美國聯(lián)邦動(dòng)植物衛(wèi)生稽查制度初步研究

周宏鵬，李 昂，劉德萍，黃保續(xù)

（中國動(dòng)物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東青島 266032）

近日，中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，提出要深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對(duì)集中行政處罰權(quán)。其中，整合組建農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍是一項(xiàng)重要內(nèi)容。深化行政執(zhí)法體制改革的方向已經(jīng)明確，如何合理配置執(zhí)法力量、完善執(zhí)法程序、健全相關(guān)行業(yè)管理部門與綜合執(zhí)法隊(duì)伍間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，以及清理修訂相關(guān)法律法規(guī)等，仍需在實(shí)踐中進(jìn)一步研究完善。為此，本文研究了美國動(dòng)植物衛(wèi)生綜合執(zhí)法制度，以期對(duì)我國建立健全農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體制提供借鑒。

1 稽查機(jī)構(gòu)及其職責(zé)

美國農(nóng)業(yè)部動(dòng)植物衛(wèi)生監(jiān)督局（USDAAPHIS）在其市場(chǎng)監(jiān)管與業(yè)務(wù)支持局（MRPBS）[1]下設(shè)有調(diào)查執(zhí)法處（IES），具體負(fù)責(zé)全美范圍內(nèi)動(dòng)植物衛(wèi)生領(lǐng)域疑似違法行為的稽查工作[2]。IES約有140名員工，分布在馬里蘭州APHIS總部，以及北卡羅來納州羅利市（東區(qū)）和科羅拉多州科林斯堡（西區(qū)）2個(gè)區(qū)域辦公室。

IES雖然屬于APHIS-MRPBS的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，但其稽查范圍包括APHIS獸醫(yī)局（VS）、動(dòng)物保護(hù)局（AC）、植保檢疫局（PPQ）、生物技術(shù)監(jiān)管局（BRS），以及國土安全部海關(guān)和邊境保護(hù)局（CBP）發(fā)現(xiàn)的疑似違法行為；執(zhí)行的法律涵蓋農(nóng)業(yè)、商貿(mào)、環(huán)境資源保護(hù)和食品藥品4大門類10部法律；業(yè)務(wù)范圍涉及農(nóng)業(yè)（進(jìn)口）檢疫、植物保護(hù)、生物技術(shù)（如基因工程產(chǎn)品）、畜牧生產(chǎn)、動(dòng)物保護(hù)、獸醫(yī)、獸用生物制品等多個(gè)方面，具有綜合執(zhí)法的性質(zhì)（表1）。

表1 IES執(zhí)行的法律法規(guī)一覽表

2 稽查程序和機(jī)制

2.1 基本程序

IES稽查由2個(gè)工作組實(shí)施：一是區(qū)域探員組成現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查組，調(diào)查收集證據(jù)并完成調(diào)查報(bào)告（ROI）；二是由總部執(zhí)法人員組成審查組，對(duì)ROI進(jìn)行審查分析，當(dāng)調(diào)查證據(jù)足以證明違法行為發(fā)生時(shí)，由APHIS對(duì)當(dāng)事人（個(gè)人和法人）采取相應(yīng)的處理措施[2-3]。當(dāng)違法行為較為嚴(yán)重或當(dāng)事人不接受APHIS處罰，則移送USDA法務(wù)顧問辦公室（OGC）作進(jìn)一步處理（圖1）。

圖1 稽查和相關(guān)處罰程序

2.1.1 調(diào)查程序 當(dāng)VS、AC、PPQ、BRS和CBP等業(yè)務(wù)主管部門發(fā)現(xiàn)涉嫌違法行為時(shí)，可申請(qǐng)IES開展正式調(diào)查。IES啟動(dòng)調(diào)查程序后，通過搜集書證、拍照取證、詢問證人和案件當(dāng)事人等方式收集證據(jù)。詢問當(dāng)事人時(shí)，給予其陳述申辯機(jī)會(huì)。調(diào)查結(jié)束后，探員要明確調(diào)查結(jié)論，制作ROI并附帶相關(guān)證據(jù)，一同報(bào)送IES審查組。

2.1.2 執(zhí)法程序 IES審查組收到ROI和相關(guān)證據(jù)后，指定一名專家進(jìn)行復(fù)審分析。如果違法證據(jù)確實(shí)、充分，審查人員決定是否實(shí)施處罰。制作處罰建議書時(shí)，需要注明法律依據(jù)，以及從重或從輕處罰的因素。在與相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門磋商后，IES根據(jù)案件違法程度，采取相應(yīng)處理措施[4]：

2.1.2.1 官方警告 以官方文件形式，提醒當(dāng)事人存在違法行為，警告當(dāng)事人如不改正將受到APHIS提起的民事或刑事處罰。IES簽發(fā)警告文書時(shí)，意味著稽查工作終結(jié)。由于警告并不意味著最終裁決，故不向當(dāng)事人提供聽證機(jī)會(huì)。

2.1.2.2 協(xié)議和解 是案件當(dāng)事人與APHIS達(dá)成自愿和解協(xié)議的處理方式。該處理方式通常為貨幣化處罰，部分特殊案件也適用非貨幣化處罰（如吊銷執(zhí)照、禁止參與某些活動(dòng)等）。雙方達(dá)成的約定中，要提醒當(dāng)事人具有在特定時(shí)間（通常為30天）內(nèi)申請(qǐng)USDA行政法法官（ALJ）組織聽證的機(jī)會(huì)。如當(dāng)事人接受并履行了約定義務(wù)，將作結(jié)案處理。協(xié)議和解雖然包含罰款、吊銷執(zhí)照等處罰方式，但與民事或刑事處罰相比依然較輕。

2.1.3 向OGC移交案件 對(duì)于嚴(yán)重違法案件，或當(dāng)事人不接受協(xié)議和解方式的一般違法案件，APHIS將移送OGC作進(jìn)一步處理。向OGC移交案件文書（包含該案件所違反的法律條款以及建議的處罰或救濟(jì)措施）時(shí)，IES既可以建議OGC代表APHIS啟動(dòng)行政訴訟，也可以建議OGC將案件移送司法部（美國政府的一個(gè)部門，其部長(zhǎng)是美國總檢察長(zhǎng)，與我國的檢察院功能相似）提請(qǐng)民事或刑事訴訟。美國的“行政訴訟”，是指行政機(jī)關(guān)就涉及相對(duì)方權(quán)益的有關(guān)問題，依行政程序法或其他有關(guān)法律規(guī)定的程序作出裁決的活動(dòng)，即行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的行政裁判活動(dòng)，不同于我國“行政訴訟”。之后，APHIS通過案卷追溯碼和當(dāng)事人編號(hào)跟蹤案件進(jìn)展。OGC收到移交材料后，經(jīng)進(jìn)一步審查，如判定當(dāng)事人存在違法行為，將代表APHIS準(zhǔn)備一份行政訴狀，并將案件列入行政裁判程序。該程序啟動(dòng)后，OGC可以給予當(dāng)事人訴前協(xié)議和解機(jī)會(huì)，或?qū)讣挥葾LJ做出初步裁判，再由USDA司法官（Judicial of fi cer）據(jù)此做出最終決定或命令。當(dāng)事人不服USDA裁判的，可上訴聯(lián)邦法院，由聯(lián)邦法院重審后做出判決。

2.2 業(yè)務(wù)流程改進(jìn)（BPI）[5-6]

據(jù)測(cè)算，IES的年度案件辦案能力約為1 000件（600～800件較為適宜），但2011財(cái)年面臨的違法案件超過2 000件，且舊案越積越多，由此帶來了諸多問題：一是無法及時(shí)稽查新發(fā)現(xiàn)的違法行為，二是某些案件往往在事發(fā)多年后才進(jìn)入處罰程序（一般需要600天，移交ODC處理的案件時(shí)間更長(zhǎng)），三是無法集中精力稽查嚴(yán)重違法行為，起不到應(yīng)有的震懾作用。為破解這些難題，APHIS啟動(dòng)了BPI行動(dòng)。

2.2.1 分類管理案件 APHIS意識(shí)到，只有減少案件存量，才能集中精力查辦要案。為此，IES決定和業(yè)務(wù)主管部門加強(qiáng)合作，應(yīng)用決策透鏡（Decision lens）分析法，把案件重要程度、IES稽查能力、違法年限及潛在危害和當(dāng)事人違法記錄等作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)積案排出優(yōu)先順序，實(shí)施分類處理：對(duì)于經(jīng)查實(shí)輕微違法的案件，向當(dāng)事人發(fā)送“函告”，教育其嚴(yán)格守法，改正違法行為，而不予行政處罰；對(duì)于違法較輕，預(yù)期經(jīng)深入調(diào)查難以獲取充分證據(jù)的案件，予以終結(jié)；對(duì)于違法事實(shí)清楚但又不太嚴(yán)重的案件，及時(shí)出具警告書，使當(dāng)事人具有不良記錄，將來再犯時(shí)從重處罰；集中力量查辦嚴(yán)重違法行為，做到向OGC的快速移交。

2.2.2 要案稽查精細(xì)化 PHIS把精益六西格瑪（Lean six sigma）方法引入要案稽查工作，系統(tǒng)審查每一執(zhí)法環(huán)節(jié)，建立標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)部交流程序，改進(jìn)內(nèi)部協(xié)同機(jī)制，減少出錯(cuò)機(jī)會(huì)，提升辦案效率；對(duì)嚴(yán)重違法且證據(jù)充分的案件，迅速實(shí)施強(qiáng)制措施，而非耗費(fèi)精力收集更多證據(jù)證實(shí)更多的違法行為，確保在規(guī)定期限內(nèi)（365天）完成全部稽查程序。2014年的評(píng)估表明，IES實(shí)施BPI之后受益頗多[6]：一是待查案例數(shù)下降了80%（從2 100個(gè)下降到410個(gè)），二是稽查周期下降了48%（從632天下降到328天），三是無法進(jìn)一步采取法律行動(dòng)的案例下降了43%（從30%下降到17%）。更為重要的是，IES得以集中精力稽查要案，向OGC的移交量增加了0.5倍，且呈交的證據(jù)更加確實(shí)，由此改變了原來的被動(dòng)局面，對(duì)違法行為產(chǎn)生了良好的震懾、防范效果。

2.3 其他制度

APHIS注重遵守和完善法規(guī)制度，促進(jìn)稽查公平公正。

2.3.1 依規(guī)確定罰款額度 確定當(dāng)事人違法后，IES根據(jù)APHIS民事處罰導(dǎo)則計(jì)算罰款額度。鑒于相關(guān)法律法規(guī)通常只規(guī)定了罰款低限和高限，該導(dǎo)則要求執(zhí)法者充分考慮違法行為的性質(zhì)、事實(shí)、程度，以及當(dāng)事人的可責(zé)性、違法史和配合程度等因素，按照公平性和一致性原則，確定具體罰款額度[7]。

2.3.2 罰款上交制度 和其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)一樣，IES收繳的罰款直接上交美國財(cái)政部的普通基金賬戶，IPHIS無權(quán)截留和利用罰沒資金[6]。

2.3.3 針對(duì)小企業(yè)的非報(bào)復(fù)制度 美國聯(lián)邦小企業(yè)管理局（SBA）國家監(jiān)察專員辦公室要求，如果小企業(yè)向監(jiān)察專員質(zhì)疑或控告聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的政策及其監(jiān)管、執(zhí)法行為，相關(guān)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)不得報(bào)復(fù)。USDAAPHIS也設(shè)有小企業(yè)監(jiān)察專員，聽取小企業(yè)的意見并提供可能的幫助[8-9]。

2.3.4 外部審計(jì)制度 為確?；楣ぷ髻|(zhì)量，IES設(shè)有內(nèi)部質(zhì)量管理體系，接受獨(dú)立審計(jì)公司的年度外部審計(jì)。2011年以來，按照ISO標(biāo)準(zhǔn)，IES沒有不符合項(xiàng)[7]。

3 近年來稽查情況

梳理2016財(cái)年以來（含2016、2017財(cái)年和2018財(cái)年一季度）的違法案件稽查情況[10-14]，可發(fā)現(xiàn)以下特點(diǎn)。

3.1 稽查效率明顯提高

2016財(cái)年以來，IES新立案4 189起，年均1 861起；調(diào)查后給予警告、協(xié)議和解處理以及向OGC移交的案件，總計(jì)2 994起，年均1 330起；所有案件，平均在389天內(nèi)結(jié)案。由此可見，IES稽查效率較2011年之前明顯提高（表2）。還可以看出，IES 2017財(cái)年新立案數(shù)較少，趁機(jī)辦結(jié)了之前的大量積案。

表2 2016財(cái)年以來美國動(dòng)植物衛(wèi)生違法案件總體稽查情況

3.2 警告與協(xié)議和解為主要處罰方式

2016財(cái)年以來，IES調(diào)查后作出警告、協(xié)議和解處理以及向OGC移交的案件（共2 994起）中，出具警告書523份，占63%；簽署訴前和解協(xié)議969份，占32%；向OGC移交的只有134份，不足5%。其中，協(xié)議罰款案952起，罰款138.33萬美元，案均1 438美元；行政裁判252份，罰款482.14萬美元，案均1.91萬美元。

3.3 入境檢疫和動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域違法案例居多

按領(lǐng)域分析IES 2016和2017財(cái)年稽查情況，可發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)（入境）檢疫類案件最多，約占全部案件的63%，且多以協(xié)議和解罰款方式處理；動(dòng)物福利類案件次之，約占25%，多以警告和行政裁決方式處理；獸醫(yī)監(jiān)管、植物保護(hù)和生物技術(shù)監(jiān)管方面的案例相對(duì)較少（表3）。

4 小結(jié)

4.1 關(guān)于執(zhí)法機(jī)構(gòu)

IES負(fù)責(zé)全美范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)檢疫、植物保護(hù)、畜牧生產(chǎn)、動(dòng)物保護(hù)、獸醫(yī)監(jiān)管、生物技術(shù)監(jiān)管等動(dòng)植物衛(wèi)生領(lǐng)域違法案件的稽查工作，具有綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。

表3 2016和2017財(cái)年各類案件稽查情況

4.2 關(guān)于執(zhí)法程序

IES接受相關(guān)管理部門提交的疑似違法案件，分2個(gè)工作組開展調(diào)查、審查以及一般違法案件的處罰工作；向OGC移交嚴(yán)重違法案件，尋求USDA行政法法官、司法官或聯(lián)邦法院的裁判，具有協(xié)同辦案、相互制約的特點(diǎn)。

4.3 關(guān)于執(zhí)法效率

IES按優(yōu)先順序分類管理案件，對(duì)要案實(shí)施精細(xì)管理，縮短了查辦周期，提高了稽查效率，震懾了違法行為。

4.4 關(guān)于重點(diǎn)違法領(lǐng)域

國農(nóng)業(yè)（入境）檢疫和動(dòng)物福利領(lǐng)域的案件較多，獸醫(yī)監(jiān)管、植物保護(hù)和生物技術(shù)監(jiān)管方面的案例相對(duì)較少。

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