鄉(xiāng)村治理視野下政府誠信缺失的原因與對策分析

摘 要：政府誠信是指政府行政機(jī)關(guān)對其權(quán)力和職責(zé)的正確執(zhí)行程度，鄉(xiāng)村治理是指鄉(xiāng)村社會的組織對鄉(xiāng)村公共事務(wù)的管理與調(diào)控。喪失政府誠信是鄉(xiāng)村治理陷入困境的重要因素。本文基于鄉(xiāng)村治理的視野下的政府誠信問題及其原因，探討優(yōu)化政府誠信的方法。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理：政府誠信：原因：對策

對于鄉(xiāng)村治理的概念，有以下幾個看法，其一是鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村社會的組織或者機(jī)構(gòu)通過眾多制度來協(xié)調(diào)處理鄉(xiāng)村公共事務(wù)的一種過程，它在整個國家治理體系構(gòu)建中起著至關(guān)重要的基礎(chǔ)作用[1]。其二是“鄉(xiāng)村治理”即“村治”，是農(nóng)村中村民自治的治理組織，村委會的行為屬于村民自治的自發(fā)行為。筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理指的是在鄉(xiāng)村社會內(nèi)進(jìn)行公共事務(wù)管理的一種政府與鄉(xiāng)村之間的治理關(guān)系。

誠信，即誠實守信。而政府誠信是指政府機(jī)關(guān)在自身能力所能達(dá)到的范圍內(nèi)對民眾所做出的約定的履行程度，包括政府機(jī)構(gòu)科學(xué)執(zhí)政的程度、政府部門依法行政的程度、政府公務(wù)人員公信力等?！鞍凑丈鐣跫s理論，公眾與政府的關(guān)系是基于行政權(quán)的運行而達(dá)成的政治委托代理關(guān)系?！盵2]筆者認(rèn)為，政府誠信是存在于政府與民眾之間的特殊誠信，當(dāng)政府做出失信行為時，民眾由于其權(quán)力分配上的明顯劣勢會變得束手無策。

近年隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程日益加快，鄉(xiāng)村社會也迎來了轉(zhuǎn)型時期，基本上變遷總體呈現(xiàn)良性特征，但依舊面臨著一些治理困境。而基層組織建設(shè)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)在一些地方滯后，政府喪失誠信，公權(quán)力和公信力明顯下降，是鄉(xiāng)村治理存在困境的關(guān)鍵原因。

1 鄉(xiāng)村治理中政府誠信缺失的表現(xiàn)

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村利益的掠奪

自農(nóng)業(yè)稅取消以來，中央政府制定了很多惠農(nóng)的政策，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村的利益剝奪卻越來越普遍，這些剝奪不僅僅只出現(xiàn)在中西部農(nóng)村地區(qū)，也大量發(fā)生在東部沿海地區(qū)的農(nóng)村。[3]

以征地拆遷來說，由于“土地財政”的盛行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政的來源主要是依靠出讓國有土地來來獲得土地出讓金，因此政府不斷地從農(nóng)村及農(nóng)民手中掠奪土地。在有的農(nóng)村地區(qū)，出售國有土地所得收入占政府預(yù)算外收入的60%甚至更多。根據(jù)現(xiàn)有的土地財政制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往可以通過與農(nóng)民之間不對等的權(quán)利分配來獲取私利，對鄉(xiāng)村社會發(fā)展及穩(wěn)定造成了不利的影響，“這種個體化的不規(guī)范行為不同于政府組織在自身利益的驅(qū)動下，在客觀條件下所采取的不規(guī)范行為，具有更大的隱蔽性、無規(guī)則性和危害性?！盵4]

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員腐敗行為頻發(fā)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員的腐敗現(xiàn)象這些年沒有得到實質(zhì)性的改善，一是在鄉(xiāng)村治理中政府官員在國有土地的買賣過程中收受不法錢財，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中未依法依規(guī)。而是通過弄虛作假來套取國家補貼。二是在評估農(nóng)村低保戶的資格是出現(xiàn)多報、虛報的現(xiàn)象，甚至本應(yīng)發(fā)放到農(nóng)民手中的低保金也被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)r截。在一些經(jīng)濟(jì)比較活躍、位于城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村地區(qū)，個別官員目無法紀(jì)，他們操縱選舉、籠絡(luò)打手、強行斂財，搖身成為百姓痛惡的“黑老大”。[5] 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府巧妙地運用自身與村民中存在的信息不對等來隱瞞或者掩飾自己的一些不法行為，甚至于控制或者剝奪村民的合法權(quán)益。有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員組成了利益集團(tuán)，自治制度在很大程度上會可能損害這些官員的私人利益，為了獲得更大的自身利益，官員們會在行使自身職能或者村民自治方面剝奪村民的基本權(quán)利。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政赤字巨大

近年來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所造成的財政赤字的規(guī)模十分巨大，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)不但會影響我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，還會影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在進(jìn)行日常管理和行政中的功能發(fā)揮，還會因為財政的短缺和補貼的困難導(dǎo)致社會組織與村民不愿意參與到鄉(xiāng)村治理中來，“一個有權(quán)威的政府，必須是合法的政府，必須是守法的政府，也必須是遵守承諾的政府?！盵6]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)給農(nóng)村社會發(fā)展帶來了極大不穩(wěn)定的因素，給村民與官員的干群關(guān)系造成了嚴(yán)重破壞。如果不解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政赤字，造成的后續(xù)后果難以想象。

2 鄉(xiāng)村治理中政府誠信缺失的原因

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政治體制改革滯后

農(nóng)村現(xiàn)行的政治體制已經(jīng)不能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的劇烈變革，鄉(xiāng)級政府過多考慮自身的既得利益，在政治體制中沒有得到有效的制約。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員只顧追求自身的既得利益，所以在很大程度上并不能做到依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政，所以村民的利益和國家利益都得不到有效的保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往會集中轄區(qū)內(nèi)所有的有利資源為自己謀取私利，當(dāng)上級的行政機(jī)關(guān)根據(jù)實際情況制定出政策時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府往往會通過“打擦邊球”的方式來規(guī)避一些有可能是自身利益受損的風(fēng)險，導(dǎo)致農(nóng)民利益受損。這種以犧牲農(nóng)民的切身利益來換取基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益其實看起來社會利益的總和并沒有發(fā)生變化，但通過新的制度安排來對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民之間這種不對等的關(guān)系進(jìn)行調(diào)整無疑是必不可少的 。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員失信成本低

失信成本是指因失信人因其自身的失信行為所造成的各種損失。這些損失主要包括經(jīng)濟(jì)、道德等方面，有時甚至需要承擔(dān)法律帶來的懲罰。有學(xué)者從制度上認(rèn)為：“信用政府，不僅是一個主動承擔(dān)內(nèi)在責(zé)任的政府，更主要的還是一個在制度上受到剛性的約束的政府?！盵7] 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及政府工作人員失信成本過低的根本原因就在于對失信成本制度方面約束的不足，但是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在進(jìn)行鄉(xiāng)村治理中獲取的收益比其失信所損失的成本要高得多，所以政府及其官員腐敗問題無法得到根治。一是道德規(guī)范對官員的制約作用降低，失信而付出的道德代價不高，沒有形成廉潔的道德風(fēng)氣，加之腐敗情況越來越嚴(yán)重的大背景下，對農(nóng)民來說政府和官員失信行為并不罕見。二是對失信行為的制約沒有相應(yīng)的法律制度，失信所需要付出的法律成本偏低，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其官員在如土地拆遷、低保戶工作等鄉(xiāng)村治理中的腐敗沒有一個明確的法律條例，給失信違法者以可乘之機(jī)。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能配置不合理

“歷史反復(fù)地表明，良好的政府不是一個奢侈品，而是非常必須的。”[8]鄉(xiāng)村社會如今處在劇烈變革之中，一個良好的政府更是必不可少。如果不存在一個有效的政府，鄉(xiāng)村社會就會陷入治理的困境之中，實現(xiàn)鄉(xiāng)村“善治”就是一紙空談。其一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門職能劃分不清，出現(xiàn)了一件事多個部門管或者多個部門都不愿意管的現(xiàn)象，這種職能的交叉造成了政府部門資源的浪費，當(dāng)農(nóng)民有問題需要找政府解決時，解決往往面臨很大的困難。其二是職能越位情況頻發(fā)?！霸轿弧笔青l(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉過多農(nóng)村發(fā)展的生產(chǎn)生活活動，這種干預(yù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的行為結(jié)果往往是是農(nóng)民怨聲載道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也沒少出力，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅喪失了公信力還背上了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

3 鄉(xiāng)村治理中誠信缺失的對策

（一）轉(zhuǎn)變政府職能

轉(zhuǎn)動政府職能最重要的就是要打造一個服務(wù)型政府。在農(nóng)民進(jìn)行生產(chǎn)生活時轉(zhuǎn)變以前通過行政手段進(jìn)行管理的思路。一是要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的部門設(shè)置進(jìn)行改革，撤銷多余的行政機(jī)構(gòu)，理清部門之間的權(quán)責(zé)劃分，改善冗員的現(xiàn)狀，只有這樣，才能夠減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，促進(jìn)農(nóng)村的社會發(fā)展；二是政府部門設(shè)置要符合當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展?fàn)顩r，根據(jù)因地制宜原則確定部門及部門工作人員的配置。在鄉(xiāng)村規(guī)模方面，如果規(guī)模較大且經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的區(qū)域可以配置經(jīng)濟(jì)方面的管理部門，如果規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只需配置少量部門管理日常事務(wù)即可。

（二）提高政府及其官員的失信成本

在前文中我們提到制度設(shè)計上的缺陷是造成失信成本過低的根本原因，因此我們應(yīng)該建立一個提高官員失信成本的合理且全面的制度體系，在真正意義上減少失信行為的發(fā)生。首先，要建立完善的追責(zé)體系，不論該干部是在任該職位還是離任。除了腐敗行為要嚴(yán)懲不貸以外，因為官員追求自身政績或者好大喜功造成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)也要對其進(jìn)行追責(zé)，不然會使得有些官員離任時毫無顧忌的將債務(wù)問題留給繼任者。其次，要完善對官員的評價體系，明確“清舊債也是任務(wù)與政績”對官員在任期間的政績進(jìn)行全面的科學(xué)考核，并以此作晉升的重要參考標(biāo)準(zhǔn)。

（三）建立多元主體治理的格局

在鄉(xiāng)村治理中，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮主導(dǎo)作用外，還需要發(fā)揮市場配置資源、村民參與等多元治理主體的作用。以前簡單而且單一的治理手段已經(jīng)無法適應(yīng)鄉(xiāng)村治理復(fù)雜的實際需要。在市場資源的配置方面，政府不要為了短期政績或者自身利益作出違背市場規(guī)律的行為，盲目制定一些沒有經(jīng)過科學(xué)研究的政策，比如強制要求農(nóng)民種植政府要求的農(nóng)作物或者隨著領(lǐng)導(dǎo)的變更強制要求農(nóng)民更換種植的農(nóng)作物，這樣的行為都會給農(nóng)民帶來較大的經(jīng)濟(jì)損失。在社會參與方面，政府一是要充分調(diào)動農(nóng)民參與的積極性，根據(jù)費孝通先生的差序格局理論，鄉(xiāng)村社會是以熟人模式為基礎(chǔ)的社會，因此農(nóng)民的廣泛參與對鄉(xiāng)村治理有很大的幫助。二是要對新團(tuán)體組織給予廣大的支持，這些新團(tuán)體組織作為溝通鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的橋梁和紐帶，能夠起到化解社會矛盾、彌補政府公共服務(wù)不足及協(xié)同政府治理的作用[9]。

4 結(jié)語

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國最基層的政府機(jī)關(guān)，而如何實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化也是如今的重要議題，在鄉(xiāng)村治理中如何實現(xiàn)誠信政府的目標(biāo)，對于我國鄉(xiāng)村社會的發(fā)展具有重要作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失信行為頻繁發(fā)生會隔斷政府與農(nóng)村以及農(nóng)民之間溝通的橋梁，會對整個社會信用體系的建設(shè)與發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失信的原因涉及到社會、經(jīng)濟(jì)、文化以及個人等諸多方面，僅僅從理論上進(jìn)行的研究是完全不夠的，只有在實踐中尋求更大的突破才能夠推動我國政府信任問題的研究得到更好的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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[3]肖唐鏢，近十年我國鄉(xiāng)村治理的觀察與反思[J].華中師范大學(xué)學(xué)報，2014.

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[5]朱峰，村主任變身“黑老大”瘋狂斂財[N].經(jīng)濟(jì)參考報，2013.

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[7]毛壽龍政府向人大報告舉債是好的開始， 2004年3月1日，http： //post. csonline. com. cn/pinglin/shizhengpinglun/t20040301_130945.htm

[8]沃爾芬森，變革世界中的政府[M].中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，1997.

[9]王義，充分發(fā)揮農(nóng)村社會組織的協(xié)同治理能力[J].社團(tuán)管理研究，2005.

作者簡介

潘文希（1993-）女，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院2015級研究生，研究方向：行政管理理論與實踐。