檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的障礙及其克服

文/王銀軒

王銀軒 河南省欒川縣人民檢察院黨組書(shū)記、檢察長(zhǎng)

2017年7月1日《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)以立法形式正式確立了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟已在全國(guó)范圍內(nèi)鋪開(kāi)且發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，但實(shí)踐中存在的障礙同樣不能忽視。諸如制度程序設(shè)計(jì)不完善、配套機(jī)制不健全和資源配置不合理等矛盾已經(jīng)凸顯，如不及時(shí)應(yīng)對(duì)，勢(shì)必會(huì)影響該項(xiàng)工作長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

近年來(lái)，在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等領(lǐng)域，因部分行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使公共利益屢遭侵害。因這類案件與具體的公民、法人和其他組織缺乏法律規(guī)定的直接利害關(guān)系，無(wú)法提起公益訴訟，導(dǎo)致違法行政行為缺乏有效司法監(jiān)督。為有效保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，黨的十八屆四中全會(huì)明確提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，2017年7月1日實(shí)施的行政訴訟法從法律層面對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟進(jìn)行了規(guī)定。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度已在全國(guó)范圍內(nèi)推開(kāi)并取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但實(shí)踐中仍然存在諸多障礙，如制度程序設(shè)計(jì)不完善、配套機(jī)制不健全和資源配置不合理等，已嚴(yán)重制約了該項(xiàng)工作的開(kāi)展。

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度要素

回顧行政公益訴訟的發(fā)展，從上個(gè)世紀(jì)90年代的律師自發(fā)，到本世紀(jì)初的社會(huì)組織等主體介入，經(jīng)歷了一個(gè)較為漫長(zhǎng)的過(guò)程。無(wú)論是個(gè)人提起的行政公益訴訟還是社會(huì)組織提起的行政公益訴訟，皆因法律上的空白導(dǎo)致行政行為侵害社會(huì)公共利益的可訴性問(wèn)題受到質(zhì)疑，同時(shí)，作為訴訟主體的個(gè)人或社會(huì)組織因個(gè)人素質(zhì)或利益驅(qū)動(dòng)，使行政公益訴權(quán)的行使極不規(guī)范。為解決行政公益訴訟主體缺位、確保行政公益訴權(quán)合理使用，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度在探索中逐步建立。

原告資格的授予是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟前提條件。1949年頒布的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第三條規(guī)定：“對(duì)于全國(guó)社會(huì)與勞動(dòng)人民利益有關(guān)之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國(guó)家公益參與之?！边@是檢察機(jī)關(guān)作為原告參與行政公益訴訟最早的制度依據(jù)。1954年《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》將檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟的相關(guān)規(guī)定廢除。自此檢察機(jī)關(guān)在制度和法律層面上喪失了作為提起行政公益訴訟原告的資格。但是，近年來(lái)因行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為等因素，致使國(guó)家利益和社會(huì)公共利益遭受侵害的事件時(shí)常發(fā)生，加之適格原告缺乏，導(dǎo)致公共利益得不到有效保護(hù)。在此情勢(shì)下，黨的十八屆四中全會(huì)提出了探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。最高人民檢察院于2015年2月5日公布《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉的意見(jiàn)》，把探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，作為加強(qiáng)對(duì)違法行政行為的法律監(jiān)督，積極促進(jìn)依法行政的重要任務(wù)。全國(guó)人大常委會(huì)于2015年7月1日通過(guò)《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，授權(quán)最高人民檢察院在北京等十三個(gè)省、自治區(qū)、直轄市就生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開(kāi)展提起公益訴訟試點(diǎn)。據(jù)此，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的原告資格問(wèn)題得以解決。

法律制度的建立是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的基本依據(jù)。為使檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟有據(jù)可循、有法可依，2015年7月2日，最高人民檢察院發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的試點(diǎn)同時(shí)開(kāi)展。2015年12月16日，最高人民檢察院通過(guò)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《高檢辦法》）。2016年2月25日，最高人民法院通過(guò)《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》。這兩個(gè)規(guī)定總體精神基本一致，為檢察機(jī)關(guān)提起和人民法院審理檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件，提供了具體的操作指南，并與相關(guān)法律條文和司法解釋，共同構(gòu)成了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟案件的最初法律淵源。2017年6月27日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的決定，其中行政訴訟法第25條增加一款，作為第四款，即“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟”，這標(biāo)志著我國(guó)以立法形式正式確立了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度。

司法實(shí)踐的效果是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。實(shí)踐效果是檢驗(yàn)一項(xiàng)制度優(yōu)劣的唯一標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年7月1日至2017年6月底，試點(diǎn)檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件9053件，其中辦理訴前程序案件7903件，提起訴訟案件1150件?？傮w來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件呈遞增態(tài)勢(shì)，且訴前程序成效顯著。試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議、督促履行職責(zé)7676件，除未到一個(gè)月恢復(fù)期的984件外，相關(guān)行政機(jī)關(guān)已履行職責(zé)或糾正違法5162件，占77.14%。通過(guò)辦案，督促恢復(fù)被污染、破壞的耕地、林地、濕地、草原12.9萬(wàn)公頃，督促治理恢復(fù)被污染水源面積180余平方公里，督促1700余家違法企業(yè)進(jìn)行整改，督促收回欠繳的國(guó)有土地出讓金50多億元。由此可見(jiàn)，行政公益訴訟事實(shí)上已經(jīng)成為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的絕對(duì)多數(shù)。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)提出訴前檢察建議督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，增強(qiáng)了行政機(jī)關(guān)依法行政的主動(dòng)性和積極性，有效督促行政機(jī)關(guān)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法。在行政機(jī)關(guān)不糾正違法或怠于履行職責(zé)的情況下，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)提起公益訴訟的方式，督促行政機(jī)關(guān)依法履行保護(hù)公益職責(zé)，彌補(bǔ)了行政公益訴訟的主體缺位，增強(qiáng)了公益保護(hù)的剛性。檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟在環(huán)境資源保護(hù)等領(lǐng)域和法治政府建設(shè)等方面取得的顯著成效，是全面推行檢察行政公益訴訟制度的實(shí)踐基礎(chǔ)。

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟面臨的障礙

（一）制度設(shè)計(jì)不完善

黨的十八屆四中全會(huì)提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，該項(xiàng)制度的建立體現(xiàn)了“自上而下”的改革邏輯，完整經(jīng)歷了頂層設(shè)計(jì)、立法授權(quán)、試點(diǎn)先行、立法保障、全面部署五個(gè)階段。行政公益訴訟制度的確立給檢察工作帶來(lái)重大發(fā)展機(jī)遇，但也要正視司法實(shí)踐中因制度不完善，程序設(shè)計(jì)不合理帶來(lái)的諸多困難。

1.案件來(lái)源相對(duì)單一。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確要求，檢察機(jī)關(guān)僅能從履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟線索?！陡邫z辦法》第28條將行政公益訴訟案件線索限于“人民檢察院履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，同時(shí)對(duì)履行職責(zé)的范圍進(jìn)行了界定：包括履行職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等職責(zé)，新修改的行政訴訟法也是同樣的規(guī)定。由此，行政公益訴訟的案件線索只能來(lái)源于檢察機(jī)關(guān)的“主動(dòng)發(fā)現(xiàn)”，也就是說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)的線索來(lái)源僅限于其履行職責(zé)中主動(dòng)發(fā)現(xiàn)，而不是被動(dòng)接受公民或其他社會(huì)組織的舉報(bào)，甚至也不包括有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)交辦或轉(zhuǎn)辦的案件。這種既增加了檢察機(jī)關(guān)自身的負(fù)擔(dān)，也排除了其他國(guó)家機(jī)關(guān)、公民和社會(huì)組織的智慧和力量的規(guī)定，在一定程度上限縮了行政公益訴訟案件的來(lái)源。長(zhǎng)此以往，必將挫傷其他主體捍衛(wèi)公益的積極性和主動(dòng)性。

2.細(xì)則規(guī)范仍舊缺位。雖然檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度的總體框架已確立，但司法程序中經(jīng)常遇到的一些關(guān)鍵問(wèn)題因缺乏具體規(guī)定而難以解決。其一，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中角色定位模糊，造成檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)在部分具體程序的適用上認(rèn)識(shí)分歧較大。如行政公益訴訟中的舉證責(zé)任分配問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的二審啟動(dòng)方式等問(wèn)題。雖然試點(diǎn)文件中有規(guī)定，但在司法理論和司法實(shí)踐中均有較大爭(zhēng)議。其二，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)不明，即國(guó)家利益和社會(huì)公共利益損害達(dá)到何種程度以及多大范圍，檢察機(jī)關(guān)就可以在何時(shí)提起行政公益訴訟。因缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，容易導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)選擇性司法。同時(shí)，還容易出現(xiàn)“抓住誰(shuí)辦誰(shuí)”的情形，使被訴行政機(jī)關(guān)和相關(guān)企業(yè)產(chǎn)生不公平感和對(duì)抗情緒，進(jìn)而消弱行政公益訴訟的教育功能。此外，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的時(shí)效、管轄和審理期限等亦未作明確規(guī)定。

3.判決執(zhí)行效果欠佳。雖然檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟尚無(wú)敗績(jī)，但檢察機(jī)關(guān)勝訴后面臨的執(zhí)行效果不佳等問(wèn)題難以解決。檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟，訴訟請(qǐng)求多為確認(rèn)行政機(jī)關(guān)不作為違法或者判決行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履職之類。根據(jù)法學(xué)理論，前者為確認(rèn)之訴，判決生效后無(wú)被告配合履行之必要。后者為給付之訴，且履行內(nèi)容為行政機(jī)關(guān)的行為，很難申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。主要原因是行政機(jī)關(guān)履職具有法定性和專業(yè)性，且不可替代，行政機(jī)關(guān)不自動(dòng)履行，很難強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)履行或者由第三人替代履行。另外，行政機(jī)關(guān)履職需要采取系列行為并經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的等待，方能評(píng)價(jià)行政機(jī)關(guān)是否履職到位。除此之外，即使被告按照判決履職，因違法企業(yè)只做表面工作，敷衍應(yīng)付檢查，不采取實(shí)質(zhì)性的整改措施，致使判決落空。

（二）配套機(jī)制不健全

從試點(diǎn)地區(qū)首例行政公益訴訟案件受理判決到現(xiàn)在，兩年的試點(diǎn)成效顯著。在解決試點(diǎn)中出現(xiàn)的具體問(wèn)題，保障試點(diǎn)工作順利推進(jìn)的過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的各項(xiàng)社會(huì)配套機(jī)制也不斷完善。但在實(shí)踐中，依舊存在地方干擾阻力較大、審判人員專業(yè)知識(shí)缺乏及司法鑒定困難等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

1.地方干擾阻力較大。檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟案件，絕大多數(shù)發(fā)生在基層，被告多數(shù)也是基層的行政機(jī)關(guān)，但由于行政機(jī)關(guān)上下級(jí)間的層級(jí)結(jié)構(gòu)原因，上級(jí)行政機(jī)關(guān)出于維護(hù)自身形象的目的，往往會(huì)向同級(jí)黨政機(jī)關(guān)或相對(duì)應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)提出協(xié)調(diào)的請(qǐng)求。特別是近年來(lái)行政責(zé)任追究的力度加大后，各級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)作為行政公益訴訟被告人的身份都會(huì)感到十分敏感，試圖從各個(gè)方面阻礙檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證、提起訴訟，從而給檢察機(jī)關(guān)辦案增加了壓力。當(dāng)前，省級(jí)以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理改革工作尚未完成，基層法院、檢察院在人事任免、財(cái)政支持方面還沒(méi)有擺脫對(duì)同級(jí)黨政機(jī)關(guān)的依賴，導(dǎo)致一些地方檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件經(jīng)?！盎㈩^蛇尾”。

2.審理環(huán)節(jié)保障不足。檢察行政公益訴訟具有較強(qiáng)的專業(yè)性和科學(xué)性，給法院的審理工作帶來(lái)難度。例如環(huán)境資源公益訴訟案件，通常涉及刑事、民事、行政三大法律關(guān)系和專業(yè)性很強(qiáng)的環(huán)境科學(xué)知識(shí)，而法官專業(yè)技術(shù)知識(shí)的缺乏，加之環(huán)境污染的成因往往是多因一果，非常復(fù)雜，且具有很強(qiáng)的隱蔽性、潛伏性、復(fù)合性等特點(diǎn)，極大地增強(qiáng)了審判難度。隨著檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度的全面鋪開(kāi)，案多人少的矛盾在審判機(jī)關(guān)進(jìn)一步凸顯，加之多數(shù)基層法院尚未及時(shí)設(shè)置專門(mén)的公益訴訟專門(mén)審判組織，這給原本工作壓力較大的行政審判庭帶來(lái)了更大的工作量。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)免繳訴訟費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障不到位等因素使然，造成法院審理檢察行政訴訟案件的動(dòng)力不足。

3.鑒定取證成本較高。作為公益訴訟人的檢察機(jī)關(guān)對(duì)證據(jù)的要求更加嚴(yán)謹(jǐn)，必須達(dá)到確鑿的證明標(biāo)準(zhǔn)。因此為證明土壤、水質(zhì)、空氣內(nèi)污染物化學(xué)成分的濃度或含量超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)以及國(guó)家利益和公共利益受損的程度，必須委托擁有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定。但事實(shí)上，擁有相應(yīng)資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)嚴(yán)重缺乏，例如目前我國(guó)具有環(huán)境污染司法鑒定資格的機(jī)構(gòu)不足十家，這就直接導(dǎo)致了證據(jù)的鑒定途徑少以及司法鑒定的證據(jù)效力弱等問(wèn)題的產(chǎn)生。由于行政公益訴訟案件的特殊性質(zhì)，提起訴訟的檢察機(jī)關(guān)必須提供行政機(jī)關(guān)違法履職或怠于履職及公共利益損害后果的證據(jù)，方能勝訴。而檢察機(jī)關(guān)為取得證據(jù)則需要支付幾萬(wàn)元甚至上百萬(wàn)元的鑒定費(fèi)用，在當(dāng)前辦案經(jīng)費(fèi)不充足的情況下，檢察機(jī)關(guān)為行政公益訴訟支出如此高昂的費(fèi)用，確實(shí)吃力。

（三）資源配置不均衡

辦理行政公益訴訟案件，從受案到起訴需要做大量細(xì)致工作，不僅要到案發(fā)企業(yè)查詢生產(chǎn)檔案、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、固定證據(jù)，而且還要走訪案發(fā)地社區(qū)群眾，詢問(wèn)涉案企業(yè)工作人員，同時(shí)還要制作證據(jù)資料，撰寫(xiě)終結(jié)報(bào)告、起訴書(shū)、出庭預(yù)案等。這對(duì)民行檢察人員的數(shù)量和素養(yǎng)提出了較高的要求。事實(shí)上，長(zhǎng)期存在的重刑輕民觀念，致使司法資源配置嚴(yán)重失衡，并由此形成的民行檢察隊(duì)伍力量薄弱、實(shí)戰(zhàn)能力不足和專業(yè)素養(yǎng)不高等問(wèn)題，已嚴(yán)重制約工作發(fā)展。

1.隊(duì)伍力量薄弱。實(shí)踐中多年形成的“重刑事、輕民行”的觀念，加之行政公益訴訟是“吃力不討好”思想的存在，各地檢察機(jī)關(guān)的“精兵強(qiáng)將”大多配置在了公訴、偵監(jiān)、反貪、反瀆等部門(mén)。加之當(dāng)下民行檢察部門(mén)被邊緣化的緣故，許多優(yōu)秀的法律人才不愿意留在民行檢察部門(mén)發(fā)展。實(shí)踐中，有的基層檢察機(jī)關(guān)民行部門(mén)沒(méi)有分配員額檢察官名額，甚至許多檢察院的民行部門(mén)仍是“一人科室”。如此人員配置，即便是常規(guī)性的傳統(tǒng)監(jiān)督任務(wù)都難以應(yīng)付，又何談應(yīng)對(duì)新型且具有挑戰(zhàn)性的行政公益訴訟。

2.實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)不足。調(diào)查取證是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的基礎(chǔ)和前提，長(zhǎng)期以來(lái)，民行檢察部門(mén)大多辦理生效裁判決監(jiān)督案件，檢察人員坐堂辦案的思維尚未扭轉(zhuǎn)，在辦理行政公益訴訟案件時(shí)，民行檢察干警調(diào)查取證的針對(duì)性和策略性不足，對(duì)初步證據(jù)的內(nèi)涵、證據(jù)形式和取證程序把握不準(zhǔn)，以至于影響后期的庭審效果。而庭審作為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的中心環(huán)節(jié)，參加庭審檢察官的庭審控制能力和證據(jù)展示水平很大程度上決定案件能否勝訴。特別是行政部門(mén)怕敗訴后被追究行政或刑事責(zé)任，所以在庭審中會(huì)激烈反駁檢察機(jī)關(guān)。事實(shí)上，民行檢察干警的庭審應(yīng)變能力、語(yǔ)言表達(dá)能力、調(diào)查取證能力和證據(jù)展示水平因長(zhǎng)期缺乏實(shí)踐鍛煉而極度缺乏。

3.專業(yè)知識(shí)缺乏。雖然檢察機(jī)關(guān)具備民間組織、自然人等不可比擬的法律知識(shí)優(yōu)勢(shì)，但從知識(shí)結(jié)構(gòu)需求上看，法律確定的行政公益訴訟四個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域涉及各級(jí)政府以及數(shù)十個(gè)行政執(zhí)法部門(mén)，其權(quán)力清單、執(zhí)法規(guī)范、執(zhí)法程序紛繁復(fù)雜，依據(jù)的法律、法規(guī)和各類規(guī)范性文件更是多種多樣，要求辦案人員熟悉掌握行政執(zhí)法的專業(yè)知識(shí)，這與主要熟悉民商事相關(guān)法律法規(guī)的工作現(xiàn)狀反差較大。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟案件證據(jù)涉及到專業(yè)知識(shí)，如化學(xué)分析、礦物學(xué)、生態(tài)學(xué)等專業(yè)知識(shí)，檢察機(jī)關(guān)普遍缺乏這些專業(yè)知識(shí)，導(dǎo)致實(shí)務(wù)中檢察機(jī)關(guān)在調(diào)取證據(jù)和證據(jù)分析時(shí)不得不過(guò)多地依賴于外部技術(shù)力量。

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟障礙之克服

（一）進(jìn)一步完善有關(guān)法律制度

雖然新修改的行政訴訟法明確了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的主體資格、線索來(lái)源、案件領(lǐng)域、訴前程序等，構(gòu)建起了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度的總體框架，也為公益訴訟工作提供了基本法律依據(jù)。但是，還有諸如案件來(lái)源、啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、訴訟時(shí)效、檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的角色定位等問(wèn)題需要進(jìn)一步明確。為解決案件來(lái)源單一問(wèn)題，司法機(jī)關(guān)應(yīng)該將“履行職責(zé)”進(jìn)行擴(kuò)大解釋。針對(duì)行政公益案件線索，檢察機(jī)關(guān)不僅要主動(dòng)在履行職責(zé)過(guò)程中去發(fā)現(xiàn)，也應(yīng)接受來(lái)自黨委、人大等有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)交的案件和來(lái)自公民、法人或其他社會(huì)組織的舉報(bào)、控告或反映。行政訴訟法對(duì)檢察機(jī)關(guān)“履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”的定位亦無(wú)可厚非，但對(duì)“履行職責(zé)”范圍的界定不能過(guò)窄，應(yīng)界定為：人民檢察院履行職責(zé)既包括履行職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等專門(mén)職責(zé)；也包括接受來(lái)自社會(huì)組織或個(gè)人所提供的案件線索以及承辦有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)交的案件等其他職責(zé)。為解決訴訟中認(rèn)識(shí)不同，標(biāo)準(zhǔn)不一問(wèn)題，最高人民檢察院應(yīng)協(xié)同最高人民法院堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，盡快研究出臺(tái)相關(guān)司法解釋和規(guī)范細(xì)則，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟立案、庭審、執(zhí)行等訴訟程序和法律適用問(wèn)題進(jìn)行明確。及時(shí)制定內(nèi)部工作指引，進(jìn)一步完善工作流程、細(xì)化審查和啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一操作規(guī)范。同時(shí)，司法解釋和相關(guān)法律應(yīng)盡快確定檢察機(jī)關(guān)的行政公訴人身份。檢察機(jī)關(guān)是代表國(guó)家提起訴訟，如果簡(jiǎn)單地把檢察院視為當(dāng)事人一方，一定程度上將制約檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職責(zé)的履行。行政公訴人身份確定后，關(guān)于舉證責(zé)任分配、二審啟動(dòng)方式等認(rèn)識(shí)方面的分歧才能消除。為解決檢察機(jī)關(guān)勝訴后執(zhí)行落空問(wèn)題，建議積極建立行政公益訴訟和民事公益訴訟相互銜接的訴訟制度。行政公益訴訟的優(yōu)勢(shì)在于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，督促行政機(jī)關(guān)提升執(zhí)法水平。民事公益訴訟的優(yōu)勢(shì)在于申訴后訴訟目的的及時(shí)實(shí)現(xiàn)，對(duì)保護(hù)公共利益不受侵害具有直接的訴訟效果。檢察機(jī)關(guān)靈活運(yùn)用這兩種訴訟方式，并對(duì)兩者適時(shí)進(jìn)行轉(zhuǎn)換或附帶，不僅可以糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為，同時(shí)可以解決民事?lián)p害賠償問(wèn)題，從而達(dá)到全面徹底的保護(hù)公益之目的。

（二）進(jìn)一步健全社會(huì)配套機(jī)制

雖然試點(diǎn)地區(qū)的工作模式和行政訴訟法的修改，為開(kāi)展此項(xiàng)工作提供了經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ胶头梢罁?jù)，但在社會(huì)層面上的各項(xiàng)改革和配套機(jī)制仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟的需要。破解地方阻力干擾，關(guān)鍵在于對(duì)內(nèi)改革和對(duì)外協(xié)調(diào)。目前，大多檢察機(jī)關(guān)在財(cái)政保障上實(shí)行“分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)擔(dān)”，檢察權(quán)所運(yùn)行的資源均需要地方立法、人事、財(cái)政等部門(mén)輸入，這使得檢察權(quán)受到地方力量的掣肘。要解決此類問(wèn)題除了積極爭(zhēng)取當(dāng)?shù)卣睦斫庵С种猓ㄗh按照司法體制改革的總體要求，加快完成省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理的司法改革工作，為基層檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展提起行政公益訴訟工作解決“后顧之憂”。同時(shí)，省級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)與省級(jí)審判機(jī)關(guān)、省環(huán)保、國(guó)土、林業(yè)等行政部門(mén)的聯(lián)系，溝通協(xié)調(diào)好公益訴訟案件的外部關(guān)系，對(duì)基層院辦理的重大疑難負(fù)責(zé)案件，必要時(shí)可以通過(guò)交辦、提辦、協(xié)辦等方式加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和具體指導(dǎo)。破解審理環(huán)節(jié)障礙，關(guān)鍵在于專業(yè)團(tuán)隊(duì)建設(shè)和財(cái)政經(jīng)費(fèi)傾斜。各級(jí)法院應(yīng)及時(shí)整合力量、優(yōu)化資源，吸收更多的具有專業(yè)技術(shù)知識(shí)的人才充實(shí)到審判隊(duì)伍，盡快建立專門(mén)的公益訴訟審判組織。定時(shí)選派法官到高等院校參加培訓(xùn)，學(xué)習(xí)相關(guān)專業(yè)的知識(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境法律知識(shí)和技能培訓(xùn)。在財(cái)政預(yù)算方面，對(duì)法院審理的檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟案件進(jìn)行專門(mén)預(yù)算或經(jīng)費(fèi)傾斜，增加審理此類案件法官的津貼或補(bǔ)助，增強(qiáng)地方各級(jí)法院受理、審理檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的積極性和動(dòng)力。為解決地方因素對(duì)審判工作不當(dāng)干擾，應(yīng)盡快設(shè)立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度。破解鑒定評(píng)估問(wèn)題，關(guān)鍵在于增加機(jī)構(gòu)和經(jīng)費(fèi)保障。為推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟工作，建議各地應(yīng)盡快建設(shè)一批高資質(zhì)高水平的鑒定機(jī)構(gòu)，建立完善涉及案件審理需要的鑒定機(jī)構(gòu)名冊(cè)和在全國(guó)分級(jí)設(shè)立國(guó)家與地方的專家?guī)欤訌?qiáng)鑒定機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入與退出的審核管理，規(guī)范環(huán)境污染、食藥質(zhì)量鑒定程序。同時(shí)，建立專項(xiàng)環(huán)境資源和食藥安全案件專項(xiàng)基金。對(duì)于涉及環(huán)境公益和食藥安全公益的鑒定費(fèi)用負(fù)擔(dān)不應(yīng)依賴市場(chǎng)機(jī)制和檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)，而應(yīng)當(dāng)通過(guò)一定程序的審批后，由專項(xiàng)基金予以保障支出。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)民行檢察隊(duì)伍建設(shè)

加快基層民行檢察隊(duì)伍建設(shè)，對(duì)推動(dòng)檢察行政公益訴訟工作至關(guān)重要。一是增強(qiáng)民行檢察隊(duì)伍力量，確保隊(duì)伍相對(duì)穩(wěn)定。民事行政訴訟監(jiān)督疊加公益訴訟，“案多人少”的矛盾更加突出，而辦理公益訴訟案件需要?dú)v經(jīng)線索摸排、調(diào)查核實(shí)、訴前程序、提起訴訟、出庭公訴等多個(gè)環(huán)節(jié)，流程更復(fù)雜，工作強(qiáng)度更大。在司法責(zé)任制改革、特別是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)將民事行政檢察部門(mén)設(shè)立為單獨(dú)的職能部門(mén)，并將檢察官員額向該部門(mén)適當(dāng)傾斜。同時(shí)，要注意把熟悉行政法并具有司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人員引進(jìn)、調(diào)整到民行檢察部門(mén)工作，要保持民行檢察隊(duì)伍特別是業(yè)務(wù)骨干的相對(duì)穩(wěn)定。二是提升隊(duì)伍行政公益辦案能力。打造一支懂行政、會(huì)調(diào)查、善公訴的公益訴訟專業(yè)隊(duì)伍，是民事行政檢察隊(duì)伍建設(shè)的目標(biāo)。辦理行政公益訴訟案件，要求辦案人員要具有扎實(shí)的民行檢察業(yè)務(wù)功底，深諳行政檢察業(yè)務(wù)特點(diǎn)和行政機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)律，對(duì)證據(jù)的調(diào)查核實(shí)，要具有自偵部門(mén)的辦案思維，出庭訴訟還要具有出庭準(zhǔn)備、庭審應(yīng)變、證據(jù)出示、口頭表達(dá)等各種能力。因此要重視民行檢察干警的業(yè)務(wù)鍛煉，建議各級(jí)檢察機(jī)關(guān)通過(guò)崗位練兵、業(yè)務(wù)競(jìng)賽、案件評(píng)選、庭審觀摩、自偵干警參與等方式，不斷提升干警辦理行政公益訴訟案件的能力。三是提升民行干警專業(yè)化素養(yǎng)。行政公益訴訟工作涉及的領(lǐng)域?qū)I(yè)性強(qiáng)，涉及法律龐雜，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極組織行政法學(xué)、環(huán)保知識(shí)、食品藥品安全、國(guó)資財(cái)政等方面的專題培訓(xùn)，同時(shí)在民行檢察系統(tǒng)定期組織學(xué)習(xí)全國(guó)各地公益訴訟的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和成功案例，并結(jié)合本地辦案實(shí)際針對(duì)不同類型的案例開(kāi)展專題討論，不斷提升民行檢察干警的專業(yè)素能。同時(shí)要積極完善民行檢察人才庫(kù)。省級(jí)檢察機(jī)關(guān)民行檢察部門(mén)應(yīng)根據(jù)人員特點(diǎn)建立民事、行政和調(diào)研三類人才庫(kù)，并結(jié)合工作情況管理好、使用好入庫(kù)人員，積極發(fā)揮民行檢察干警在行政公益訴訟中的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。