環(huán)保“費(fèi)改稅”邁出第一步

鄭嘉璐

2017年7月18日，施工車輛在天津市靜海區(qū)佟家莊村附近滲坑清理底泥。

4月17號中午十二點(diǎn)半，接通了記者電話的李明宇靠在辦公椅上，點(diǎn)著了一根煙。李明宇是縣地稅局的科員，過去半個(gè)月，他一直忙著環(huán)保稅的首次征收。他所在的縣有60多家需要繳納環(huán)保稅的企業(yè)，這天上午，最后一家企業(yè)在稅務(wù)大廳完成了申報(bào)。一直在忙著指導(dǎo)企業(yè)，這是李明宇今天上午抽的第一根煙。

今年1月1日，《環(huán)境保護(hù)稅法》正式實(shí)施。4月1日到15日是環(huán)保稅的第一個(gè)征期，由于清明節(jié)假期，不少地方將征期延長到17或18號。環(huán)保稅是中國稅制改革與清費(fèi)立稅行動(dòng)的一項(xiàng)重要進(jìn)展，它的征收情況直接影響到排污企業(yè)的稅務(wù)開支，更關(guān)乎生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

從“費(fèi)”到“稅”

李瑩是縣級環(huán)保監(jiān)察大隊(duì)的收費(fèi)科科長，最近幾個(gè)月，她們的工作量少了許多，這是因?yàn)榕盼圪M(fèi)被環(huán)保稅替代，改由地稅局而不是環(huán)保部門征收了。

此前，李瑩最主要的工作是核定企業(yè)的排污數(shù)據(jù)，計(jì)算出企業(yè)需要繳納的排污費(fèi)。李瑩告訴《南風(fēng)窗》記者，排污數(shù)據(jù)的獲取主要有三條途徑：對于安裝了在線監(jiān)測設(shè)備的企業(yè)，環(huán)保局可以遠(yuǎn)程獲取實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)；沒有該設(shè)備的，監(jiān)察大隊(duì)要委托監(jiān)測站到企業(yè)實(shí)地檢查；這兩項(xiàng)都不滿足的則使用“物料核算”、“財(cái)務(wù)系數(shù)”的方法，通過原材料使用量或營業(yè)額推算污染物的排放量。除了在線監(jiān)測，另外兩種監(jiān)測方式都要耗費(fèi)環(huán)保部門大量的人力物力。

排污贊屬于行政事業(yè)性收費(fèi)，隨意性比較強(qiáng)，很容易受到行政的干預(yù)。一方面，地方政府會把“減免排污費(fèi)”作為吸引企業(yè)的手段，犧牲環(huán)境保GDP；另一方面，許多環(huán)保部門為了減輕工作量.在對企業(yè)征收排污費(fèi)時(shí)常常采取“定額制”的方式，并不是根據(jù)企業(yè)實(shí)際的污染物排放情況征收。一位鑄造行業(yè)的企業(yè)主告訴記者，過去四五年里，他們的銷售額出現(xiàn)過好幾次大的波動(dòng)，但每個(gè)季度的環(huán)保稅都是一千出頭，從未變過。

任意減免、協(xié)商收費(fèi)等問題使得排污費(fèi)的收繳率非常低。有學(xué)者測算過，2013年，全國排污費(fèi)理論征收額至少為254億元，而當(dāng)年實(shí)際繳納的金額僅為204.81億元，征收率不到80%。

收繳率偏低是排污費(fèi)制度對企業(yè)減排刺激不足的重要原因，中國政府近些年一直在推動(dòng)“清費(fèi)立稅”，這一背景下排污費(fèi)被環(huán)保稅取代是順理成童的事。在縣地稅局工作的陳蔚然說：“費(fèi)改稅之后，就不能胡來了，稅額該是多少就是多少，誰也不能更改?！?/p>

為了避免企業(yè)負(fù)擔(dān)增多、實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡，費(fèi)改稅大都遵循“稅負(fù)平移”的原則。環(huán)保稅也不例外，其征收稅率與排污費(fèi)基本保持一致，征稅的污染物種類則與排污費(fèi)完全相同，包括大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲四類。對企業(yè)來說，兩者最大的區(qū)別在于排污數(shù)據(jù)的獲取，環(huán)保稅要求企業(yè)自行填報(bào)污染物排放量，而不再由環(huán)保部門測算提供，這就意味著企業(yè)要對自行申報(bào)的數(shù)據(jù)負(fù)責(zé)。

從納稅額來看，環(huán)保稅的征收沒有對企業(yè)造成大的影響。一家生化企業(yè)的財(cái)政科科長表示，對他們來說，開征環(huán)保稅就是換了個(gè)部門交錢，繳納金額并沒有明顯的變化。不過，這家企業(yè)是排污大戶，每個(gè)季度的排污費(fèi)高達(dá)60多萬元，為了降低監(jiān)測成本，他們很早就配備了在線監(jiān)測設(shè)備，所以排污數(shù)據(jù)的獲取十分容易。但對一些小微企業(yè)來說，想獲得可靠的排污數(shù)據(jù)，避免稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，就需要安裝監(jiān)測設(shè)備或者委托第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)測，這是一筆新的開支。

環(huán)保稅平移了排污費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，自然就繼承了排污費(fèi)在稅額方面的缺陷——無法有效補(bǔ)償排污造成的社會損害。根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2015年，全國累計(jì)征收排污費(fèi)173億元，而該年度用于節(jié)能環(huán)保的支出達(dá)到了4814億元，與保護(hù)環(huán)境、改善生態(tài)的開支相比，排污費(fèi)實(shí)在是杯水車薪。

實(shí)際上，環(huán)保稅占企業(yè)繳納稅費(fèi)的比重很低。以上文提及的鑄造企業(yè)為例，他們今年第一季度的銷售額超過一千萬，但環(huán)保稅只繳納了1100元，還不到萬分之一，連經(jīng)理都說“拿得真是少”。一個(gè)再簡單不過的道理是，環(huán)保稅額高于企業(yè)的治污成本，企業(yè)才有動(dòng)力治理污染。環(huán)保稅當(dāng)前的稅率水平，已經(jīng)難以起到激勵(lì)企業(yè)的作用，許多企業(yè)寧可繳稅也不愿意治污。

過渡階段

環(huán)保稅不同于稅務(wù)部門以往征收的其他稅種。排污數(shù)據(jù)的確認(rèn)需要專業(yè)的技術(shù)，稅務(wù)部門顯然缺乏相應(yīng)的業(yè)務(wù)能力，他們只能通過環(huán)保部門來核實(shí)企業(yè)填報(bào)的排污數(shù)據(jù)。

《環(huán)境保護(hù)稅法》規(guī)定，環(huán)保稅的征收遵照“自行申報(bào)，稅務(wù)征收，環(huán)保檢測.信息共享”的征管機(jī)制。地稅局收到企業(yè)的納稅資料后要與環(huán)保局的監(jiān)測資料比對，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)存在異常時(shí)，提請環(huán)保局復(fù)核，環(huán)保局15日內(nèi)出具復(fù)核意見，稅務(wù)部門再調(diào)整應(yīng)納稅額，納稅人補(bǔ)繳稅款。

與排污費(fèi)相比，這種模式能夠同時(shí)發(fā)揮兩個(gè)部門的長處。地稅局負(fù)責(zé)征收和比對，環(huán)保局負(fù)責(zé)監(jiān)測和核查，都是本單位擅長的本職工作。但是，兩個(gè)部門都參與征管也必然會帶來配合上的問題，比如哪個(gè)部門對認(rèn)定結(jié)果負(fù)有最終的法律責(zé)任？是否稅務(wù)部門不提請審核，環(huán)保部門就不需要審核了？兩個(gè)部門間的工作配合機(jī)制由誰來主導(dǎo)？這些問題在《環(huán)境保護(hù)稅法》中并沒有明確規(guī)定，這就很容易導(dǎo)致兩個(gè)部門工作上的互相推諉。

4月上旬。環(huán)保稅結(jié)束了首輪征收。由于還處在排污費(fèi)向環(huán)保稅過渡的階段，征收過程中遇到問題是在所難免的?！赌巷L(fēng)窗》記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，首輪征收暴露出的最大問題是基層環(huán)保與地稅部門對相關(guān)法律法規(guī)不熟悉，兩邊都把環(huán)保稅的征收看作對方的責(zé)任。

在陳蔚然看來，地稅局只是個(gè)“繳費(fèi)窗口”，只需按照企業(yè)上報(bào)的數(shù)據(jù)收稅就行了，“多了少了我們不管，環(huán)保局才是管理部門?！标愇等徽f，到目前為止，他所在的地稅局沒有拿到當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的監(jiān)測數(shù)據(jù)，也就無法檢驗(yàn)企業(yè)排污量的準(zhǔn)確性，他猜測這部分工作要由環(huán)保局來做。

但在環(huán)保所工作的杜成濤認(rèn)為，費(fèi)改稅之后，環(huán)保稅的管理當(dāng)然要由地稅局負(fù)責(zé)。他做出這個(gè)判斷的依據(jù)是“沒有接到上面的安排，也沒收到地稅局請求協(xié)助的文件”。杜成濤說，環(huán)保稅剛開征時(shí)，許多企業(yè)不清楚自身的排污量，就跑來環(huán)保部門要數(shù)據(jù)。他的領(lǐng)導(dǎo)要他盡量少參與企業(yè)報(bào)稅，因?yàn)椤芭盼圪M(fèi)已經(jīng)轉(zhuǎn)交到地稅了，環(huán)保局的職責(zé)還沒弄清楚，現(xiàn)在給企業(yè)提供數(shù)據(jù)，一旦出了問題可能要背責(zé)任。”

李瑩看過相關(guān)規(guī)定，她知道環(huán)保部門有復(fù)核排污數(shù)據(jù)的責(zé)任，但她直言，第一季度的環(huán)保稅數(shù)據(jù)即便有異常也難以復(fù)核。這是因?yàn)榕盼圪M(fèi)取消之后，省去收費(fèi)任務(wù)的環(huán)保監(jiān)察大隊(duì)不再委托監(jiān)測站測算企業(yè)的排污情況，而地稅局還在觀望，沒能與環(huán)保局建立合作。換句話說，今年第一季度是企業(yè)排污檢測的真空期，地稅、環(huán)保麗個(gè)部門都沒能掌握企業(yè)的實(shí)際排污數(shù)。

問及首輪征收結(jié)束后，所在部門將如何參與環(huán)保稅的檢測，幾位工作人員的回答不謀而合：“還不清楚，要等上級部門通知”。陳蔚然坦言。環(huán)保局和地稅局都還在摸索階段，當(dāng)前環(huán)保稅的征收的確“有點(diǎn)亂”。他認(rèn)為，等涉稅信息共享平臺和工作配合機(jī)制建立起來，兩個(gè)部門磨合一段時(shí)間，這些問題都能解決；現(xiàn)在最缺少的是上級更明確的政策指導(dǎo)。

繼續(xù)改革

理解此次環(huán)保稅開征的意義，不僅要看到費(fèi)改稅取得的直接成效，更要注意到，環(huán)保稅的征收推開了建設(shè)環(huán)保稅體系的大門。這就意味著，當(dāng)前的環(huán)保稅只是一個(gè)起點(diǎn)，未來，環(huán)保稅必然需要進(jìn)一步的改革。

除了提升稅率，環(huán)保稅改革的另一個(gè)方向是擴(kuò)大征收規(guī)模。目前，二氧化碳、污染型產(chǎn)品、揮發(fā)性有機(jī)物等對環(huán)境質(zhì)量影響很大的污染源并沒有包含在征稅范圍內(nèi)，這極大地削弱了環(huán)保稅保護(hù)環(huán)境的作用。

其中，二氧化碳是學(xué)界呼聲較高的污染物。從長遠(yuǎn)看，應(yīng)對溫室效應(yīng)、緩解全球變暖趨勢，都需要將二氧化碳納入環(huán)保稅征稅范圍。但也必須認(rèn)識到，發(fā)達(dá)國家已經(jīng)完成了財(cái)富積累和環(huán)保技術(shù)的儲備，有能力向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。但作為發(fā)展中國家的中國正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，環(huán)保技術(shù)相對缺乏，面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的雙重訴求。在這樣的背景下，二氧化碳納入環(huán)保稅就不能操之過急。

另外一種逃避了環(huán)保稅的污染物是廢水?！董h(huán)境保護(hù)稅法》規(guī)定，在不超過規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)的前提下，依法設(shè)立的污水處理廠不需要為排放的廢水繳納環(huán)保稅。杜成濤告訴《南風(fēng)窗》記者，除了少數(shù)幾家水產(chǎn)養(yǎng)殖戶，縣里絕大多數(shù)企業(yè)的廢水都通過地下管網(wǎng)排入了污水處理廠，這樣一來，排污企業(yè)只需要繳納污水處理費(fèi)，不再需要繳納環(huán)保稅了。

導(dǎo)致的結(jié)果是，城鎮(zhèn)污水處理廠成為了首要的廢水排放源。這是因?yàn)?，污水處理廠即便按照標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)排放，其水質(zhì)還是低于地表水V類標(biāo)準(zhǔn)。也就是說，排污企業(yè)仍然間接地向自然水體排放了污染物，但這部分排污行為卻躲過了環(huán)保稅，這也就破壞了“污染者付費(fèi)”的基本原則。

稅款去向也是未來環(huán)保稅要解決的問題。此前，排污費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，是環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金，大部分用于重點(diǎn)污染源防治等項(xiàng)目。費(fèi)改稅之后，環(huán)保稅完全劃入地方財(cái)政，并沒有規(guī)定使用方式。有學(xué)者擔(dān)心，這很容易造成地方政府與企業(yè)的合謀：面對技術(shù)更新成本，企業(yè)傾向于繳稅而不是治污；地方政府為爭奪稅源，會放松環(huán)境管制，最終形成企業(yè)多污染、多繳稅的局面。

荷蘭是世界上最早征收環(huán)保稅的國家，其稅款處置方式或許可供中國參考。荷蘭的環(huán)境稅都是?？顚Ｓ茫惙N根據(jù)特定的污染種類劃分設(shè)置，目的性很強(qiáng)，例如垃圾稅專門用于垃圾的分類和治理。稅收作為專用基金，最終用于該項(xiàng)污染物的治理.這種做法對保護(hù)環(huán)境起到了巨大的作用。

此次以“排污費(fèi)改稅”為核心的環(huán)境保護(hù)稅改革，邁出了稅收調(diào)控環(huán)境保護(hù)的第一步，但稅額過低、征收規(guī)模小、環(huán)保稅體系不完善等頑疾并沒有得到根治，新生稅種導(dǎo)致的環(huán)保與地稅兩個(gè)部門的磨合問題也亟待解決?？偟膩碚f，中國環(huán)保稅的改革依然任重道遠(yuǎn)。

（應(yīng)采訪對象要求，文中部分人物為化名）