生態(tài)治理現代化視閾下浙江海洋生態(tài)補償機制創(chuàng)新研究

牟盛辰

（臺州市海洋與漁業(yè)局綜合處 浙江 臺州 318000）

黨的十八大首次將生態(tài)文明建設納入“五位一體”中國特色社會主義總體布局，明確要求“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態(tài)價值和代際補償的資源有償使用制度和生態(tài)補償制度”。黨的十八屆三中全會聚焦全面深化改革議題，作出“建立系統(tǒng)完善的生態(tài)文明制度體系”的戰(zhàn)略部署，將生態(tài)治理現代化作為國家治理體系和治理能力現代化的核心內涵之一。全面推進生態(tài)治理現代化，契合國家治理現代化的總體目標，契合生態(tài)文明建設的時代要求，契合打造美麗中國的改革任務。海洋生態(tài)補償機制處于推進生態(tài)治理現代化的關鍵“生態(tài)位”（Ecological niche），事關國家核心利益、事關民族永續(xù)發(fā)展、事關人民切身權益。如何適應新常態(tài)、運用新思維、把握新機遇，創(chuàng)新海洋生態(tài)補償機制成為亟待回應的重要課題。

一、生態(tài)治理現代化：海洋生態(tài)補償機制創(chuàng)新的政治經濟學邏輯

海洋生態(tài)系統(tǒng)是全球最重要的生態(tài)系統(tǒng)之一，蘊藏生物、動力、化學、礦產、空間等五大戰(zhàn)略性、基礎性、自然性資源，既與山水林田湖血脈相連，又構成體量龐大、結構復雜、互相聯(lián)通、影響深遠的“生命共同體”。據測算，我國海洋生態(tài)系統(tǒng)價值達21736.02億元/年，占全國生態(tài)系統(tǒng)效益總價值的27.9%[1]。海洋是世界資源寶庫、全球經濟動脈、生態(tài)安全屏障、戰(zhàn)略儲備空間，目前全球約61%的GDP源自距海岸線100公里以內的沿海地區(qū)，約50%的世界人口生活在沿海地區(qū)，預計到2050年將上升至75%，海洋在全球經濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略地位日趨重要。

中國是海洋大國，海洋在拓展發(fā)展空間、優(yōu)化產業(yè)結構、提供資源接續(xù)、屏護生態(tài)安全等重要領域發(fā)揮關鍵作用。我國沿海地區(qū)國土面積占全國國土面積的13.4%，人口約占全國總人口數的42%，經濟總量約占全國GDP的65%，以1%的全球陸域面積，創(chuàng)造了全球經濟總量9%、國際貿易總量7%。長三角經濟區(qū)、珠三角經濟區(qū)、環(huán)渤海經濟區(qū)三大濱海經濟區(qū)已成為引領中國發(fā)展的核心動力源，山東半島藍色經濟區(qū)、浙江海洋經濟發(fā)展示范區(qū)、廣東海洋經濟綜合試驗區(qū)、海峽西岸經濟區(qū)等區(qū)域性海洋發(fā)展戰(zhàn)略平臺相繼建立，2016年，中國海洋經濟總量7.1萬億，占國內生產總值的9.5%?！笆濉睍r期，海洋在國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略和雙向開放格局的作用更加凸顯。

生態(tài)治理（Environmental Governance）現代化超越了傳統(tǒng)要素污染治理的末端性/源頭性特征，基于利益協(xié)調、責任分擔、資源整合、管理協(xié)同[2]的總原則，以治標性控制為導向，綜合運用生態(tài)系統(tǒng)方法（Ecosystem Approach），因循治理區(qū)域化、政策協(xié)同化、經濟生態(tài)化的治理邏輯，有機融合本土實踐與國際經驗，系統(tǒng)強化結構性視角、制度性視角和增長模式轉換視角，著力突破“部落式”、“表象化”、“短視型”傳統(tǒng)生態(tài)治理方式的歷史局限，實現由“政府直控型”治理模式向“多元共治型”治理模式轉型，由“單一淺層化”治理機制向“縱深多維式”治理機制邁進。海洋生態(tài)補償機制創(chuàng)新是生態(tài)文明理念、生態(tài)治理模式、生態(tài)制度建設的集成創(chuàng)新，立足海洋空間廣域性、海洋生態(tài)整體性、海洋資源立體性、海洋水體流動性特征，以生態(tài)治理法治化、多元化、科技化制度創(chuàng)新為引領，致力于構建“海域—陸域—流域”的平衡生態(tài)關系，協(xié)調海向經濟高地與陸向經濟腹地的均衡經濟關系，統(tǒng)籌行政手段、市場機制與社會力量，提高生態(tài)政治與生態(tài)經濟斂合度（Convergence Degree），綜合海洋生態(tài)系統(tǒng)服務價值、海洋生態(tài)保護成本、海洋開發(fā)機會成本，探索“成本內化”創(chuàng)新模式，跨越“成本外化”傳統(tǒng)路徑，突破“吉登斯悖論”，消解海洋自然資源客體與自然生態(tài)客體的“公地悲劇”命運，避免“無度、無序、無償”用海亂象，打造利益共同體、責任共同體、使命共同體、發(fā)展共同體，實現代內正義、代際正義、自然正義三大向度的和諧統(tǒng)一，生態(tài)績效、經濟績效、政治績效、社會績效四大價值的有機融合。

二、創(chuàng)新勢能與協(xié)調場域：浙江海洋生態(tài)補償機制的戰(zhàn)略價值

浙江是海洋資源大省、海洋經濟大省，海洋是浙江發(fā)展的最大優(yōu)勢、最大潛力、最大空間之所在。然而，目前浙江近海污染加重、漁業(yè)資源衰竭、海洋災害頻發(fā)等海洋生態(tài)環(huán)境問題日趨嚴重，2016年，杭州灣、象山灣、臺州灣等全省6大海灣大部分海域為劣4類海水，杭州灣、樂清灣生態(tài)系統(tǒng)總體處于不健康和亞健康狀態(tài)，海洋對浙江經濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略支撐作用有所削弱。如何精準把握海洋生態(tài)補償機制的內涵所蘊、創(chuàng)新所向與發(fā)展所指，深化海洋生態(tài)補償機制創(chuàng)新成為一大戰(zhàn)略課題。

（一）應然平衡：海洋經濟生態(tài)化發(fā)展的關鍵制度。海洋經濟是浙江的戰(zhàn)略性支柱產業(yè)，浙江省十三五規(guī)劃將“海洋經濟區(qū)”與“四大都市區(qū)、生態(tài)功能區(qū)”并列為支撐區(qū)域協(xié)調發(fā)展的三大戰(zhàn)略支點之一。2016年全省海洋生產總值6700億元，海洋經濟占全省GDP的14.41%，三次產業(yè)結構比例達7.3：37.8：54.9，藍色經濟發(fā)展質效進一步提升。隨著海上絲綢之路、舟山群島新區(qū)、舟山江海聯(lián)運服務中心等國家級戰(zhàn)略的深入實施，浙江海洋經濟的生態(tài)承壓進一步加重。創(chuàng)新海洋生態(tài)補償機制，調適海洋利益相關者關系的市場化生態(tài)治理工具，著力構建反映市場供求和海洋資源稀缺程度、體現海洋生態(tài)價值的海洋生態(tài)補償運行機制，優(yōu)化海洋產業(yè)布局和海洋資源配置，有利于海陸經濟良性互動、新舊動能接續(xù)轉換、空間利用一體統(tǒng)籌，進而推動浙江海洋經濟生態(tài)化發(fā)展，將為浙江勇立潮頭、再謀新篇提供有效的戰(zhàn)略支撐、制度支撐。

（二）實然向度：海洋資源科學化開發(fā)的戰(zhàn)略支撐。浙江海洋資源極為豐富，全省海域面積26萬km2，海岸線總長6696km，海島3061個，舟山漁場為全球四大漁場之一，可捕撈量全國第一，海島風能、潮汐能、波浪能、洋流能、溫差能等可開發(fā)海洋能位居全國首位。但是，現階段浙江海洋資源開發(fā)過度、海洋資源綜合利用不足等問題突出，海洋資源開發(fā)與海洋生態(tài)保護之間的矛盾漸趨凸顯。綜合浙江海洋生態(tài)資源開發(fā)現狀，創(chuàng)新海洋生態(tài)補償機制，謀劃統(tǒng)籌海水增養(yǎng)殖區(qū)、濱海旅游度假區(qū)、海洋傾倒區(qū)、灣區(qū)開發(fā)區(qū)的補償重點、補償方式與補償政策，通過對差異化用海主體、海洋污染者、海洋惠益享有者等征收海洋生態(tài)補償金，著力彌補“市場失靈”的缺陷，解決海洋生態(tài)環(huán)境成本外部化問題，保障海洋資源合理利用、科學利用，將為浙江海洋資源開發(fā)利用厚植優(yōu)勢、增辟空間。

（三）必然進路：海洋生態(tài)系統(tǒng)化建設的創(chuàng)新方向。海洋生態(tài)補償是激勵海洋生態(tài)服務供給、提升海洋生態(tài)治理質效、加速海洋生態(tài)綠色轉型的有效手段。目前，浙江海洋環(huán)境污染進一步加劇，2016年全省6大海灣中的杭州灣、象山灣、三門灣全部海域為劣4類海水，近岸海域富營養(yǎng)化狀況依然明顯，全年66%以上海域呈現富營養(yǎng)化狀態(tài)。由于與海洋生態(tài)環(huán)境治理相關的政府行政部門眾多，以致海洋生態(tài)管理職能交叉、權責不清、政出多門、效率低下等問題屢見不鮮，亟需構建系統(tǒng)化的生態(tài)治理機制。海洋生態(tài)補償機制有助于克服海洋生態(tài)治理過程中的政府失靈和市場失靈，調動多元主體參與海洋資源環(huán)境保護的積極性、主動性和創(chuàng)造性，通過機制創(chuàng)新激發(fā)活力、釋放潛能，系統(tǒng)推進理念創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，拓展海洋生態(tài)系統(tǒng)化建設的資源空間和制度空間，全面提升海洋生態(tài)治理的生態(tài)效益、經濟效益和社會效益。

三、制度構建與實踐經驗：浙江海洋生態(tài)補償機制的現實基礎

（一）理論淵藪

海洋生態(tài)補償機制以生態(tài)學理論為核心，兼蓄資源與環(huán)境價值理論、生態(tài)治理理論、公共物品理論、外部性理論、生態(tài)倫理學、生態(tài)經濟學、環(huán)境正義論等理論因子，為海洋生態(tài)補償機制建構提供了較為堅實的理論基礎。國內研究主要集中于海洋生態(tài)補償的法律法規(guī)、制度建設和基本模式等方面，生態(tài)補償的國際通用概念“生態(tài)/環(huán)境服務付費”（Payment for Ecological/Environmental Services，PES）成為生態(tài)經濟學領域的研究熱點，學術成果豐碩。Delondt&Green（2006）[3]基于對東南亞、印度洋及大西洋沿岸法語國家的調研，提出構建海洋保護區(qū)的資金支持體系；Binet（2013）[4]等介紹了歐盟與毛里塔尼亞之間建立國際海洋生態(tài)系統(tǒng)服務付費的首個案例；Mow（2007）[5]等以哥倫比亞San Andres的Archipelago地區(qū)的海岸帶和海洋資源合作計劃為案例，探析海洋資源保護者與使用者之間的利益沖突，提出海洋生態(tài)補償的對策建議；Levrel（2012）[6]等立足美國佛羅里達的海洋生態(tài)系統(tǒng)案例，分析生態(tài)補償標準與生態(tài)系統(tǒng)修復的非對稱性，提出擴大補償范圍與修正時間尺度的創(chuàng)新方式。綜合而言，生態(tài)學理論聚焦生態(tài)補償的生態(tài)價值，為海洋生態(tài)補償機制建構指明了應當遵循的基本規(guī)律；經濟學從經濟價值視角揭示了海洋生態(tài)補償的障礙根源及應當解決的主要問題；法學以公平正義為首要目標，以海洋生態(tài)補償的權利義務的平衡與協(xié)調為邏輯起點，為調整人與海洋、陸域與海洋之間的關系提供了有效支撐。

（二）法制闕域

我國海洋法歷經10余年發(fā)展演進，已經涵蓋海洋資源開發(fā)、海洋經濟發(fā)展、海洋作業(yè)規(guī)范、海洋權益維護、海洋環(huán)境保護等各領域，基本用海、管海的法律法規(guī)與制度為海洋生態(tài)補償機制的建立提供了相對完備的法律基礎。尤其是海域使用權制度確立了海洋資源利用中生態(tài)補償的實際法律關系主體、基本制度、制度保障，海域使用權論證、海洋功能區(qū)劃、用海預審等制度為海洋生態(tài)環(huán)境分析提供了評估生態(tài)利用、生態(tài)破壞、生態(tài)修復等費用的前置性制度基礎。國家海洋局制定出臺《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》、《海洋溢油生態(tài)損害評估技術導則》等法規(guī)，明確規(guī)定了海洋生態(tài)損害的評估程序、評估內容與評估方法，包涵海洋生態(tài)直接損失、環(huán)境修復費計算（包括清污費、修復費）、生物種群恢復費計算、調查評估費等具體規(guī)定，對于探索海洋生態(tài)損害評估與補償制度建設具有積極的指導意義。浙江、山東等省亦有立法嘗試，浙江省海洋與漁業(yè)局2013年12月對《浙江省海洋生態(tài)損害賠償和損失補償管理暫行辦法》（草案）公開征求意見，寧波市出臺《寧波市海洋生態(tài)環(huán)境治理修復若干規(guī)定》、山東省出臺《山東省海洋生態(tài)補償管理辦法》，明確海洋生態(tài)補償的概念、范圍、評估標準、核定方式及征繳使用。相對系統(tǒng)的海洋資源環(huán)境保護法律、日臻完善的海洋生態(tài)補償管理規(guī)定對公平用海、科學用海、生態(tài)用海奠定了堅實的法制基礎。

（三）國際鏡鑒

生態(tài)補償源于1976年德國實施的Engriffsregelung政策，美國、英國、日本等發(fā)達國家對于海洋生態(tài)補償皆有豐富實踐經驗。以美國為例，1969年《國家環(huán)境政策法》頒布，美國環(huán)保法治路徑從“以治為主”向“預防為主”轉型。《海洋資源和工程發(fā)展法》就“全面協(xié)調的國家海洋規(guī)劃制定”提出明確要求，通過設置國家海洋資源和工程委員會[7]（斯特拉頓委員會），統(tǒng)籌負責全國性重大海洋活動?！稘O業(yè)保護和管理法》、《瀕臨滅絕生物保護法案》、《海洋哺乳類動物保護法案》等從海洋生物資源保護層面賦之以法律規(guī)定，以求維續(xù)海洋生物多樣性、保障海洋生態(tài)安全。此外，美國還制定了《海洋傾倒法》、《海洋傾倒廢棄物禁止法案》、《船舶污水禁排條例》、《聯(lián)邦水域污染控制法》、《外部大陸架地帶法》（1978年修正案）和《1990年油污法》（Oil Pollution Act 1990，OPA90） 等系列防治海洋環(huán)境污染的法律法規(guī)，其中，尤以《1990年油污法》最為典型。OPA9O特別重視海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償。為保證環(huán)境損失能夠得到充分賠償，美國商務部的國家海洋與空間署（NOAA）專門針對海洋溢油所造成的損害制定了量化生態(tài)損失導則——其中包括海洋生態(tài)損失評估、量化技術、修復環(huán)境方法。另外，NOAA導則還通過對評估技術體系的規(guī)定（包括影子工程法、影子價格法、旅行費用法、條件評估法等），以全面評估海洋生態(tài)環(huán)境損失。借鑒發(fā)達國家的先進經驗，可為我國海洋生態(tài)補償機制創(chuàng)新提供有益參考。

表1 海洋生態(tài)補償機制的理論基礎

四、政策供給與現實需求：浙江海洋生態(tài)補償機制的主要問題

（一）制度結構之弊：供給與需求銜接矛盾凸顯。海洋生態(tài)補償立法尚處于起步階段，現有生態(tài)補償制度大多基于國土、森林、濕地等陸域資源展開，海洋生態(tài)補償領域的法律制度供給嚴重不足，使得執(zhí)法難、追究難、處罰難的問題更為凸顯。在國家層面，關涉海洋生態(tài)補償的法律規(guī)定散見于《憲法》、《環(huán)境保護法》、《海洋環(huán)境保護法》、《海域使用管理法》、《海島保護法》、《漁業(yè)法》、《野生動物保護法》、《自然保護區(qū)條例》、《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》、《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》等法律法規(guī)之中，尚未制定生態(tài)補償單行法，亦缺乏相應的司法解釋，難以滿足法治中國建設宏觀背景下海洋生態(tài)環(huán)境保護的現實需求。在浙江層面，省級海洋生態(tài)補償條例的立法進程相對滯后，雖然省級地方性法規(guī)《浙江省漁業(yè)管理條例》、《浙江省海域使用管理條例》、《浙江省南麂列島國家級海洋自然保護區(qū)管理條例》，地級市地方性法規(guī)《舟山市國家級海洋特別保護區(qū)管理條例》，地方政府規(guī)章《寧波市漁山列島國家級海洋生態(tài)特別保護區(qū)管理辦法》對于海洋生態(tài)補償均有所涉及，但是對于海洋生態(tài)補償的補償原則、補償標準、補償（受償）主體、補償責任、補償范圍、補償程序等均未作出具體界定。加之，海洋生態(tài)損益價值科學量化系統(tǒng)尚未建立，以致厘清海洋生態(tài)補償責任的難度較大，海洋生態(tài)補償隨意性較強、可操作性弱。

（二）跨界統(tǒng)籌之困：海陸與區(qū)域協(xié)同機制缺位。海洋生態(tài)治理任務艱巨、情況復雜，陸源污染物的大量匯入、海洋資源的跨區(qū)流動、海洋污染的越界轉移，亟需環(huán)保、水利、海洋、漁業(yè)、林業(yè)、海事等諸部門通力合作、統(tǒng)籌推進。以杭州灣為例，該海域橫跨滬、杭、甬、紹、舟多地，地處中國南北航線與長江、甬江、錢塘江“三江入?！钡慕粎R點，陸向經濟腹地發(fā)達、陸源生態(tài)壓力巨大。隨著圍填海等海岸帶涉海工程影響，杭州灣水動力條件已發(fā)生巨大變化，水體自凈能力進一步削弱，加劇了海洋環(huán)境污染。在海陸協(xié)同方面，根據海洋與漁業(yè)部門和環(huán)保部門在生態(tài)補償權限方面的劃分標準，“環(huán)保不下海，海洋不上陸”的慣例根深蒂固，難以統(tǒng)籌陸域生態(tài)和海洋生態(tài)的協(xié)同治理。自2005年來，杭州灣一直處于不健康狀態(tài)。在區(qū)域協(xié)同方面，海洋生態(tài)補償的跨域協(xié)同機制尚未建立。現有生態(tài)補償金均以項目、工程的形式實施，由于海洋生態(tài)的整體性特征，單一項目之間缺乏統(tǒng)籌安排和協(xié)調規(guī)劃，難以形成區(qū)域協(xié)同治理、區(qū)域協(xié)同監(jiān)督的有效合力，以致“海洋負擔、陸域受益”“漁民負擔、政企受益”“生態(tài)建設者負擔、資源開發(fā)者受益”的不良局面頻現。

表2 海洋生態(tài)補償的國際經驗

（三）資金來源之制：傳統(tǒng)與新興渠道接續(xù)不力。海洋生態(tài)補償的籌資渠道單一、資金供給有限，隨著海洋生態(tài)治理需求的攀升，資金缺口持續(xù)擴大。浙江省于21世紀初即開始探索生態(tài)補償制度，并于2005年在全國率先出臺省級層面的生態(tài)補償辦法，當前，浙江生態(tài)補償資金主要源自省政府轉移支付。2006年—2016年，省政府生態(tài)環(huán)保轉移支付資金從2億元提高到18億元，至2016年省級財政累計安排140億元。然而，大部分轉移支付額度用于陸域生態(tài)建設，海洋生態(tài)建設占比仍然偏低。南麂列島、漁山列島、大陳島等11處海洋保護區(qū)基本都處于生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)，保護區(qū)經費僅能應付核心區(qū)管理事務，推進海洋生態(tài)補償的難度較大。2008年，全省推行海洋工程建設項目對海洋生物資源損害補償試點。截至2011年，累計開展項目約170個，要求生態(tài)補償資金6000萬元[8]，實際到位率僅約三分之一，且補償建設項目僅針對資源損失大、危害性明顯的圍填海、海上爆破等工程，補償計算依據僅為漁業(yè)資源損失，以致海洋生態(tài)補償的資金渠道拓展受限。加之，陸海、江海、區(qū)域之間的橫向轉移支付機制付之闕如，使得“重生態(tài)損益補償”“輕生態(tài)增益補償”的傳統(tǒng)海洋生態(tài)補償的趨勢性弊端明顯。

（四）司法保障之失：理念與實踐更新匹配失序。生態(tài)補償領域的司法實踐聚焦陸域資源糾紛或違法犯罪行為展開，海洋生態(tài)補償的司法實踐主要局限于漁業(yè)資源生態(tài)修復領域，海洋工程（油氣開發(fā)）、海洋傾廢等方面的司法實踐比較少見。囿于環(huán)保法律制度立法理念尚處于“人類利益中心主義”（如《刑法》第338條關于重大環(huán)境污染事故罪的規(guī)定）的階段性趨向，相當一部分司法機構據此條規(guī)定，固守“重人類利益”“輕生態(tài)利益”的傳統(tǒng)司法理念，導致具體司法實踐中重點應對當事人的處罰，而輕于對自然界的生態(tài)補償。在對部分破壞海洋生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為判處刑罰時未體現資源生態(tài)效益價值，罪與非罪及刑罰的輕重判斷標準主要考慮人身和財產損失，對生態(tài)損失考慮不周，以致破壞海洋生態(tài)環(huán)境的行為若未造成人身傷亡或重大財產損失，或即使造成了重大環(huán)境污染也不會受到刑事追究。司法理念與司法實踐的雙重滯后使得海洋生態(tài)補償領域的“司法防線”“司法震懾”缺失。

五、宏觀設計與微觀機制：生態(tài)治理現代化視閾下海洋生態(tài)補償機制創(chuàng)新進路

（一）立足生態(tài)治理法治化導向，辯證處理好頂層設計與試點探索的關系，以海陸統(tǒng)籌為核心，著力提升海洋生態(tài)補償制度領控能力。一是統(tǒng)籌完善海洋治理制度。堅持依法治海，健全地方性海洋法規(guī)，系統(tǒng)加強溯源追究、陸海統(tǒng)籌、府際協(xié)調等與海洋生態(tài)補償相關的法制建設，重點完善海洋綜合管理等方面的法規(guī)體系。借鑒山東經驗，加快制定《浙江省海洋生態(tài)補償管理辦法》、《浙江省海洋環(huán)境污染溯源追究管理辦法》，制定杭州灣、象山灣、三門灣、樂清灣等跨行政區(qū)域的海洋生態(tài)環(huán)境保護規(guī)章，制定海洋生態(tài)評估、海洋生態(tài)損害賠償等專項規(guī)章。完善與海洋生態(tài)補償有關的區(qū)域性投融資和財稅政策、海洋功能區(qū)與海島規(guī)劃、海岸帶綜合整治和海域生態(tài)修復政策[9]。健全重點海灣污染物排放總量控制與核查制度，進一步規(guī)范工業(yè)用海、排污控制指標及污水海洋處置標準，完善海洋環(huán)境影響評價制度和涉海工業(yè)企業(yè)環(huán)境準入制度。二是著力完善涉海協(xié)調機構。借鑒太湖流域水環(huán)境綜合治理省部際聯(lián)席會議制度，根據浙江海洋功能分區(qū)特點，發(fā)揮浙江省海洋和漁業(yè)局的主導作用，整合發(fā)改委、經信委、財政、環(huán)保、旅游、農業(yè)、林業(yè)、海事、水利等涉海部門，及沿海地市海洋與漁業(yè)主管機構，邀請國家涉海部委參加，籌建跨行政區(qū)域、跨部門的“浙江海洋生態(tài)補償協(xié)調委員會”，對中國海洋生態(tài)補償機制設計與重構提出“浙江建議”。充分發(fā)揮海洋生態(tài)補償協(xié)調委員會的綜合決策、統(tǒng)籌協(xié)調與監(jiān)督檢查功能，健全海陸統(tǒng)籌的海洋污染防治與生態(tài)保護工作協(xié)調機制和聯(lián)合監(jiān)管機制，完善海洋生態(tài)補償定期交流與合作制度。三是深度完善海域執(zhí)法體系。加強海洋生態(tài)補償協(xié)同執(zhí)法，建立權責明晰、分工合理、運行規(guī)范的海洋生態(tài)補償協(xié)同執(zhí)法體系。加強涉海機構協(xié)同海洋環(huán)境執(zhí)法，定期聯(lián)合開展海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測觀測、海洋環(huán)保信息通報、海洋環(huán)境污染預警、海洋環(huán)境災難事故處置、海洋傾廢監(jiān)控、海洋生態(tài)聯(lián)合執(zhí)法、海洋聯(lián)合巡航監(jiān)視，及時發(fā)現潛在海洋環(huán)境風險，督促海洋環(huán)境與資源破壞者自覺履行海洋生態(tài)補償責任。探索實施浙江海洋環(huán)境分級控制管理，重點加強對重大用海項目的生態(tài)補償聯(lián)合執(zhí)法檢查，深入推動海洋生態(tài)補償信息公開。

（二）聚焦生態(tài)治理多元化結構，統(tǒng)籌處理好內生力量與外源力量的關系，以政社偕進為要旨，著力提升海洋生態(tài)補償資金供給水平。一是健全政府補償機制。加大海洋生態(tài)補償財政投入，完善財政轉移支付制度，設立浙江海洋經濟發(fā)展示范區(qū)專項海洋生態(tài)基金，將海洋資源環(huán)境利用補償費專項資金納入地方財政預算，推動地市海洋行政部門建立海洋生態(tài)補償專項資金，確保海洋生態(tài)補償財政預算資金穩(wěn)步增長，加強對資金預算與資金收支進行有效監(jiān)控。依法加強海洋生態(tài)補償資金征收力度，依法賦予政府主管部門海洋生態(tài)補償資金征收權限、規(guī)范征收程序、明確征收責權利。貫徹落實《海洋生態(tài)損害評估技術指南》，充分吸收德爾菲法（Delphi Method）、層次分析法（Analytical Hierarchy Process）與“壓力—狀態(tài)—響應”模型（Pressure—State—Response）的有益因子，科學界定海洋生態(tài)損害對象、范圍與程度，創(chuàng)新全鏈條海洋生態(tài)損害評估技術標準，優(yōu)化海洋生態(tài)損害評估程序，探索創(chuàng)建“中央—區(qū)域（渤海、黃海、東海、南海和臺灣以東海域5大海區(qū)）—省級—市級四級政府補償聯(lián)動機制”。按照海洋生態(tài)補償陸海統(tǒng)籌的要求，健全陸海之間、河海之間、區(qū)域之間的海洋生態(tài)橫向轉移支付制度，鼓勵海域間通過資金補償、對口協(xié)作、產業(yè)轉移、共建保護區(qū)等方式構建橫向補償關系。完善海洋資源稅費，健全海洋生態(tài)項目金融支持政策適時征收海洋生態(tài)稅、海洋資源稅，矯正海洋生態(tài)利益分配。二是健全市場補償機制。優(yōu)化海域使用權與海水排污權配置，適時引入配額機制、期權交易機制。健全海域使用權與海水排污權交易市場，合理設定市場準入門檻與交易制度，完善海域使用權、海水排污權二級市場交易定價機制，綜合海洋資源開發(fā)規(guī)模、海水排污體量、海洋生態(tài)承載力等因素，針對差異化海洋生態(tài)補償主體，結合國際海域權交易市場實踐，引入市場競爭機制。加強金融對海洋生態(tài)治理修復項目和工程的支持力度，著力提高政策性優(yōu)惠信貸供給能級，擴大貸款抵（質）押物范圍，探索船舶、在建船舶抵押融資模式和海域使用權質押貸款等新型信貸模式。支持符合條件的優(yōu)質涉海環(huán)保企業(yè)發(fā)行債券、上市融資及通過銀行間債券市場融資。三是健全社會補償機制。借鑒“萊茵河2000行動計劃”的成功經驗，按照“誰開發(fā)、誰保護，誰受益、誰補償”的總體原則，探索成立股份制管理機構，引導社會資本投入海洋生態(tài)補償，籌建海洋生態(tài)補償彩票、海洋生態(tài)補償基金會、海洋生態(tài)補償公益團體，吸收全球環(huán)境基金（GEF）、世界自然基金會（WWF）、世界自然協(xié)會等基金會、非政府組織的社會資金參與海洋生態(tài)補償，進一步拓寬海洋生態(tài)補償籌資渠道。針對船舶油污、核泄漏海洋污染、海洋巨災等海洋災難事故，探索建立強制性責任海洋生態(tài)社會保險制度。緊扣6.18世界海洋日、全國海洋宣傳日等重點節(jié)點，依托全媒體宣傳矩陣，廣泛開展海洋生態(tài)文明理念與海洋生態(tài)補償宣教，著力調動民眾參與海洋生態(tài)補償的積極性、創(chuàng)造性，協(xié)同政府、市場共同治理海洋污染，進一步改善海洋生態(tài)環(huán)境。

（三）緊扣生態(tài)治理科技化趨勢，審慎處理好互聯(lián)互通與共建共享的關系，以防治結合為導向，著力提升海洋生態(tài)補償系統(tǒng)戰(zhàn)略支撐。一是全面構建涉海公共服務體系。深化浙江數字海洋、海洋經濟、海洋環(huán)境、海域動態(tài)、海島管理等信息平臺建設，以大數據為支撐，構建集云計算、云數據和云服務于一體的“海洋云”，建設涉海行業(yè)共享網、公眾服務網和岸海接入網，打造數字化、專業(yè)化、立體化的涉海公共服務網絡。聚焦海洋經濟、資源開發(fā)、海洋環(huán)保、海洋安全等關鍵領域，加快海洋信息體系建設，提供海上通信、海上定位、海洋資料及情報管理等服務，提高海洋工程環(huán)評、海域使用論證、海洋工程勘查、海洋氣象災害風險評估等綜合服務水平，提升海域治安管理能力，形成智能搜集、智能調控、智能決策、智能服務的“智慧海洋”發(fā)展體系。二是全力加強海洋環(huán)境綜合防治。聚焦環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)，優(yōu)化趨勢性監(jiān)測站點布局，重點加強對海陸交界處、陸源排污口、港灣潮間帶、重點養(yǎng)殖區(qū)等環(huán)境監(jiān)測，健全實時、動態(tài)、立體海洋環(huán)境監(jiān)測體系。探索構建海洋環(huán)境基礎信息與預警服務平臺，建立海洋資源環(huán)境承載力預警機制，深化風險源排查、綜合性評估，提升海洋突發(fā)事件應急管理能力。實施陸源排污總量控制計劃，建立陸源污染物排海許可制度，探索“污染者付費”制度，進一步推動陸域結構減排、工程減排及管理減排。健全區(qū)域聯(lián)動、陸海聯(lián)動治理機制，加大杭州灣、象山灣、三門灣等重點區(qū)域的污染防治力度，深化海水養(yǎng)殖、海洋船舶污染防治，加強海洋傾廢管理，探索建立涉海部門間數據共享、定期通報和聯(lián)勤執(zhí)法制度，健全“海域—流域—陸域”三級污染防控體系。三是全速深化海洋生態(tài)保護修復。統(tǒng)籌海域、海島和海岸帶生態(tài)系統(tǒng)建設，嚴格落實海洋生態(tài)紅線制度，加強對海洋特別保護區(qū)（海洋公園）、海洋生態(tài)紅線區(qū)等海洋生態(tài)功能區(qū)的轉移支付力度，全力保護與修復河口、海灣、岸線、海島等重要海洋生態(tài)系統(tǒng)，提高海洋生態(tài)承載力和海洋資源接續(xù)性。開展海洋生物多樣性普查，建立海洋生物多樣性信息管理系統(tǒng)。加強海洋瀕危物種保護和外來入侵物種防范管理，加強海洋保護區(qū)規(guī)劃和管理。堅持自然恢復與人工修復相協(xié)調，實施藍色海灣整治行動，以改善海灣環(huán)境質量為核心，聯(lián)動推進環(huán)境整治、景觀修復與生物保護，努力恢復海灣生態(tài)功能；實施黃金岸線修復行動，深化侵蝕性岸線修復整治，探索順岸式圍填岸線占用補償機制，穩(wěn)定自然岸線保有率；實施生態(tài)海島創(chuàng)建行動，以大陳島、南麂列島等重點海島整治修復為抓手，營建生態(tài)島礁、修復受損島體，著力提升海島綜合開發(fā)價值。

表3 海洋生態(tài)損害評估優(yōu)化程序

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