檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的訴前程序

文/宋平

宋平 中國政法大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生

十二屆人大常委會表決通過修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，檢察機關(guān)提起公益訴訟寫入兩部法律。 2018年3月1日，兩高發(fā)布司法解釋對檢察機關(guān)提起公益訴訟作了進(jìn)一步規(guī)范。但針對試點工作中訴前程序存在的檢察建議方式單一、范圍過窄，行政機關(guān)履職標(biāo)準(zhǔn)不明確以及訴前程序與訴訟程序?qū)拥葐栴}，修法和解釋并未明確，需要日后持續(xù)關(guān)注。

訴前程序試點情況分析

2015年7月1日，檢察機關(guān)提起公益訴訟試點工作正式開始，各地持續(xù)跟進(jìn)。根據(jù)《全國人大常委會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》（以下簡稱《授權(quán)決定》）規(guī)定，最高檢多次就試點情況作中期報告，公布試點數(shù)據(jù)和情況。

（一）訴前程序數(shù)據(jù)

試點運行兩年來最高檢發(fā)布的主要數(shù)據(jù)如下：

表一 試點開展兩年來辦理訴前程序案件情況

表二 試點開展兩年來訴前程序案件中行政公益訴訟情況

通過表一，可知訴前程序的啟動率極高，檢察機關(guān)辦理訴前程序案件數(shù)量攀增，在總體辦理公益訴訟案件中的比例呈現(xiàn)迅速的上升態(tài)勢，并漸居于絕大多數(shù)的地位。通過表二，可知通過訴前程序解決問題的，也主要集中在行政公益訴訟。這也印證了研究檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的訴前程序的必要性和問題典型性。

（二）訴前程序典型案例

2016年1月6日，最高檢發(fā)布了20個檢察機關(guān)提起公益訴訟試點工作典型案例，其中15個案例涉及訴前程序、14個案例涉及行政公益訴訟。通過分析，發(fā)現(xiàn)檢察機關(guān)針對行政機關(guān)怠于履職提出檢察建議后，行政機關(guān)幾乎都在1個月內(nèi)依法履職，有的甚至3天內(nèi)答復(fù)?？傮w來講，行政機關(guān)采納檢察機關(guān)的檢察建議并采取相應(yīng)的措施，依法履職效果顯著。從案件類型來看，訴前程序案件主要是針對行政機關(guān)怠于履職，此外還包含對行政機關(guān)濫作為的監(jiān)督。

訴前程序試點工作成效的成因

訴前程序的設(shè)立具有必要性和正當(dāng)性，其設(shè)置應(yīng)主要有以下考慮：一是避免濫訴，節(jié)約司法資源；二是體現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的尊重，貫徹謙抑性原則；三是檢察機關(guān)提起行政公益訴訟具有終局性特點，應(yīng)當(dāng)慎重。兩年的試點情況也說明訴前程序發(fā)揮了巨大作用。行政機關(guān)更加自覺地糾正違法行為或依法履職，多數(shù)問題在訴前程序即得到良好處理，既節(jié)省了司法資源，也較好地保障了國家和社會公共利益。試點工作取得良好成效是多種因素綜合作用的結(jié)果。

1.頂層設(shè)計的支持

首先有中央的決策支持——2015年5月5日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組對檢察機關(guān)提起公益訴訟改革作了部署和要求。其次從全國人大常委會的高度作出授權(quán)決定——最高檢和最高法相繼制定發(fā)布了相應(yīng)的實施辦法等，都為檢察機關(guān)提起行政公益訴訟訴前程序提供了較為堅實的支持。

2.檢察院系統(tǒng)的努力

檢察院系統(tǒng)通過發(fā)布典型案例、統(tǒng)計數(shù)據(jù)，建立考核機制等多元舉措，推動行政公益訴訟訴前程序的開展。以上級督辦、異地交辦等方式排除干擾；積極進(jìn)行前期調(diào)查、主動與被監(jiān)督對象溝通等都加速了案件辦理。并且，伴隨試點工作開展，檢察官的辦案經(jīng)驗與能力不斷提高，社會各界的關(guān)注、認(rèn)可與支持不斷提高，為行政公益訴訟訴前程序工作的開展提供了巨大的保障。

3.行政機關(guān)的壓力

試點工作開展以來，行政機關(guān)在公益訴訟中連連敗訴，壓力巨大；同時，近年中央推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，建構(gòu)健全問責(zé)等約束機制，使得行政機關(guān)極為重視，認(rèn)真采納檢察機關(guān)合理的檢察建議。另一方面，檢察機關(guān)作為國家監(jiān)督機關(guān)，還有刑事訴訟程序上的職責(zé)權(quán)限，造成一種強大的威懾力量。在以上背景下，行政機關(guān)主動履職率顯著提高。

此外，新聞媒體的監(jiān)督以及社會對公益訴訟的關(guān)注度攀增等都為試點工作助力。

訴前程序試點問題

（一）檢察建議方式單一、范圍過窄

檢察機關(guān)辦理訴前程序案件的主要形式是提起檢察建議，但檢察機關(guān)如何提起檢察建議，提起怎樣的檢察建議尚無統(tǒng)一明確規(guī)定。目前在檢察建議提起方面存在的主要問題有：一是建議的方式單一。在訴前程序中，僅以書面形式發(fā)送檢察建議書。建議采用公告、聽證等程序充實檢察建議方式，增強作用力。二是建議的范圍過窄。目前檢察機關(guān)僅在其有管轄權(quán)區(qū)內(nèi)有建議權(quán)。由于“轄區(qū)”本身的變動性以及公益訴訟案件的廣泛牽涉性，囿于轄區(qū)內(nèi)，會影響檢察建議效力發(fā)揮。

（二）行政機關(guān)履職標(biāo)準(zhǔn)不明確

1.行政機關(guān)的“回復(fù)”

根據(jù)最高檢實施辦法，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書后一個月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時書面回復(fù)人民檢察院。問題在于：首先，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的案子多是較為復(fù)雜、長期積累的社會問題，盡管目前兩高解釋給予行政機關(guān)兩個月的時間，但是否充足仍有待商榷。其次，即使行政機關(guān)在兩個月內(nèi)對檢察機關(guān)進(jìn)行了回復(fù)，如果只是處理方案，應(yīng)如何認(rèn)定？倘若后續(xù)未按處理方案嚴(yán)格執(zhí)行，檢察機關(guān)又能作何處理？

2.不作為的認(rèn)定

在檢察機關(guān)提起行政公益訴訟案件中，大多數(shù)原因是行政機關(guān)不作為，但不作為如何認(rèn)定實踐中爭議較大：一是行政機關(guān)不回復(fù)檢察建議能否就認(rèn)定行政機關(guān)不作為，如其盡管形式上并沒有回復(fù)，但實質(zhì)上履行了相應(yīng)行政職責(zé)是否屬于行政不作為。二是行政機關(guān)只回復(fù)檢察機關(guān)的檢察建議，但是并不履行是否屬于行政不作為。三是行政機關(guān)只是部分履行了檢察建議是否屬于行政不作為。

（三）訴前程序與訴訟程序的對接

訴前程序設(shè)立初衷在于將矛盾化解于訴訟之前，但對于行政機關(guān)并未采納檢察建議，不依法履行職責(zé)，使得國家和社會利益處于持續(xù)受侵害的狀態(tài)，此時就要進(jìn)入訴訟程序。但行政機關(guān)是否必須完全按照檢察建議內(nèi)容來履職，其自由裁量權(quán)是否有發(fā)揮空間，如何更好地發(fā)揮訴訟的剛性監(jiān)督功能？建議在提出檢察建議之前注意證據(jù)的搜集和法律依據(jù)的查找，確保檢察建議的科學(xué)合理性；尊重行政權(quán)的一定范圍內(nèi)的自由裁量權(quán)。訴前程序的良好運行可以減輕訴訟壓力，但訴前程序的作用發(fā)揮離不開訴訟程序的保障，把握好二者的關(guān)系，是實現(xiàn)行政公益訴訟效果的關(guān)鍵點。

檢察機關(guān)在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)不作為或者違法行使職權(quán)是其提起公益訴訟的前提條件。試點中檢察機關(guān)內(nèi)部反貪反瀆等部門移交的線索是行政公益訴訟線索主要來源。當(dāng)下國家監(jiān)察體制已經(jīng)改革，檢察機關(guān)內(nèi)部的反貪反瀆職能整體轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委，這將給檢察機關(guān)提起行政公益訴訟帶來新的挑戰(zhàn)。