霧霾應(yīng)急的行政法規(guī)制

李居正 王楷文 侯立榮 劉元波 趙紫燕 李娜

摘 要：霧霾應(yīng)急是政府應(yīng)對(duì)極端霧霾天氣的臨時(shí)保全措施，但由于缺少規(guī)制機(jī)制，霧霾應(yīng)急預(yù)案在落實(shí)過(guò)程中存在著諸多問(wèn)題，其中公共與公民權(quán)益保護(hù)之爭(zhēng)尤顯激烈。通過(guò)了解各地政府霧霾應(yīng)急措施實(shí)施情況，分析對(duì)比同異得失之處，以行政法進(jìn)行規(guī)制的理路，從加強(qiáng)司法審查的角度探討建立良性應(yīng)急機(jī)制之道，在積極應(yīng)對(duì)環(huán)境污染同時(shí)，保護(hù)公民權(quán)益不為之或少為之所害。

關(guān)鍵詞：霧霾應(yīng)急；行政法；規(guī)制

改革開(kāi)放后的中國(guó)，憑借優(yōu)越的自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)為先的發(fā)展進(jìn)路，短時(shí)間內(nèi)便取得了令世界矚目的成就。經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，粗獷式的發(fā)展方式卻造成了諸多環(huán)境問(wèn)題，霧霾便是之一。當(dāng)出現(xiàn)極端霧霾天氣時(shí)，霧霾應(yīng)急就成為了在短時(shí)間內(nèi)有效降低污染程度的緩兵之計(jì)。目前，我國(guó)大部分地區(qū)已建立起霧霾應(yīng)急機(jī)制，但由于缺少法律規(guī)制，各地政府在行使自由裁量權(quán)以落實(shí)霧霾應(yīng)急機(jī)制的過(guò)程中，易產(chǎn)生啟動(dòng)條件與實(shí)施措施各行其是，缺乏統(tǒng)一性與科學(xué)性的問(wèn)題，因而對(duì)霧霾應(yīng)急機(jī)制進(jìn)行適當(dāng)?shù)男姓ㄒ?guī)制以保護(hù)公民權(quán)利成為當(dāng)今政府不可回避的問(wèn)題。

1 霧霾應(yīng)急之現(xiàn)狀

近年來(lái)，頻發(fā)的環(huán)境污染事件沖擊著人們的底線，特別是當(dāng)極端霧霾天氣而公民的生命健康受到緊迫的威脅時(shí)，公民要求公權(quán)力機(jī)關(guān)有所作為。

從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等宏觀角度來(lái)消除霧霾，并非一朝一夕之事。但從現(xiàn)實(shí)角度考慮，對(duì)極端污染天氣采取快速有效的措施則又是當(dāng)前中國(guó)社會(huì)所急需解決的重大問(wèn)題，盡快降低重污染天氣的持續(xù)時(shí)間及危害程度，也是人們環(huán)境改善方面的主要要求。因而全國(guó)人大及其常委會(huì)加強(qiáng)了立法、修法工作，國(guó)務(wù)院及其部委也相應(yīng)出臺(tái)行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章來(lái)應(yīng)對(duì)嚴(yán)重污染天氣，其中國(guó)務(wù)院于2013年頒布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》、環(huán)保部于同年制定的《城市大氣重污染應(yīng)急預(yù)案編制指南》、《關(guān)于加強(qiáng)重污染天氣應(yīng)急管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)各地如何建立霧霾應(yīng)急機(jī)制提供指導(dǎo)，2015年《大氣污染防治法》修訂，新增“重污染天氣應(yīng)對(duì)”一章則起到了確定職責(zé)、劃分權(quán)限的統(tǒng)籌作用。在霧霾治理包括應(yīng)急方面，我國(guó)呈現(xiàn)“對(duì)霧霾治理特殊性的認(rèn)知逐漸清晰”、“立法活躍度不斷提高”、“立法更加明確”、“治理范圍更加全面”、“治理模式逐漸科學(xué)”的傾向。

2 霧霾應(yīng)急的行政法規(guī)制之必要

霧霾應(yīng)急的行政法規(guī)制是指對(duì)政府運(yùn)用行政裁量權(quán)制定、實(shí)施霧霾應(yīng)急預(yù)案的行政行為加以規(guī)范、管制，使其在法律尤其是行政法設(shè)置的框架內(nèi)合法、合理運(yùn)行，以實(shí)現(xiàn)政府進(jìn)行霧霾應(yīng)急的目的。法律各級(jí)政府自由裁量權(quán)，因地因時(shí)制宜決定是否采用和采用何種霧霾應(yīng)急措施。但是由于政府執(zhí)政水平良莠不齊加之公民權(quán)利保護(hù)意識(shí)不足等因素，由此便導(dǎo)致產(chǎn)生了很多問(wèn)題，最為突出的是對(duì)公民環(huán)境與健康權(quán)利的“保護(hù)不足”與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)的“過(guò)度侵害”的問(wèn)題，如何權(quán)衡公共利益與個(gè)人利益之沖突，亦是對(duì)政府何種程度上貫徹行政法之比例原則的考驗(yàn)。

3 霧霾應(yīng)急的行政法規(guī)制之理路

3.1 完善啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)

目前，我國(guó)各地一般只有同時(shí)具備“污染嚴(yán)重”與“持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)”兩個(gè)因素時(shí)才能夠啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案。由于缺少相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)案啟動(dòng)過(guò)急，于公民個(gè)人權(quán)益不利；過(guò)緩，于公共權(quán)益不利。只有以行政法手段來(lái)健全霧霾應(yīng)急的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)結(jié)合科學(xué)的環(huán)境評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，促成一個(gè)科學(xué)、完整的啟動(dòng)機(jī)制，才能推動(dòng)霧霾應(yīng)急預(yù)案具體措施的良好落實(shí)。

3.2 限縮政府自由裁量權(quán)

《大氣污染防治法》第六章明確了地方政府在應(yīng)對(duì)重污染天氣問(wèn)題上的職責(zé)，在一定程度上促進(jìn)了政府在霧霾應(yīng)急等一系列重污染天氣應(yīng)對(duì)上的作為，但并未對(duì)政府在環(huán)境治理方面的權(quán)力進(jìn)行限制，導(dǎo)致很多地方出現(xiàn)了政府在環(huán)境問(wèn)題上濫用裁量權(quán)。政府在霧霾應(yīng)急預(yù)案上的行政裁量權(quán)進(jìn)行收縮，這包括決定裁量的收縮和選擇裁量的收縮，即政府是否作為和如何作為兩個(gè)部分，盡可能地在落實(shí)好霧霾應(yīng)急預(yù)案的同時(shí)，緩解公民財(cái)產(chǎn)權(quán)、自由權(quán)的保護(hù)和公民環(huán)境與健康權(quán)益的保護(hù)之間產(chǎn)生的沖突與矛盾，充分保障公民的合法權(quán)利。

3.3 加強(qiáng)司法審查

政府在霧霾防治中的責(zé)任分工不夠明確，因行政機(jī)關(guān)的不作為而導(dǎo)致的環(huán)境污染事故也屢屢發(fā)生。首先，建立全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)家大氣污染監(jiān)控管理部門(mén)，實(shí)時(shí)進(jìn)行數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)，統(tǒng)一發(fā)布大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，提高可信度。其次，司法機(jī)關(guān)發(fā)揮法律審查作用，由法院對(duì)霧霾應(yīng)急中的行為進(jìn)行司法審查。當(dāng)前我國(guó)在司法審查的具體方式上采用的是“附帶審查”，只有當(dāng)行政行為影響到公民、法人和其他組織的權(quán)利時(shí)，相關(guān)主體在提起行政訴訟的同時(shí)才能“一并請(qǐng)求”法院對(duì)該規(guī)范性文件予以審查。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，行政法可以賦予公民對(duì)規(guī)范性文件向法院提出審查請(qǐng)求的權(quán)利，提高法院進(jìn)行司法審查的效力，擴(kuò)大公民權(quán)利救濟(jì)的法律渠道，完善我國(guó)霧霾應(yīng)急的行政法規(guī)制體系。

參考文獻(xiàn)

[1]溫晉鋒、王赟：《霧霾治理立法：趨向與反思》，《人民論壇》2016年第4版，第101—103頁(yè)。

[2]陳海嵩：《霧霾應(yīng)急的中國(guó)實(shí)踐與環(huán)境法理》，《法學(xué)研究》2016年第4版，第152—169頁(yè)。