災(zāi)后重建中的政府與社會(huì)組織協(xié)同機(jī)制研究

王曉端 賈永江 王燕

摘 要：當(dāng)前我國面臨自然災(zāi)害形勢(shì)嚴(yán)峻，災(zāi)后恢復(fù)重建任務(wù)繁重。隨著社會(huì)組織在救災(zāi)過程中發(fā)揮著越來越重要的作用，構(gòu)建政府與社會(huì)組織協(xié)同機(jī)制成為完善我國現(xiàn)有減災(zāi)救災(zāi)機(jī)制的一個(gè)重要方面。

1 我國災(zāi)后重建面臨的現(xiàn)狀

我國是世界上自然災(zāi)害發(fā)生最為頻繁的國家之一，近年來各類自然災(zāi)害易發(fā)多發(fā)，災(zāi)害損失嚴(yán)重，災(zāi)后恢復(fù)重建任務(wù)繁重。2016年7月19日到21日，河北省遭遇了特大暴雨洪澇災(zāi)害，造成了重大人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。全省受災(zāi)人口904萬，因?yàn)?zāi)死亡130人，失蹤110人，直接經(jīng)濟(jì)損失163.7億元。

當(dāng)前我國的減災(zāi)救災(zāi)制度具有明顯的政府主導(dǎo)特征，強(qiáng)調(diào)中央政府和地方政府對(duì)救災(zāi)工作的統(tǒng)一指揮和綜合協(xié)調(diào)。當(dāng)重大災(zāi)害發(fā)生時(shí)，政府通常起主導(dǎo)作用并占據(jù)核心地位，是災(zāi)后重建中的決策者和組織者，將各種社會(huì)力量納入到公共救援系統(tǒng)當(dāng)中進(jìn)而轉(zhuǎn)化為政府行為。災(zāi)后重建的戰(zhàn)略規(guī)劃、資金劃撥、援助項(xiàng)目內(nèi)容、重建管理等通過自上而下的集中方式來進(jìn)行，政府各部門相互協(xié)調(diào)，將緊急援助資源與資金調(diào)撥并分發(fā)給各受災(zāi)地區(qū)，以推動(dòng)重建工作。這種“行政主導(dǎo)”的集中式救災(zāi)機(jī)制在災(zāi)害發(fā)生初期，可以保證高效率的開展救災(zāi)工作，但是在災(zāi)后恢復(fù)重建的過程中，這種機(jī)制可能會(huì)引發(fā)一些如“政府承載過重”、“監(jiān)督機(jī)制不健全”、“抑制社會(huì)力量的有效參與”、“中央對(duì)地方救災(zāi)的過多干預(yù)”等問題。解決這些災(zāi)后重建中存在的問題，需要完善和創(chuàng)新減災(zāi)救災(zāi)機(jī)制。當(dāng)前隨著社會(huì)組織在救災(zāi)過程中發(fā)揮著越來越重要的作用，構(gòu)建政府與社會(huì)組織協(xié)同機(jī)制成為完善我國現(xiàn)有減災(zāi)救災(zāi)機(jī)制的一個(gè)重要方面。

2 社會(huì)組織在災(zāi)后重建中的重要作用

社會(huì)組織是獨(dú)立于政府、企業(yè)的第三大社會(huì)治理主體，隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，各種社會(huì)組織大量涌現(xiàn)，這些社會(huì)組織在災(zāi)害救援、災(zāi)后救助重建中發(fā)揮的作用越來越凸顯。

自汶川地震以來，我國的社會(huì)救援組織呈現(xiàn)快速增長的態(tài)勢(shì)，從最初的自發(fā)性組織戶外山野救援，到現(xiàn)在各類型自然災(zāi)害專業(yè)救援，已發(fā)展成為一股龐大的社會(huì)力量。目前我國的應(yīng)急救援力量包括軍隊(duì)、武警部隊(duì)等突擊力量，公安消防醫(yī)療等專業(yè)隊(duì)伍為骨干力量，以地方和基層應(yīng)急救援隊(duì)伍、社會(huì)應(yīng)急救援隊(duì)伍為輔助力量等。社會(huì)救援組織作為國家救援力量中的輔助力量，在應(yīng)對(duì)災(zāi)害過程中，扮演著積極的角色，他們推動(dòng)著災(zāi)區(qū)的救援、重建，發(fā)揮著不可取代的作用。我國大部分省份都有社會(huì)救援力量的存在。以河北省為例，截止2015年第二季度，河北省社會(huì)團(tuán)體數(shù)量為9843個(gè)，民辦非企業(yè)單位8065個(gè)，基金會(huì)49個(gè)，社會(huì)力量龐大。在2016年“7.19”水災(zāi)發(fā)生時(shí)，一大批民間救援組織如藍(lán)天救援隊(duì)、藍(lán)豹救援隊(duì)、山貓縱隊(duì)、陽光救援隊(duì)、車友協(xié)會(huì)、愛心協(xié)會(huì)等頻頻現(xiàn)身河北災(zāi)區(qū)，為災(zāi)區(qū)的救援、重建恢復(fù)等工作做出了很的貢獻(xiàn)。

在汶川地震和玉樹地震時(shí)，我國的社會(huì)組織還只是分散作戰(zhàn)、有限參與，但蘆山地震后，民間救援力量開始注重統(tǒng)一協(xié)調(diào)作戰(zhàn)，許多民間救援組織發(fā)揮自身特長和優(yōu)勢(shì)，為災(zāi)區(qū)的救助工作提供了有力的支持，成為多元救災(zāi)力量中的重要組成部分，不僅得到了政府部門的肯定，同時(shí)也被民眾廣泛認(rèn)可。例如在尼泊爾地震中，中國強(qiáng)大的救援力量展現(xiàn)出高效率和專業(yè)性，發(fā)揮了重要作用。

但是由于社會(huì)組織在我國的發(fā)展還處于初級(jí)階段，除少數(shù)大型社會(huì)組織外，大多數(shù)社會(huì)組織目前仍處于“野蠻生長”狀態(tài)，普遍存在著發(fā)展不規(guī)范、分散、與政府職能部門之間的協(xié)調(diào)溝通不完善等問題。2016年7月28日習(xí)近平總書記在唐山考察講話中提到“要加大社會(huì)力量的有序參與，加強(qiáng)協(xié)同治理，完善災(zāi)害預(yù)警、信息共享、應(yīng)急響應(yīng)、災(zāi)后重建、社會(huì)動(dòng)員等運(yùn)行機(jī)制”。因此，必須構(gòu)建多方參與的社會(huì)化格局，推進(jìn)政府與社會(huì)組織的協(xié)同機(jī)制，才能充分發(fā)揮社會(huì)組織在災(zāi)害救助中的重要作用，使社會(huì)力量有效的參與到災(zāi)后恢復(fù)重建中。

3 構(gòu)建政府與社會(huì)組織協(xié)同機(jī)制

首先，構(gòu)建完善的社會(huì)管理服務(wù)體系。2013年四川雅安“4·20”蘆山地震后，四川省抗震救災(zāi)指揮部設(shè)立了由省總工會(huì)、團(tuán)省委、省婦聯(lián)、省殘聯(lián)、省僑聯(lián)、省科協(xié)等6家群團(tuán)單位和省民政廳構(gòu)成社會(huì)管理服務(wù)組，并在雅安市設(shè)立綜合協(xié)調(diào)辦公室，在主要災(zāi)區(qū)縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立15個(gè)抗震救災(zāi)社會(huì)管理服務(wù)站。社會(huì)管理服務(wù)體系搭建起政府與社會(huì)組織之間的聯(lián)絡(luò)和溝通機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了政府引導(dǎo)和服務(wù)社會(huì)組織，并促使其依法、有序、有力、有效參與抗震救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建工作，這是政府與社會(huì)組織在應(yīng)對(duì)災(zāi)害時(shí)相互協(xié)同的重大進(jìn)步。

其次，改進(jìn)社會(huì)救災(zāi)捐贈(zèng)模式。改變由民政部號(hào)召全國性捐贈(zèng)并指定捐贈(zèng)款物接收單位的做法，鼓勵(lì)社會(huì)組織自發(fā)召集社會(huì)勸募。特別是在災(zāi)后重建階段，政府與社會(huì)組織相互之間應(yīng)當(dāng)主動(dòng)對(duì)接，政府根據(jù)社會(huì)組織的信息需求為社會(huì)組織提供物資、設(shè)施短缺清單，并優(yōu)先讓社會(huì)組織的善款和物資在災(zāi)后重建中發(fā)揮作用。有效的需求和資源對(duì)接，既能夠避免災(zāi)后重建過程中出現(xiàn)多個(gè)社會(huì)組織爭搶重建項(xiàng)目造成混亂的現(xiàn)象，也可能避免明星災(zāi)區(qū)救災(zāi)倉庫爆倉與不知名的小災(zāi)區(qū)物資短缺的不平衡。

三是建立政府與社會(huì)組織協(xié)同的長效聯(lián)絡(luò)機(jī)制。重點(diǎn)加強(qiáng)救災(zāi)減災(zāi)部門、慈善事業(yè)管理部門和志愿者管理部門等與社會(huì)組織的長效聯(lián)絡(luò)機(jī)制，發(fā)揮樞紐型社會(huì)組織的作用，使得政府與社會(huì)組織的協(xié)同常態(tài)化、制度化、長效化。推廣“4·20中國社會(huì)組織災(zāi)害應(yīng)對(duì)平臺(tái)”工作機(jī)制；參照云南、甘肅和貴州等地的做法，在應(yīng)急狀態(tài)下啟動(dòng)民政廳社會(huì)組織協(xié)調(diào)平臺(tái)；提高平臺(tái)運(yùn)作效率，為參與救援和重建的社會(huì)組織提供信息共享，發(fā)揮各領(lǐng)域各層次社會(huì)組織的特長和能力，提高社會(huì)組織資源使用效率。加強(qiáng)政府與社會(huì)組織在資金、項(xiàng)目、志愿者、救災(zāi)能力和專業(yè)技術(shù)等方面的溝通，尋求更為有效的協(xié)同方式。

參考文獻(xiàn)

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