廣西實行耕地輪作休耕制度研究

陳展圖 楊慶媛

摘要：輪作休耕是世界上農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)普遍采用的保護(hù)耕地產(chǎn)能、修復(fù)耕地生態(tài)、調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局結(jié)構(gòu)的有效措施。探索實行耕地輪作休耕制度試點是黨的十八屆五中全會做出的實現(xiàn)我國耕地可持續(xù)利用和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略決定。我國自2016年下半年開展輪作休耕制度試點以來取得了明顯的成效，一些省份也在自主進(jìn)行輪作休耕，未來我國輪作休耕的規(guī)模和范圍將進(jìn)一步擴(kuò)大。廣西尚未進(jìn)行組織化、規(guī)范化的輪作休耕，但實行輪作休耕有充分的必要性和可行性。廣西實行輪作休耕制度的對策主要包括：科學(xué)選擇輪作休耕區(qū)域，優(yōu)先輪作休耕亞健康耕地;綜合考慮區(qū)域糧食安全、農(nóng)業(yè)勞動力安置和地方財力，合理確定輪作休耕規(guī)模;制定區(qū)域差異化的輪作休耕補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn);針對土地利用問題類型設(shè)計多元化的輪作休耕技術(shù)路徑;強(qiáng)化輪作休耕的后期管護(hù)，統(tǒng)籌利用輪作休耕耕地;完善對輪作休耕耕地和農(nóng)戶的監(jiān)測，開展輪作休耕績效評估。

關(guān)鍵詞：廣西;耕地;輪作休耕

中圖分類號：F304.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1494（2018）06-0069-08

世界上主要的農(nóng)業(yè)國家和地區(qū)，不管是大農(nóng)場經(jīng)濟(jì)體的美國、歐盟、加拿大、澳大利亞，還是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)體的日本，以及我國臺灣等，都積極實行耕地輪作休耕制度，作為保護(hù)耕地產(chǎn)能、修復(fù)耕地生態(tài)、調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局的有效措施。其中，美國發(fā)展形成了世界上最為完善的休耕制度——CRP（Conservation Reserve Program，土地休耕保護(hù)儲備計劃）。事實上，自從人類社會進(jìn)入農(nóng)業(yè)文明后，就一直存在著輪作休耕的農(nóng)作方式，先后經(jīng)歷了森林休耕耕作、灌木休耕耕作、短期休耕耕作、一年一茬、多茬復(fù)種五個階段。在我國歷史上，春秋時期就有關(guān)于輪作休耕的記載，例如，《詩經(jīng)》《周禮》等。縱觀我國農(nóng)業(yè)耕作史，發(fā)展了撂荒耕作、休閑耕作、連作耕作和復(fù)種輪作4種耕作制度，形成了精耕細(xì)作的土地用養(yǎng)結(jié)合模式及相關(guān)的一整套技術(shù)措施。只不過歷史時期的輪作休耕是農(nóng)民自主的、零散的個人經(jīng)驗行為，并未上升為制度。將輪作休耕作為制度固定下來并加以系統(tǒng)科學(xué)的研究，則是20世紀(jì)30年代尤其是70年代以來的事?，F(xiàn)代輪作休耕制度是國家自上而下的制度安排，強(qiáng)調(diào)主動性、組織性、科學(xué)性和計劃性。面對我國糧食產(chǎn)量、糧食進(jìn)口量、糧食庫存量“三量齊增”、部分耕地資源嚴(yán)重透支的客觀現(xiàn)實，以及國外糧食市場供給充裕的有利時機(jī)，我國于2016年下半年起探索實行耕地輪作休耕制度。本文在全面總結(jié)當(dāng)前我國實行輪作休耕的總體形勢的基礎(chǔ)上，深入分析了廣西實行輪作休耕的必要性和可行性，最后提出廣西實行輪作休耕制度需重點解決的若干問題。

一、當(dāng)前我國實行耕地輪作休耕的總體形勢

（一）國家輪作休耕試點規(guī)模、范圍迅速擴(kuò)大

2015年10月29日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》首次明確提出“探索實行耕地輪作休耕制度試點”，標(biāo)志著我國耕地利用方式從掠奪型向保護(hù)型的根本轉(zhuǎn)變，耕地輪作休耕上升為國家戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記在《關(guān)于（中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議>的說明》中對實行耕地輪作休耕的背景意義、基本要求、區(qū)域布局等做了明確說明。其后，2016、2017、2018年中央一號文件、《中國“十三五”規(guī)劃綱要》《全國種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃（2016-2020年）》《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》等文件、規(guī)劃均把探索實行輪作休耕制度試點作為推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。

2016年6月國家發(fā)布《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》（以下簡稱《試點方案》），有力地促進(jìn)了我國輪作休耕工作走向組織化、制度化、規(guī)范化。當(dāng)前，我國輪作休耕試點面積從2016年的616萬畝增加到2018年的2400萬畝（不含地方試點的600萬畝），試點范圍從9個省區(qū)擴(kuò)大到11個省區(qū)，涉及東北冷涼區(qū)、農(nóng)牧交錯區(qū)、西南石漠化區(qū)、重金屬污染區(qū)、地下水漏斗區(qū)、小麥稻谷低質(zhì)低效區(qū)等區(qū)域，預(yù)計2020年在5000萬畝以上，約占全國耕地面積的2.5%（見表1）。

（二）地方輪作休耕實踐不斷深化

實際上，地方開展的實踐比國家自上而下地安排輪作休耕要早。新疆烏魯木齊縣2012年休耕3.7萬畝，每畝補(bǔ)償480元，作為減少地下水超采、緩解城市供水壓力的措施;2015年烏魯木齊市實施壓糧節(jié)水7萬畝左右，其中烏魯木齊縣休耕面積總計57490畝;根據(jù)《庫爾勒市退耕休耕工作實施方案》，庫爾勒市在2014、2015年連續(xù)休耕15萬畝。2014年6月河北省出臺《河北省地下水超采綜合治理試點方案（2014年度）》，開展地下水超采綜合治理試點，探索冬小麥休耕的“一季休耕、一季雨養(yǎng)”的季節(jié)性休耕。2015年3月公布的《安徽省新安江流域水資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)實施方案》擬在新安江沿岸試點農(nóng)田休耕新模式。根據(jù)2016年1月出臺的《陜西省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)耕地輪作休耕實行化肥農(nóng)藥使用減量化的意見》（陜政辦發(fā)[2016]4號），陜西省從2016年開始開展耕地輪作休耕、綠肥種植試點，年均試點面積達(dá)到全省耕地面積的2%。江蘇省從2016年開始，每年安排5000萬元財政資金用于耕地休養(yǎng)生息補(bǔ)貼，兩年來已在35個縣（市、區(qū)）試點，實施面積49.33萬畝，其中昆山市早在2015年就率先制定冬春生態(tài)休耕方案，擬“5年全市耕地輪作休耕一遍”。

在國家《試點方案》施行后，江西等省也都加入輪作休耕行列，例如，2016年10月出臺的《江西省國土資源保護(hù)與開發(fā)利用“十三五”規(guī)劃》提出“探索實行耕地輪作休耕制度”，2018年3月出臺的《江西省耕地草地河湖休養(yǎng)生息規(guī)劃（2016-2030年）》）指出“試點休耕的重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)的生態(tài)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題得到初步解決，重點地區(qū)和試點地區(qū)探索出適于全省借鑒的耕地養(yǎng)護(hù)、輪作、休耕工作方案”。四川省在2017年1月頒布的《關(guān)于以綠色發(fā)展理念引領(lǐng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革切實增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動力的意見》提出“啟動省級耕地輪作休耕制度試點，積極爭取納入國家試點范圍”;在2018年2月出臺的《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略開創(chuàng)新時代“三農(nóng)”全面發(fā)展新局面的意見》中明確“擴(kuò)大輪作休耕試點，建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。因此，可以判斷，未來將有更多的省區(qū)自主進(jìn)行耕地輪作休耕。

二、廣西實行耕地輪作休耕的必要性與可行性分析

（一）必要性分析

1.耕地本底條件較差，耕地綜合生產(chǎn)能力總體不高

廣西土壤類型以赤紅壤、石灰性土、紅壤、磚紅壤為主，大多呈酸性，耕作層薄，土壤養(yǎng)分含量較低，中低產(chǎn)田占總面積的78%;土壤酸化趨勢明顯，酸性土壤面積比全區(qū)第二次土壤普查時增加32.6個百分點。據(jù)普查，廣西土壤有機(jī)質(zhì)含量小于2.5%的耕地面積占53.17%，缺磷面積占61%，缺鉀面積占56%。土壤耕作層小于12cm的耕地面積占65.10%，耕層潛育化的漬害田面積占14.37%。例如，位于廣西東部非巖溶區(qū)的梧州市耕地土壤養(yǎng)分狀況屬中等水平，其中，耕地耕作層厚度平均為14cm，耕層較淺;80%監(jiān)測點土壤pH在5.0左右，屬酸性水平;土壤速效鉀含量平均為63mg/kg，耕層厚度、速效鉀含量指標(biāo)遠(yuǎn)低于全國平均水平（見表2）。柳州市1-2等高產(chǎn)田面積僅占耕地總面積的3.83%，而3-9等的中低產(chǎn)田占比高達(dá)96.17%，耕地肥力整體偏低。而巖溶石漠化發(fā)育、水土流失較嚴(yán)重的河池、百色等地的耕地生產(chǎn)能力更差。

2.局部地區(qū)耕地污染，影響食物安全

廣西土壤點位超標(biāo)率較高，總體超過全國平均水平，超標(biāo)類型以鎘、砷、汞等無機(jī)污染物為主@。造成廣西土壤超標(biāo)的主要原因：一是受地形地貌和成土母質(zhì)的影響，土壤重金屬背景值偏高，有色金屬成礦帶是導(dǎo)致背景值偏高的天然原因，如土壤鎘的背景值為0.267mg/kg，是全國土壤鎘背景值（0.097）的2.75倍。二是工業(yè)生產(chǎn)造成污染，特別是重點企業(yè)和礦區(qū)周邊的土壤污染情況較為嚴(yán)重，其中，無機(jī)物污染面積較大，以重金屬污染為主，超標(biāo)的重金屬元素有鎘、砷、汞、錳、鉻、鎳、鉛、鋅、銅等，有機(jī)物污染面積相對較小，但污染程度非常嚴(yán)重。三是農(nóng)業(yè)活動本身造成污染。由于耕地地力較差，為了提高產(chǎn)量而大量施用農(nóng)藥、化肥等，造成耕地不同程度的污染。例如，2014年廣西農(nóng)藥使用量比2003年增長了19.4%，但農(nóng)藥平均利用率僅為35%，大部分農(nóng)藥流失，污染土壤、水環(huán)境，影響農(nóng)田生態(tài)環(huán)境安全。四是城市和工業(yè)危險廢物、城市垃圾非法傾倒造成土壤污染。近年來，一些不法分子將廣西作為非法傾倒危險廢物的目的地，進(jìn)行跨省傾倒。例如，2017年廣西法院共新收破壞環(huán)境資源保護(hù)犯罪案件1742件，其中非法占用農(nóng)用地罪案87件。此外，空氣污染物通過降水進(jìn)入土壤，同樣對土壤造成污染，近年來廣西發(fā)生酸雨的頻率高于全國平均水平（見表3）。例如，2016年廣西酸雨頻率為19.8%，而全國為12.7%。全區(qū)受污染的農(nóng)田達(dá)2.67×104km2，每年損失糧食超過4×10t。受污染的耕地產(chǎn)出的食物通過食物鏈進(jìn)入人體，將會造成嚴(yán)重的安全問題。

3.石漠化形勢依然嚴(yán)峻，耕地生態(tài)問題不容忽視

廣西石漠化具有范圍廣、程度深的特點。根據(jù)2011年石漠化監(jiān)測結(jié)果，廣西巖溶土地面積833.43×10hm2，占廣西土地總面積的35.1%，涉及10個市77個縣（市、區(qū)），其中石漠化土地面積192.6×104hm2，占巖溶土地面積的23.1%，占全國石漠化土地總面積的16.0%。石漠化土地面積中，輕度石漠化27.5×10hm2，占14.3%;中度56.7×104hm2，占29.4%;重度99.9×10hm2，占51.8%;極重度8.6×10hm2，占4.5%。可見，廣西石漠化以重度和極重度為主，兩者占石漠化面積的56.3%，而輕度和重度共占43.7%。與第一次全國石漠化監(jiān)測結(jié)果相比，廣西石漠化土地面積6年凈減45.3×10hm2，占全國同期凈減少面積的47%，在全國治理成效最大。但廣西潛在石漠化土地面積229.4×10hm2，占全國潛在石漠化土地總面積的17.2%。雖然廣西石漠化趨勢整體得到遏制，但局部地區(qū)的石漠化程度仍在惡化，繼續(xù)退化面積有18.15×10hm2，石漠化仍是廣西最為嚴(yán)重的生態(tài)問題。石漠化問題與“老、少、邊、山、窮”等問題交織，人均耕地低于全區(qū)平均水平，人地關(guān)系緊張，加上農(nóng)業(yè)設(shè)施落后、耕地本底條件差等，耕地生態(tài)建設(shè)困難重重。

（二）可行性分析

1.糧食總產(chǎn)穩(wěn)定，糧食安全有保障

部分耕地輪作休耕在短期內(nèi)確實會減少糧食產(chǎn)量，但是通過輪作休耕提升耕地質(zhì)量，改善耕地耕作條件，耕地復(fù)耕后即可提高產(chǎn)量。因此，只要控制好輪作休耕規(guī)模，輪作休耕對糧食產(chǎn)量的影響是可控的。例如，2017年我國輪作休耕1200萬畝，其中輪作1000萬畝，休耕200萬畝，大概影響糧食產(chǎn)量近80億斤，相當(dāng)于整個糧食年產(chǎn)量的0.6%，遠(yuǎn)低于退耕還林、輪作休耕試點、退耕還湖還濕等導(dǎo)致糧食減產(chǎn)最多年份占糧食產(chǎn)量2.5%的預(yù)期，可見輪作休耕對糧食安全的影響完全可控。2012年以來，廣西糧食總產(chǎn)量穩(wěn)定在1500×10t左右，加上農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，優(yōu)良種子和先進(jìn)種植方法的推廣，以及在糧食流通、儲存環(huán)節(jié)提高效率，降低損耗，將可置換出耕地進(jìn)行輪作休耕。全區(qū)糧食口糧自給有余，實現(xiàn)谷物基本自給、口糧安全的目標(biāo)是有保障的。實際上，糧食安全并不能作為區(qū)域是否實行輪作休耕的決定性條件，日本和我國臺灣糧食自給率均不高，尤其是日本近年來糧食自給率更是徘徊在40%左右，但日本在20世紀(jì)70年代初即開始休耕，包括輪種休耕、管理休耕和永久性休耕三類，多數(shù)年份的總面積均超過50×10hm2，約占耕地總面積的64.6%;我國臺灣也在20世紀(jì)80年代中期開始休耕，有多達(dá)四分之一的耕地處于休耕狀態(tài)。

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)健，經(jīng)費支出有支撐

輪作休耕需要給予參與的農(nóng)戶一定數(shù)額的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，對地方財力是一個考驗。2016、2017、2018年我國輪作休耕中央財政分別投入14.36億元、25.6億元和50億元，而自主開展輪作休耕25萬畝的江蘇省每年投入5000萬元。且在實際輪作休耕過程中，還會涉及很多其他經(jīng)費支出。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，作為國家休耕試點的云南省石林縣2016年休耕1萬畝，但縣級政府需另外協(xié)調(diào)168.3萬元用于工作經(jīng)費和培肥費用，其中技術(shù)培訓(xùn)費15萬元，信息數(shù)據(jù)服務(wù)費4.8萬元，綠肥種子補(bǔ)助費22.5萬元，綠肥機(jī)械粉碎與還田90萬元，微生物應(yīng)用36萬元，也就是說，石林縣每休耕1畝，縣級政府就要增加168.3元的休耕配套資金。這對地方政府來說顯然具有一定的壓力。近年來，廣西社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快，2017年地區(qū)生產(chǎn)總值突破2萬億元，地方財政收入達(dá)2604.21億元（見圖1），具有較好的開展輪作休耕的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

3.各地試點數(shù)年，廣西開展有參照

如前所述，國家于2016年下半年起開展輪作休耕制度試點，但一些省區(qū)在2014年就已經(jīng)開始探索，例如，河北、新疆已實施數(shù)年，積累了很多可供借鑒的經(jīng)驗。河北地勢平坦，居民點集中，耕地圍繞居民點連片分布，交通便利，耕作方便，形成了整村推進(jìn)的休耕模式，即行政村內(nèi)所有的耕地均參與休耕。云南地形崎嶇，耕地坡度大，地塊面積小，采取整片推進(jìn)的模式，即在選擇休耕區(qū)域的時候要求選擇地塊連片面積在500畝以上，休耕區(qū)域與村行政區(qū)域不完全重合，休耕片區(qū)有可能涉及到多個行政村，1個村內(nèi)有的村民小組休耕，有的不休耕，即使在1個村民小組內(nèi)，也有休耕戶和非休耕戶。此外，云南省還發(fā)展了免耕凈種綠肥、少耕肥豆輪作、免耕肥草間套種、免耕牧草過腹還田四種休耕培肥模式。黑龍江探索建立米豆麥、米豆薯、米豆雜（雜糧）、米豆飼（飼草）等多種輪作種植模式;江蘇昆山鼓勵新型合作農(nóng)場推行土地休耕輪作制度，對休耕的土地，市財政按每畝200元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼。這些試點為地區(qū)廣西提供了豐富的參考經(jīng)驗。

三、廣西實行耕地輪作休耕的關(guān)鍵問題分析

（一）科學(xué)選擇輪作休耕區(qū)域，優(yōu)先輪作休耕亞健康耕地

要實行輪作休耕，首先要把用于輪作休耕的耕地選出來，才能開展。從國家選擇東北冷涼區(qū)、農(nóng)牧交錯區(qū)、地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)和生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)探索實行耕地輪作休耕制度來看，顯然是堅持了土地利用問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向的結(jié)合，即土地利用問題突出，且利于優(yōu)化調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局。廣西同樣面臨著很多土地利用問題和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不優(yōu)的問題，土地利用問題表現(xiàn)在石漠化、水土流失、土壤污染、中低產(chǎn)田占比大等，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不優(yōu)表現(xiàn)在部分優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給不足，例如，玉米、大豆產(chǎn)量偏低。因此，廣西輪作休耕區(qū)域的選擇應(yīng)該首先是那些面臨退化、遭受污染、生態(tài)敏感、質(zhì)量低下的亞健康耕地（但必須是25°以下的耕地，25°以上的是退耕，而不是輪作休耕。當(dāng)然，讓亞健康耕地輪作休耕并不意味著健康的耕地不用輪作休耕，實際上，只要條件具備，所有的耕地均應(yīng)進(jìn)行輪作休耕），以及有利于優(yōu)化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的耕地。這就需要充分借助耕地質(zhì)量調(diào)查、土壤地球化學(xué)調(diào)查、土地生態(tài)評估等成果，確定每塊耕地輪作休耕的迫切性，根據(jù)迫切性合理選擇休耕區(qū)域。此外，從探索輪作休耕試點的地區(qū)來看，為了避免糾紛、降低制度運行成本，輪作休耕的耕地都是權(quán)屬明晰的耕地。

（二）綜合考慮區(qū)域糧食安全、農(nóng)業(yè)勞動力安置和地方財力，合理確定輪作休耕規(guī)模

把輪作休耕的區(qū)域選擇出來之后，也許并不能讓所有應(yīng)該輪作休耕的耕地馬上進(jìn)行，因為還必須考慮區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)的承載力。輪作休耕的規(guī)模必須置于自然一社會一經(jīng)濟(jì)復(fù)合系統(tǒng)下進(jìn)行科學(xué)預(yù)測。國家開展輪作休耕制度試點的其中一個背景是國家糧食供給充足，國內(nèi)糧食庫存增加較多，國際糧食市場供給穩(wěn)定。我國是人口大國，任何時候都要保證國家的糧食安全，絕不可能過多地依賴國際市場。實行輪作休耕在短期內(nèi)必定會對糧食生產(chǎn)造成減產(chǎn)，且輪作休耕規(guī)模越大，對糧食安全的影響就越大。因此，國家實施輪作休耕是非常謹(jǐn)慎的，且強(qiáng)調(diào)“輪作為主、休耕為輔”。到底多大的規(guī)模才會觸及糧食安全的閾值，這在國家層面和區(qū)域?qū)用娴难芯咳暂^薄弱。對于廣西來說，糧食安全雖不用上升到國家層面，但是首先至少不能給國家?guī)碡?fù)擔(dān)，不能影響區(qū)域糧食安全。其次，輪作休耕必然會析出農(nóng)業(yè)勞動力，他們暫時退出土地耕作，變?yōu)闊o業(yè)農(nóng)民，數(shù)量太大會危及社會穩(wěn)定，實施輪作休耕的同時必須對參與農(nóng)戶有臨時安置方案。再次，輪作休耕有經(jīng)濟(jì)成本，需要給予農(nóng)戶補(bǔ)助，有工作經(jīng)費、綠肥、種子等支出，對地方財政也是一個考驗，輪作休耕的規(guī)模必須控制在地方財政可接受范圍內(nèi)。

（三）制定區(qū)域差異化的輪作休耕補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

輪作休耕會對參與農(nóng)戶生計造成一定影響，為了彌補(bǔ)參與農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)損失，同時也為了提升農(nóng)戶參與輪作休耕的積極性，必須給予參與農(nóng)戶合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，不影響農(nóng)民收入。休耕補(bǔ)助太高，會增加地方財政壓力，加劇參與農(nóng)戶與非參與農(nóng)戶之間的不公平感;休耕補(bǔ)助太低，會打擊農(nóng)戶參與輪作休耕的積極性，影響參與農(nóng)戶的生計。國家對不同輪作休耕區(qū)域、不同輪作休耕技術(shù)路徑給予差異化的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。有研究表明，河北地下水超采區(qū)的休耕補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏高，應(yīng)降低標(biāo)準(zhǔn)。國家對2017、2018年云南、貴州新增的休耕耕地畝均休耕補(bǔ)助降至2016年的一半，即從1000元廟降至500元/畝，對農(nóng)戶的預(yù)期產(chǎn)生了不利影響。因此，廣西的輪作休耕補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)要反映出耕地的自然、社會和經(jīng)濟(jì)價值，根據(jù)不同的輪作休耕方式，結(jié)合地方財政實力科學(xué)制定。此外，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)體現(xiàn)一定的彈性，即根據(jù)輪作休耕區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品市場的供需情況、糧食收儲價格、自然災(zāi)害等情況進(jìn)行調(diào)整，例如，在輪作休耕期內(nèi)發(fā)生嚴(yán)重的自然災(zāi)害導(dǎo)致欠收、農(nóng)產(chǎn)品供給減少，可適當(dāng)提高輪作休耕補(bǔ)助，保障農(nóng)戶生計。

（四）針對土地利用問題類型設(shè)計多元化的輪作休耕技術(shù)路徑

國家輪作試點區(qū)域的技術(shù)路徑推廣“一主四輔”種植模式;地下水漏斗區(qū)連續(xù)多年實施季節(jié)性休耕，實行“一季休耕、一季雨養(yǎng)”;重金屬污染區(qū)連續(xù)多年休耕，阻控、移除耕地污染物，修復(fù)受污染耕地;生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)連續(xù)休耕3年，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)?？梢钥吹剑喿餍莞募夹g(shù)路徑區(qū)域差異非常明顯。廣西采取何種形式的技術(shù)路徑，恐怕不能一概而論。筆者認(rèn)為，根據(jù)土地利用存在的問題，廣西的輪作休耕至少有四種技術(shù)路徑：一是針對土地污染的清潔去污型。廣西是有色金屬之鄉(xiāng)，工礦區(qū)土壤污染大大嚴(yán)重于非工礦區(qū)，尤其是南丹、環(huán)江等資源型地區(qū)，長期的礦業(yè)活動、尾礦渣的無序堆放等極易使重金屬元素進(jìn)入自然水系和農(nóng)田，危及人體健康。應(yīng)實行治理式輪作休耕，把污染物從土壤中提取出來。二是針對生態(tài)退化的生態(tài)修復(fù)型。在石漠化地區(qū)、水土流失地區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)實行生態(tài)式輪作休耕，主動降低耕地利用強(qiáng)度，主動降低人類活動的干擾強(qiáng)度。三是針對中低產(chǎn)田的地力提升型。廣西有大面積的中低產(chǎn)田，輪作休耕要改善土壤結(jié)構(gòu)，增加營養(yǎng)元素，提升耕地質(zhì)量。四是針對大宗作物的連作障礙型。長期種植單一作物容易引起連作障礙，增加病蟲害發(fā)生頻率，導(dǎo)致土壤養(yǎng)分過度耗損，例如，甘蔗、花卉、玉米等耕地每隔一定年份就要輪換種植肥地作物，防止地力過快損耗。

（五）強(qiáng)化輪作休耕的后期管護(hù)，統(tǒng)籌利用輪作休耕耕地

實行輪作休耕的重點在于后期管護(hù)。輪作休耕是主動降低耕地利用強(qiáng)度的行為，其中休耕是暫時退出對耕地的使用，但這并不意味著對實施輪作休耕的耕地不管，相反，要加強(qiáng)輪作休耕耕地的管護(hù)，才能實現(xiàn)輪作休耕的目標(biāo)。我國臺灣地區(qū)由于忽視了對休耕地的后期管護(hù)，非但沒有實現(xiàn)休耕的初衷，反而導(dǎo)致耕地生態(tài)狀況惡化、病蟲害加劇、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率下降等負(fù)面問題的出現(xiàn)。日本也有類似的問題出現(xiàn)。廣西地處熱帶、亞熱帶地區(qū)，年積溫高、降水量大，且雨熱配套，如果對休耕耕地缺乏必要的管護(hù)，將極容易出現(xiàn)“森林轉(zhuǎn)型”，長期休耕必然導(dǎo)致地表植被由草叢-灌木林-喬木林演替，增加復(fù)耕難度和成本。休耕地的農(nóng)田設(shè)施、田間道路、田坎等也會由于長期休耕而廢弛、坍塌。因此，必須未雨綢繆，強(qiáng)化對休耕地的管護(hù)。休耕期間，農(nóng)戶應(yīng)把耕地交由休耕管理部門進(jìn)行統(tǒng)一管理。針對廣西耕地質(zhì)量普遍較低、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等客觀情況，在休耕的同時努力提高耕地地力、強(qiáng)化農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、開展土地綜合整治，就可以彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)發(fā)展短板，夯實農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)，復(fù)耕后就能迅速形成產(chǎn)能。且隨著輪作休耕規(guī)模的擴(kuò)大，應(yīng)強(qiáng)化輪作休耕耕地的規(guī)劃利用，形成規(guī)模效益。

（六）完善對輪作休耕耕地和農(nóng)戶的監(jiān)測，開展輪作休耕績效評估

輪作休耕的監(jiān)測包括兩個方面，一是耕地使用情況、耕地地力的監(jiān)測;二是參與農(nóng)戶的監(jiān)測?？茖W(xué)布置輪作休耕耕地土壤質(zhì)量監(jiān)測點，定期進(jìn)行取樣檢測，完善自治區(qū)、市、縣三級土壤環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，與已有的生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)庫、土壤質(zhì)量數(shù)據(jù)庫、耕地質(zhì)量等級數(shù)據(jù)庫進(jìn)行對接和整合。休耕不能改變耕地的農(nóng)用地性質(zhì)，不能因為休耕暫時退出對耕地的使用，而將耕地非農(nóng)化，待休耕期結(jié)束后再變?yōu)楦?。要?yán)防領(lǐng)取了輪作休耕補(bǔ)助，卻不履行輪作休耕義務(wù)的現(xiàn)象出現(xiàn)。此外，還要對休耕農(nóng)戶的轉(zhuǎn)移就業(yè)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營行為進(jìn)行監(jiān)測。休耕必然會析出部分農(nóng)業(yè)勞動力，他們的就業(yè)狀態(tài)關(guān)系到休耕區(qū)域的社會穩(wěn)定，必須正視且妥善解決休耕農(nóng)戶的再就業(yè)問題。同時，要堅決防止休耕農(nóng)戶為了獲得農(nóng)業(yè)收益重新開墾新的邊際土地，造成新的生態(tài)破壞。加強(qiáng)對休耕區(qū)域人口流動的監(jiān)測，建立在某些特殊情況下，例如，農(nóng)民工大量返鄉(xiāng)的耕地復(fù)耕機(jī)制。在輪作休耕周期結(jié)束后，應(yīng)由第三方對輪作休耕的績效進(jìn)行客觀評估。評估的內(nèi)容包括耕地地力的變化、生態(tài)環(huán)境效益、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，并將評估結(jié)果作為是否繼續(xù)進(jìn)行輪作休耕的重要參考。

責(zé)任編輯 莫仲寧