以都市圈推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展和鄉(xiāng)村振興
——訪中國區(qū)域科學協(xié)會會長、首都經濟貿易大學副校長楊開忠

◎記者 張涵

區(qū)域協(xié)調發(fā)展始終是我國現(xiàn)代化面臨的重大理論和實踐問題。當前我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本態(tài)勢如何？新時期應當如何構建更有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制，解決城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展問題？對此記者專訪了中國區(qū)域科學協(xié)會會長、首都經濟貿易大學副校長楊開忠。

城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展是全面小康的必然要求

記者：“十三五”規(guī)劃綱要提出，要加快新型城鎮(zhèn)化步伐，提高社會主義新農村建設水平，也提出加快城市群建設發(fā)展，建設和諧宜居城市，推動城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。黨的十九大報告中又同時提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，要以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，推進農業(yè)轉移人口市民化。您認為黨和國家密集出臺這一系列重大決策是基于什么樣的背景或形勢？

楊開忠：黨的十八大以來，我國城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展理論和實踐不斷深化創(chuàng)新，最終總結提出了兩大戰(zhàn)略，即黨的十九大首次提出并寫入中國共產黨黨章的實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。之所以提出這兩大戰(zhàn)略，總的來講，是中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、區(qū)域發(fā)展不平衡成為不平衡不充分發(fā)展的主要表現(xiàn)。

記者：如何理解新型城鎮(zhèn)化、城市群建設、鄉(xiāng)村振興及區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略之間的關系與定位？

楊開忠：從最一般的理論來講，城市、鄉(xiāng)村都是區(qū)域，因而新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興都是區(qū)域協(xié)調發(fā)展的內容。但是城市、鄉(xiāng)村又是特殊區(qū)域，前者是非農產業(yè)集中的、人口密集的狹窄地域，是包括城鄉(xiāng)地域在內的區(qū)域之中心；后者是以農業(yè)為主、人口散落居住的廣闊地域，是包括城鄉(xiāng)地域在內的區(qū)域之邊緣。同時，隨著經濟和社會發(fā)展，城市和鄉(xiāng)村的地位和作用是不斷變化的。因此，在戰(zhàn)略上，根據需要，一定時期內把城鎮(zhèn)化或鄉(xiāng)村發(fā)展從區(qū)域發(fā)展中強調出來也是合理的。長期以來，考慮到城市作為區(qū)域中心的功能不斷加強和“三農”問題對國計民生的重要性，我國國民經濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃幾乎一直把城鎮(zhèn)化作為區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的內容，“三農”問題則被單獨強調處理，只有“十三五”規(guī)劃把城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展從區(qū)域發(fā)展中分離出來自成一體。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略分立既延續(xù)傳統(tǒng)，又有利于發(fā)揮城市在區(qū)域協(xié)調發(fā)展中的中心作用，有利于更加有效地推動農民農業(yè)農村現(xiàn)代化。但應該明確的是，無論是區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略還是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，都是且必須是堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，這是共同點也是交叉點。

都市圈化是區(qū)域協(xié)調發(fā)展必由之路

記者：如何評價我國目前的區(qū)域協(xié)調發(fā)展水平，您認為當前的狀況距離實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略目標還存在哪些差距和短板？

楊開忠：區(qū)域協(xié)調發(fā)展是以人為本、創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的區(qū)域發(fā)展，它的主要目標包括四個方面，即建立健全統(tǒng)一市場和共同制度、基礎設施通達性均衡、生產專業(yè)化和集中化以及生活均等化。其中，隨著經濟發(fā)展水平逐步提高，生活均等化目標重點逐步從消除絕對貧困轉移到實現(xiàn)基本公共服務均等化、進而消除收入分配差距。結合我國經濟發(fā)展實際，“十三五”規(guī)劃提出“塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新格局”。2017年12月18日召開的中央經濟工作會議提出區(qū)域協(xié)調發(fā)展 “要實現(xiàn)基本公共服務均等化，基礎設施通達程度比較均衡，人民生活水平大體相當”，進一步豐富和完善了新時代區(qū)域協(xié)調發(fā)展的目標。

進入新時代以來，在堅持區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的同時，我國實施了“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略和長江經濟帶戰(zhàn)略，區(qū)域協(xié)調發(fā)展明顯增強，到2020年我國現(xiàn)行標準下農村貧困人口將實現(xiàn)脫貧，貧困縣將全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，基本公共服務均等化總體實現(xiàn)。但應該看到的是，我國正處于產業(yè)大轉移過程中，雖然區(qū)域經濟發(fā)展差距逐漸減小，但城鄉(xiāng)布局過密過疏問題并存，區(qū)域協(xié)調發(fā)展仍舊任重道遠。正因為這樣，黨的十九大首次提出實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略。

記者：如何有效實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略？

楊開忠：建議國家牽頭組織系統(tǒng)研究，統(tǒng)籌考慮海內外，協(xié)調東中西，平衡南北方，從發(fā)展“節(jié)點、軸線、圈面、密度、功能、品質、機制”全方位深化創(chuàng)新國家空間發(fā)展戰(zhàn)略格局。這里，我想強調四點：

1.優(yōu)化經濟“板塊”劃分

“四大板塊”是“十一五”規(guī)劃提出的，在區(qū)域協(xié)調發(fā)展中發(fā)揮了非常重要的作用。無論從區(qū)域經濟實際，還是國家戰(zhàn)略環(huán)境來看，東部、中部、西部發(fā)展環(huán)境南北分化明顯。如中部6省中南方4省經濟轉型較快，人均可支配收入水平較高，是長江經濟帶的主要構成。北方兩省，特別是山西經濟轉型較慢。因此，東部、中部、西部各自已經不再是一個具有相對一致性的區(qū)域。1999年我曾在《中國軟科學》上撰文提出將我國劃分為大西部、大東北和大東南三個板塊，面對新時代區(qū)域發(fā)展分化形勢，這一劃分是值得參考的經濟板塊優(yōu)化方案。

2.發(fā)揮京津冀支撐帶引領作用，規(guī)劃建設渤海大灣區(qū)

一是規(guī)劃建設渤海海底隧道，在加快煙大（煙臺-大連）海底隧道工程相關工作的同時，進一步著手考慮冀東至大連的海底隧道；二是把青島、沈陽、大連等規(guī)劃建設成為具有全球影響力的創(chuàng)新中心、服務中心、消費中心和國際大都市；三是北京、上海非核心功能疏解要放眼更大區(qū)域范圍，部分優(yōu)質公共服務可疏解到青島等重要城市，助力其建設國家中心城市。

3.將青銀（青島-銀川）軸帶納入國家集聚發(fā)展重點軸帶

青銀軸帶地理位置深入北方腹地，同時人口和經濟集聚遠強于京蘭軸帶，與隴海軸帶相當，建設青銀軸帶對統(tǒng)籌海內外、協(xié)調東中西，特別是平衡南北方區(qū)域發(fā)展具有重大意義。青銀軸帶建設的內涵，包括把山東打造成為我國的頂級城市群。

4. 大力推進都市圈化

建立健全特色都市圈制度，大力推進都市圈和兩個或以上大都市圈首尾相連組成的城市群發(fā)展。這是實現(xiàn)黨的十九大提出“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農業(yè)轉移人口市民化”的必由之路。

以都市圈為依托實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

記者：實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略無疑要落腳在地域空間上。落腳到哪兒？也就是說，鄉(xiāng)村振興的地域依托是什么?

楊開忠：根據我的觀察，對這個問題的回答，當前有兩種相互對立的思想和行動傾向。

1.就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村，自覺或不自覺地把鄉(xiāng)村從城鄉(xiāng)地域分工體系中割裂開來，孤立、靜止地看待鄉(xiāng)村振興

這種傾向既忽視了城鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展中的中心地位，忽視了城鎮(zhèn)在鄉(xiāng)村現(xiàn)代化振興中不可或缺的輻射帶動作用，也忽視了鄉(xiāng)村振興是點線面空間再結構的有機過程，在這個過程中，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊會更加壯大，有的則會收縮甚至消亡。因而，這種傾向必須堅決克服。

2.片面強調鄉(xiāng)村振興要以城、鎮(zhèn)為依托，片面強調城鎮(zhèn)化，自覺或不自覺地忽視了鄉(xiāng)村，忽視了逆城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展的中心，鄉(xiāng)村振興無疑要發(fā)揮這個中心的作用，但莊稼不能長在建成區(qū)，農村生態(tài)功能更是不可替代的，人口不僅不可能全部城鎮(zhèn)化，而且城鎮(zhèn)化達到一定水平還會內在地出現(xiàn)人口從城鎮(zhèn)向農村轉移的趨勢，因此，農村和逆城鎮(zhèn)化是不可忽視的，片面強調以城鎮(zhèn)為地域依托振興鄉(xiāng)村的傾向是違背鄉(xiāng)村振興初衷的，是錯誤的，也是十分有害的。

記者：您最近在多個重要會議上發(fā)表演講和媒體撰文中，提出以都市圈為最主要的地域依托實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的觀點和主張，是基于什么考慮？

楊開忠：都市圈是進入新時代以來急劇興起的通勤高效、城鄉(xiāng)一體、共同發(fā)展的新區(qū)域。我個人認為，鄉(xiāng)村振興要以人為中心，落腳在都市圈，作為區(qū)域協(xié)調發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的匯合空間，鄉(xiāng)村振興最主要的地域是都市圈。

1.都市圈是鄉(xiāng)村振興最有利的地域空間

都市圈本質上就是一個日常生活意義上的城鄉(xiāng)一體化、勞動力等要素和產品的統(tǒng)一市場，城市生活是鄉(xiāng)村的，鄉(xiāng)村生活也是城市的。在這里，鄉(xiāng)村能夠最大限度地接近和抓住發(fā)展機會，分享城鎮(zhèn)集聚經濟紅利，降低對外交流成本，彰顯自身特色。具體來講，一是有利于鄉(xiāng)村實現(xiàn)與城市的市場、基礎設施和公共服務互聯(lián)互通，有效整合整個城市的資源和市場，形成發(fā)展優(yōu)勢，實現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展目標。二是有利于鄉(xiāng)村實現(xiàn)與城市的生產鏈、供應鏈和價值鏈互聯(lián)互通，有效分享和利用其輻射帶動作用。三是有利于鄉(xiāng)村居民更好地分享城市的就業(yè)創(chuàng)業(yè)機會、個人消費服務和公共服務，有效滿足居民高質量、多樣化的需要。四是有利于增強鄉(xiāng)村居民在城鄉(xiāng)之間選擇工作、居住、游憩、通勤的自由度。五是有利于鄉(xiāng)村引進城市觀念、技能和人才，增強鄉(xiāng)村社會的包容性和多樣性。

2.從國際經驗看，鄉(xiāng)村發(fā)展主要是落腳到都市圈，鄉(xiāng)村人口主要集聚在都市圈

為了適應城鄉(xiāng)融合發(fā)展，美國政府1910年正式提出大都市圈概念，2000年又進一步提出小都市圈概念。據美國預算管理辦公室數(shù)據，2010年全美共有大都市圈569個、人口合計占全美人口82.3%；小都市圈536個，人口估計占全美人口13%左右。大小都市圈人口估計占全美人口的95%以上?？紤]到美國還有大量人口在1萬人以下的獨立小微城市，我們可以得出美國絕大多數(shù)鄉(xiāng)村人口在都市圈的結論。

我國國土面積與美國相當，人口是美國人口的4.2倍，人口密度約為美國人口密度的4倍。這意味著，一方面我國城鎮(zhèn)個數(shù)、分布均衡程度、平均規(guī)模最終要比美國大，更加有利于城鄉(xiāng)本地化融合，都市圈將更加廣布。另一方面美國地廣人稀，農業(yè)基本規(guī)模經營，農業(yè)生產率高。而我國小農戶經營突出，占比在70%以上，這是我國農業(yè)的基本國情。小農戶經營缺乏內部規(guī)模經濟，要獲取競爭力，在競爭中發(fā)展，更需要充分分享和利用城鎮(zhèn)外部經濟性。

當前，城市圈作為鄉(xiāng)村振興的最重要地域依托方興未艾。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是城鄉(xiāng)間職住分離，特別是住在村里工作在城鎮(zhèn)里的現(xiàn)象十分普遍；二是返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者盡管落腳地是多樣化的，但回到原來村的較少，主要是落腳在家鄉(xiāng)村所在都市圈的縣城、中心鎮(zhèn)。

建立健全都市圈發(fā)展體制機制

記者：都市圈化涉及面相當寬泛，對于這個相當復雜的系統(tǒng)工程具體如何組織實施？

楊開忠：這個問題涉及諸多方面，但總的來講，要打破鄉(xiāng)村自家“一畝三分地”的思維，從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的高度進行謀劃和推行，建立健全都市圈發(fā)展體制機制。

1.全面樹立都市圈的理念、劃分標準和統(tǒng)計制度

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》首次提出培育形成通勤高效、一體發(fā)展的都市圈，2016年國家“十三五”規(guī)劃進一步明確和部署了打造都市圈的戰(zhàn)略。但目前，這一概念在理論和政策上僅限于100萬人口以上的城市，特別是特大城市及以上的城市，而且沒有提出劃分指標和標準，更沒有建立起相應的統(tǒng)計制度。這一狀況已落后于我國都市圈發(fā)展的實際情況。要借鑒國際經驗，全面樹立都市圈概念，向中小城市和中心鎮(zhèn)推廣，并建立健全統(tǒng)一的劃分標準、統(tǒng)計制度。

■ 畫堂賓至 趙來清/攝

2.建立健全都市圈的房地產和就業(yè)統(tǒng)一市場

進一步落實城鄉(xiāng)建設用地同地同權同價同責，加快建立健全都市圈房地產業(yè)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場；努力推進都市圈居民同工同酬同保障，加快建立健全都市圈的統(tǒng)一就業(yè)市場。

3.統(tǒng)籌個人消費和公共服務空間布局

都市圈本質上是一個一日生活圈，如何高效、公平、可持續(xù)地統(tǒng)籌滿足城鄉(xiāng)居民日益增長的多樣化美好生活需要，是都市圈建設面臨的重要問題。要突破個人消費服務和公共服務設施規(guī)劃建設中城鄉(xiāng)分割、各自為戰(zhàn)的格局，避免不合理的布局和重復建設，努力形成都市圈統(tǒng)一、高效、公平、可持續(xù)的地方服務體系。

4.把特色小鎮(zhèn)、田園綜合體、農業(yè)公園等與都市圈結合起來

特色小鎮(zhèn)、田園綜合體、農業(yè)公園等主要都布局在都市圈，其發(fā)展是有其內在規(guī)律的，要理解和把握這種規(guī)律，有序并加快形成功能升級、分工合理的多節(jié)點、網絡化、高度融合的都市圈功能體系。

5.打造高效通勤交通系統(tǒng)

高效互聯(lián)互通的日常生活基礎設施，特別是通勤交通是都市圈的物質基礎。一是要盡快把研究、規(guī)劃、建設適合中小都市圈的通勤交通體系全面提到議事日程上來。二是要重新評估“貸款修路，收費還貸”的公路發(fā)展模式，從新時代的戰(zhàn)略高度研究調整高速公路收費制度。

從城郊關系、城鄉(xiāng)關系來看，收費公路制度是一種有利于資源向中心城市集聚的制度安排，為規(guī)避公路收費帶來的成本，企業(yè)和家庭傾向于遷往中心城區(qū)。這種制度安排有力支撐了過去幾十年的集中式城鎮(zhèn)化和中心城市發(fā)展。但隨著進入新時代，城鎮(zhèn)化由集中式城鎮(zhèn)化進入分散式城鎮(zhèn)化，甚至城鎮(zhèn)化與逆城鎮(zhèn)化相得益彰、相輔相成的階段，進入到以都市圈化為主旋律的新階段之后，這一收費制度，不利于城鄉(xiāng)居民有效獲取效用最大化的職住空間組合，不利于企業(yè)在市域范圍內有效獲取成本最小或利潤最大化的增值活動空間組合，不利于引導資金、技術、人才“上山下鄉(xiāng)”，不利于城鄉(xiāng)居民收入分配均等化，制約了鄉(xiāng)村振興，制約了都市圈發(fā)展的因素。因此，要從新時代戰(zhàn)略高度研究調整高速公路收費制度。建議率先對郊區(qū)農村在城區(qū)就業(yè)的居民、中心城區(qū)在郊區(qū)就業(yè)的居民和從中心城區(qū)轉移到郊區(qū)發(fā)展的企業(yè)及其貨物和人員往來中心城區(qū)的車輛實行免收高速公路費等。