項目主體是否合規(guī)、采購程序是否到位、資本金管理是否合法等問題，體現(xiàn)了政府推動PPP長期向好而面對短期陣痛的改革決心，也體現(xiàn)了各方為PPP模式正本清源、實現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展而正視問題、迎難而上并奪取最終勝利的信心，有利于及時發(fā)現(xiàn)問題、糾正問題，優(yōu)化PPP項目管理，促進PPP規(guī)范高質(zhì)量發(fā)展。

事實上，不僅PPP工作沒有被叫停，今年以來國家層面對于PPP的規(guī)范發(fā)展也在有序推進之中，其中就包括備受矚目的PPP立法。

3月14日，國務院辦公廳發(fā)布了《關于印發(fā)國務院2018年立法工作計劃的通知》（國辦發(fā)〔2018〕14號），其中明確“提請全國人大常委會審議基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（國務院法制辦、國家發(fā)展改革委、財政部起草）”。

PPP模式在我國推廣30余年，停留在部門層面的規(guī)章無法滿足市場需求，國家從立法層面上對PPP發(fā)展做出統(tǒng)一規(guī)劃符合未來PPP高質(zhì)量發(fā)展的要求，但完善PPP制度建設的征程，各方仍不遺余力地前行。

4月14日，新華社發(fā)布《中共中央國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》，其中明確提出“創(chuàng)新投融資方式，規(guī)范運用政府和社會資本合作（PPP）模式，引導社會資本參與基礎設施和民生事業(yè)”。

4月23日，國務委員兼國務院秘書長肖捷在《人民日報》發(fā)表署名文章“深入推進簡政放權”提到：“要最大限度減少政府對市場資源的直接配置”“要著力解決當前資源配置中存在的突出問題，從廣度和深度上推進市場化改革，完善市場體系，創(chuàng)新配置方式，更多引入市場機制和市場化手段”，并明確提出要“創(chuàng)新公共服務發(fā)展機制，探索政府與社會合作新方式，引導社會資本參與公共產(chǎn)品和公共服務供給”。

PPP項目因何被調(diào)出？

有無懲罰措施？

92號文中明確提出要“確保整改到位”，對于逾期未完成清理工作的地區(qū)，由財政部PPP中心指導并督促其于30日內(nèi)完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，將暫停該地區(qū)新項目入庫直至整改完成。

據(jù)悉，此次對示范項目的處理意見大致分為三類：第一類“退庫項目”既退庫也退示范;第二類“退示范項目”只退示范不退庫;第三類“整改項目”則保留在示范項目清單中，根據(jù)整改情況決定是否繼續(xù)保留在示范項目清單。

根據(jù)《通知》，退庫項目30個，總投資額約為300.2億元;退示范項目54個，總投資額約為1584.8億元;限期整改項目89個，總投資額約為4817.9億元。

PPP行業(yè)專業(yè)數(shù)據(jù)公司明樹數(shù)據(jù)分析顯示，退庫原因方面，有47%的項目“不再繼續(xù)采用PPP模式”，17%的項目為“尚未落地，不再繼續(xù)采用PPP模式”，另外諸如“融資未落實”“轉為政府投資”等原因占7%。

在調(diào)出示范庫的54個項目中，“尚未落地”是主要原因，占比92.59%，其他的如“財政支出壓力大，暫緩實施”“涉及環(huán)保問題，暫緩實施”“部分子項目推進困難，暫緩實施”“項目名稱變更，項目內(nèi)容增加，邊界條件發(fā)生實質(zhì)性變化”等原因各占1.85%。

在限期整改的89個項目中，排名前三位的原因是，“運作不規(guī)范”占比40.45%，“未按照規(guī)定開展財政承受能力論證”占比35.96%，“已完成采購，尚未簽署合同”占10.11%。

那么，項目被清退后有什么懲罰措施？

最直接的影響是，原獲得財政部PPP獎補資金的項目需將獎補資金原數(shù)返還。另外由項目退庫產(chǎn)生的連帶影響，包括項目退庫后面臨的與銀行融資合同是否能繼續(xù)等問題將陸續(xù)呈現(xiàn)。

國浩律師（北京）事務所資深合伙人王衛(wèi)東律師告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，從法律角度看，從示范庫退到項目管理庫，或者是要求整改的項目因為還在示范庫里，項目本身的PPP性質(zhì)并沒有發(fā)生改變，所以原來雙方簽署的PPP合同應當持續(xù)有效，政府與社會資本合作的基礎并不會有實質(zhì)性變化。對于調(diào)出項目管理庫的項目，因為從根本上否定了其作為PPP存在的基礎，會涉及到合同的變更與解除等問題。

“至于由此而引發(fā)的該類合同的變更與解除，究竟屬于無效合同還是屬于可撤銷合同的范圍，違約責任由誰來承擔，要基于合同本身的約定，以及某個項目本身所引致前述變化的具體原因，來判定由誰的過錯導致合同無法履行。比如92號文明確規(guī)定的不適宜采用PPP模式實施的、未建立按效付費機制、變相BT、構成違法違規(guī)舉債擔保等情形。”王衛(wèi)東說，“由于退庫，雙方解除合同所導致的損失是民事責任，比如投資已經(jīng)發(fā)生、工程干了一半、已發(fā)生的銀行貸款等，由誰來賠償，也是要每一個個案去分析，以厘清究竟是社會資本的問題，還是政府的原因，或是雙方均有相應的責任。”

中央財經(jīng)大學PPP治理研究院院長曹富國告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，業(yè)內(nèi)所謂的“清庫”工作，實際上是PPP在經(jīng)歷了爆發(fā)性增長之后的一次回顧和體檢工作?！扒鍘臁惫ぷ鞅砻髡邔用嬷铝τ谝?guī)范和可持續(xù)發(fā)展的決心是毫不含糊的，即使是示范項目也不能例外?！扒鍘臁苯Y果也向PPP市場各方發(fā)出追求“真PPP”的強有力的積極信號。

“在新時代的背景下，PPP事業(yè)將堅定不移地實現(xiàn)從數(shù)量增長向質(zhì)量增長的升華。每一個PPP項目都將會是一個良好實踐。對那些堅持初心、有情懷的PPP從業(yè)者而言，真正的PPP的春天來到了?！辈芨粐f。

出庫的項目整改后還能重新入庫嗎？

出庫的項目，整改之后還能重新入庫嗎？

《中國經(jīng)濟周刊》記者從財政部PPP中心獲悉，若項目能按照最新政策精神和要求規(guī)范推進，鼓勵重新申報入庫，本次核查清理工作本著示范項目“能進能出”、動態(tài)調(diào)整的精神，根據(jù)PPP項目實際推進情況，遵循市場機制“優(yōu)勝劣汰”的法則，將部分暫時無法推進、不適宜繼續(xù)采用PPP模式的項目調(diào)出庫，一方面讓項目選擇真正合適的模式推進，一方面為更優(yōu)質(zhì)、更有需要的項目入庫提供更多空間;建議退出示范的項目主要由于落地進程較緩慢。出庫、退示范后如果能規(guī)范推進，順利落地，可重新申請入庫，或申報未來的示范項目計劃。

對于整改項目，本著“治病救人”原則，會跟蹤項目整改情況，與地方合力解決問題，推進項目整改進程，督導其按期完成整改。

“PPP項目庫的管理一直是一個動態(tài)的管理，入庫本身并不是像市場準入那樣是一種行政許可行為，PPP信息平臺項目庫的管理是動態(tài)管理，入庫的PPP項目全生命周期都要符合PPP的實施要件;從信息平臺本身的管理制度角度看，對于不合規(guī)的項目，在其不符合要求的情況下，投資方與地方政府要么整改，要么退庫。什么時候發(fā)現(xiàn)這種情況，什么時候就可以退庫，這是一種可以追溯的機制。”王衛(wèi)東說。

北京大學PPP研究中心副主任兼秘書長鄧冰告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，本輪PPP項目清庫趨于理性且達到了預期的“正本清源”的效果，有利于推動PPP后續(xù)的良性發(fā)展和健康可持續(xù)推廣。

“本次項目庫集中清理結果應該不會出現(xiàn)市場上猜測的‘踩踏現(xiàn)象，可以說明總體項目質(zhì)量穩(wěn)定，對于發(fā)展4年多、一個10萬億級的市場，屬于正常的‘次品率范疇?！编嚤f。

鄧冰表示，從基層調(diào)研的情況看，有部分PPP項目確實不符合規(guī)范要求，存在明顯的瑕疵和硬傷，至今仍然無法執(zhí)行、難以落地，政府和社會資本方都已騎虎難下，這類項目是必須要清理的。同時，部分省份的地方債務風險較大，在防風險和促發(fā)展的選擇上，采取較為謹慎的策略，暫停一批、調(diào)減一批、壓減一批，從主觀上對項目庫的清理加大了力度，這種情況也符合地方實際，可以理解。

為什么要入庫？

入庫有什么優(yōu)勢？

截至2018年3月末，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫共有PPP項目7420個、投資額11.5萬億元。前四批國家PPP示范項目共計1009個，投資額2.3萬億元。

多位業(yè)內(nèi)人士向記者表示，入庫幾乎已經(jīng)成了商業(yè)銀行發(fā)放貸款的“硬性”指標，成為示范項目不僅可以獲得財政部按照項目投資規(guī)模給予的300萬元、500萬元、800萬元不等的獎勵，更重要的是，示范項目的合規(guī)性和示范性幾乎成為項目融資時最具含金量的認證。

王衛(wèi)東表示，PPP項目入庫行為本身對于金融機構來說也有不同的意義。第一種是，項目入信息庫表示投資人與地方政府均從主觀上認知項目是符合行業(yè)主管部門對PPP的規(guī)范要求，并已經(jīng)在項目管理庫登記、備案，按照PPP項目進行管理。在這種情況下，銀行才能考慮其項目不同于一般投資項目的特殊性，為項目安排相應的符合PPP特點的融資。第二種是，如果經(jīng)過行業(yè)專家評審，進了示范項目庫，從某種程度上對項目符合PPP規(guī)范性要求給予了一定程度的認可，間接地對項目本身起到了增信的作用，銀行會相應地認為從合規(guī)性方面對于銀行的整體融資風險起到一定的保障。

“不過，金融機構在整個PPP項目中應該發(fā)揮‘財務結構把門人的作用。由于PPP項目本身的風險結構，金融機構在項目中的資金風險遠遠高于投資人，采用通常的融資方法顯然是無法有效控制自身的風險。措施不當，還會將某個具體項目的風險借由擔保方式向其他領域延伸，并不符合防范整體風險的要求。目前在已落地的PPP項目中，只有10%左右的項目采用了有限追索權的方式（編者注：國際項目融資的專業(yè)術語，即債務人無法償還銀行貸款時，銀行只能就項目的現(xiàn)金流量和資產(chǎn)對債務人進行追索），這表明金融機構整體對于PPP項目的風險把控和能力建設還不完善?！蓖跣l(wèi)東說，“（對于PPP項目的融資模式）要改變傳統(tǒng)的只看誰還錢，而是更著重關注錢從哪里來，還錢的來源和基礎是什么，績效考核對資金來源的影響程序等等。因此，從這個角度來看，銀行和金融機構不能將項目是否入庫或者是否是示范項目，作為為PPP項目提供融資的簡單條件，而是要回到項目和合同中去，承擔起作為PPP的參與方之一把控項目相關風險的責任，同時提升風險把控的水平和能力?！?/p>

上海浦東發(fā)展銀行PPP中心副主任鄭大衛(wèi)告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，作為金融機構，一般要從收益、風險、流動性等角度來判斷每個具體項目。PPP項目因為周期長、結構復雜，對金融機構來說要求更高，具體項目的融資要評估還款來源。對于一些相對優(yōu)質(zhì)的項目可做成有限追索項目融資，要實現(xiàn)真正的項目融資，需要銀行不斷提高專業(yè)能力，對項目全生命周期的收入來源充分評估，但是這個過程不是一蹴而就的。

鄭大衛(wèi)舉例說，從防風險的角度來看，如果采用有限追索項目融資，一旦項目失敗，銀行面臨的風險更大。如果不是采用有限追索項目融資，比如某個上市公司的PPP項目失敗后，還可以對上市公司其他收入進行追償。

“國外的項目采用有限追索的融資方式較多，前提是項目質(zhì)量較好，另外銀行的專業(yè)能力比較高，法治環(huán)境也相對完善?！编嵈笮l(wèi)說，“如果項目出庫，就不能納入預算，項目還款就會存在問題，導致項目提前終止的時候需要社會資本和地方政府按照契約協(xié)商解決，確保還款來源持續(xù)下去，避免半拉子工程?！?/p>

“對于PPP的認知，不應把它看成是融資的手段，變成有錢的地方不愿意干，沒錢的地方特別積極。PPP是提升公共服務質(zhì)量和效率的工具。采用PPP的方式，通過市場化的手段有利于公共服務提質(zhì)增效。當前部分地區(qū)財力有限，建議在國家大力倡導的環(huán)保、精準扶貧、幸福產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等領域內(nèi)優(yōu)先實施PPP項目?！编嵈笮l(wèi)說，“在市場上一片轟轟烈烈的時候，需要一些冷靜和理性的思考。在遇到規(guī)范和出庫的時候，需要多一點樂觀和積極的堅持。”

2018年PPP改革會有哪些新動作？

4月19日，文化旅游部和財政部共同發(fā)布了《關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（文旅旅發(fā)﹝2018﹞3號）（下稱“《意見》”）。

《意見》表明在全面貫徹黨的十九大和十九屆三中全會精神的指導下，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，PPP工作堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，堅持新發(fā)展理念，按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅持以旅游供給側結構性改革為主線，緊扣人民日益增長的旅游美好生活需要和不平衡不充分的旅游業(yè)發(fā)展之間的矛盾，大力推動旅游業(yè)質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。

北京明樹數(shù)據(jù)科技有限公司首席執(zhí)行官肖光睿告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，這是繼2017年8月，財政部、民政部、人力資源社會保障部發(fā)布《關于運用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》（財金〔2017〕86號）后，時隔8個月，中央部委再次聯(lián)合發(fā)布行業(yè)指導意見，向市場充分釋放了清晰的信號，明確了中央推廣PPP模式的決心和信心，通過對PPP項目的清理規(guī)范，將會保證行業(yè)更加持續(xù)健康地發(fā)展，真正達到改善公共產(chǎn)品供給和提升公共治理能力的作用。

“隨著越來越多的項目進入到執(zhí)行期，執(zhí)行期的管理將是一個重點，同時也是目前政策和管理機制相對缺乏的一個盲點?！毙す忸Ｕf，“如何在借助大數(shù)據(jù)精準管理的基礎之上，完善項目執(zhí)行階段的管理辦法，確保萬億級的PPP項目能夠順利實施并達到提質(zhì)增效和提升公共治理能力的目的，應是當前和下一階段的重點。從中央和地方PPP的監(jiān)管層，地方政府執(zhí)行機構以及項目公司3個維度，對PPP項目全生命周期的質(zhì)量、風險、績效、造價、預算等方面制定相應的管理辦法?！?/p>

《中國經(jīng)濟周刊》記者從財政部PPP中心獲悉，接下來還將重點推進制度建設，夯實PPP法治化基礎。另外，PPP標準化合同、績效管理、風險管理等制度也在推進過程中，以進一步優(yōu)化PPP發(fā)展的制度環(huán)境，防范化解PPP項目實施過程中因主客觀因素帶來的相關風險。各方將合力推動PPP模式與“一帶一路”“脫貧攻堅”“生態(tài)環(huán)?！钡葒抑卮髴?zhàn)略結合，發(fā)揮PPP模式更大的治理作用和實踐價值。