國際統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革:發(fā)展脈絡(luò)、治理模式與決策參考

李濤 鄧澤軍

摘要：全球化時代的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革是當(dāng)今大多數(shù)國家在進(jìn)行宏觀教育政策設(shè)計(jì)時所必須面對和回應(yīng)的核心困惑，由此所催生的以城鄉(xiāng)二元融合為焦點(diǎn)的教育公平政策設(shè)計(jì)問題事實(shí)上已成為了制約國際社會人力資本可持續(xù)發(fā)展的主要障礙。要突圍這些歷史性與制度性藩籬，就必須從“世界教育公平史”與“全球化教育公共治理”的政治哲學(xué)路徑出發(fā)，厘清國際統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革的整體歷史嬗遷脈絡(luò)，探索處于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會治理結(jié)構(gòu)中的不同國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展的不同治理模式與特征，進(jìn)而為總體處于治理低態(tài)階段的中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革提供必要的國際決策參考。

關(guān)鍵詞：國際統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展；發(fā)展脈絡(luò)；治理模式；政策參考

中圖分類號：G40-011.8文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1001-862X（2012）01-0165-004お

一、國際統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革：發(fā)展脈絡(luò)

從“世界教育公平史”和當(dāng)前“全球化教育公共治理”的統(tǒng)籌思維出發(fā)，我們發(fā)現(xiàn)中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革具有時代的客觀性，因?yàn)樗先蛎褡鍑医逃母锱c發(fā)展的共同趨勢，隸屬于世界教育統(tǒng)籌體系之中。全球化時代的教育改革具有共同的時代主題，即“公正與卓越”，而統(tǒng)籌與彌合城鄉(xiāng)教育則是全球教育圍繞“公正與卓越”主題所必須共同應(yīng)對的時代困惑。我們看到，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育不僅是今天大多數(shù)民族國家的發(fā)展追求和政策考量，而且在不同歷史時期它有著不同的主題內(nèi)涵（城鄉(xiāng)應(yīng)作廣義處理，即社會生活構(gòu)境中被人為分化而成的中心區(qū)與邊緣區(qū)之間的二元對立即可被理解為現(xiàn)代意義上的城鄉(xiāng)對立）。

在人類城鄉(xiāng)社會因原始分工而初具雛形之時，城鄉(xiāng)教育的絕對主題是“面向自然基礎(chǔ)形成簡單的生存型分工”，此時的教育雖與遠(yuǎn)古時代教育的絕對同一性具有差異，出現(xiàn)了“青年之家”，但基于非剝削的人類群團(tuán)主義思想，此時的城鄉(xiāng)教育仍舊具有后天的相對平等性。隨著生產(chǎn)力的提升和人類生存能力的提高，以人類群團(tuán)共同對抗外在危險(xiǎn)的意識開始減弱，特權(quán)階級開始形成，“青年之家”逐步分化，一部分轉(zhuǎn)化為特權(quán)者所享有，教育公平由此開始受到挑戰(zhàn)。在奴隸制的古希臘時期，教育扮演了絕對的社會等級分化器的角色，接受過不同教育的人在城邦中擁有不同的社會分工，從哲學(xué)王、護(hù)國者、武士到平民，教育完全淪為少數(shù)人的游戲，而奴隸則絕不能被承認(rèn)和被允許參與到這場游戲當(dāng)中，此時的城鄉(xiāng)教育則以另外一種形式存在：城邦中心區(qū)與城邦邊緣區(qū)，受到良好教育的人則盤踞于城邦的主流生活之中，反之則被隔離到邊緣區(qū)。盡管城邦政治生活具有全民參與性，但文化資本與“邏各斯（LOGOS）”追求占據(jù)主流社會思潮的古希臘顯然用教育在事實(shí)上割裂了城邦中的城鄉(xiāng)（中心—邊緣區(qū)），隔離了不同教育背景的城民。在完全被教會所控制的中世紀(jì)，各式各類的特權(quán)學(xué)校整體構(gòu)成了對教育公平生存狀態(tài)（基點(diǎn)處的全民受教育權(quán)和教育內(nèi)容的絕對宗教化而拒絕世俗的生活世界）一千年的極端漠視和踐踏，城鄉(xiāng)教育則以特權(quán)學(xué)校與非特權(quán)學(xué)校的對立、世俗生活與教會生活的對立等形式而存在。文藝復(fù)興開啟了一個回歸世俗真實(shí)人性的時代，人們從神的世界走出來，揉揉睡意惺忪的眼睛，平等、自由與博愛之光漸漸開啟，以政黨政治為核心的現(xiàn)代政治一方面通過暴力革命或君主立憲從封建君主手中攫取了世俗世界中的國家權(quán)力，另一方面則通過宗教改革、啟蒙運(yùn)動與人文革命從羅馬教皇手中攫取了神圣世界中的國家權(quán)力。而市場的資本邏輯正好借助于強(qiáng)大的布爾喬亞的國家力量而培育了各種各樣“圈地者”們，農(nóng)村人從土地中以一種無聲息的“完美罪行”方式而被“解放”出來，資本社會的制度化體系由此開始塑形，一方面原本作為紐帶而溝通了城鄉(xiāng)的行會手工業(yè)逐步向機(jī)器工業(yè)發(fā)展，城市不斷地挖掘農(nóng)村的人力資源而加入到資本制造業(yè)的工業(yè)旋渦之中，另一方面世俗世界的公民社會在這種工業(yè)協(xié)作中開始形成，作為一種自發(fā)的民間力量而與國家權(quán)力相抗衡。此時的城鄉(xiāng)教育與社會整體樣態(tài)相一致，一方面資本的神圣邏輯迫使教育具有趨資本性，城市教育不斷從農(nóng)村掠取發(fā)展的資源，而布爾喬亞的國家力量又進(jìn)一步強(qiáng)化了這種資本邏輯配置的合理性；另一方面，公民社會開始逐步與國家教育權(quán)力展開各種各樣的協(xié)商式教育對話，中介組織和獨(dú)立部門作為公共治理的主體而形成，城市與農(nóng)村教育在這些西方民族國家走向現(xiàn)代化的途中一開始就基于一種巧妙的政治結(jié)構(gòu)平衡而達(dá)成某種意義上的統(tǒng)籌默契。因此這些資本體系原生型國家（如西歐諸國、美國等）或資本體系早期外生型國家（日本）屬于先發(fā)統(tǒng)籌型，他們在當(dāng)代的統(tǒng)籌困惑主要集中于提供各種各樣的差異化教育服務(wù)，以反對標(biāo)準(zhǔn)化教育為主旨，確保每一個學(xué)生在其應(yīng)得的基礎(chǔ)學(xué)習(xí)階段不掉隊(duì)，同時又能夠得到充分自由發(fā)展（某種意義上這也是西方發(fā)達(dá)國家逐步步入后現(xiàn)代教育語境而對現(xiàn)代性教育的反叛與重建）。而大多數(shù)資本體系外生型國家（諸多二戰(zhàn)后獨(dú)立而引入資本體系的資本化國家，如印度、巴西等），因公民社會培育遲緩，社會公共治理能力薄弱，致使資本從農(nóng)村的強(qiáng)勢攫取而缺乏有效的社會約束，同時由于大多并非處于全球產(chǎn)業(yè)分工的高端，在全球財(cái)富分配的南北差異與東西差異的現(xiàn)實(shí)面前，這些國家在資金和政策方面的統(tǒng)籌壓力都十分巨大，農(nóng)村教育尤其堪憂。隨著全球化的推進(jìn)，教育水平對農(nóng)村家庭生產(chǎn)要素的有效配置具有決定性作用［1］，且教育非均等性對資源配置效率有巨大影響［2］已逐漸成為國際共識，故近年來，眾多國家積極致力于城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌治理的同時，不少國際組織也在努力推動全球尤其是部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，譬如聯(lián)合國2001年宣布要加大力度在2003-2012年開展全球范圍的各項(xiàng)“掃盲”教育，這實(shí)際上體現(xiàn)了國際統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展的要求，反映了全球化時代教育服務(wù)農(nóng)村的世界教育核心主題，旨在促進(jìn)城鄉(xiāng)教育公正公平發(fā)展。

二、國際統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革：治理模式

目前，世界各國和地區(qū)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育特色各異，在被各民族國家和地區(qū)所共同勾勒的當(dāng)代世界教育圖繪中，日本、韓國、新加坡、美國、芬蘭、瑞典、印度、馬蘭西亞、尼泊爾、巴西等國和中國香港在教育統(tǒng)籌治理和改革中，不僅普遍以“公正與卓越”為特征，而且具有非常鮮明的國別和地區(qū)特色，可以總體劃歸為七種統(tǒng)籌模式：從城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展的驅(qū)動方式來看，以日本為典型屬于法律建構(gòu)型，以韓國為典型屬于政策驅(qū)動型；從城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展的驅(qū)動動力來看，新加坡和美國為典型的自上而下的公共統(tǒng)籌型，而芬蘭與瑞典則更明顯表現(xiàn)自下而上的市民私域統(tǒng)籌型；從城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展的驅(qū)動層次來看，印度、馬來西亞、尼泊爾三國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的層次屬于生存統(tǒng)籌型，越南、印度尼西亞、巴西三國的層次屬于發(fā)展統(tǒng)籌型，而中國香港則屬于都市統(tǒng)籌型。

直面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革“中國問題”，我們不難發(fā)現(xiàn)中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育改革具有多層次性與共交疊性，不同國別的統(tǒng)籌治理特點(diǎn)幾乎都能在中國梯度區(qū)域中尋找到治理共性，因此全面分析國別教育統(tǒng)籌類型，對于中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革在未來十年內(nèi)深度展開無疑具有充分的借鑒作用。

（一）從驅(qū)動方式劃分城鄉(xiāng)教育發(fā)展的“法律建構(gòu)型”與“政策建構(gòu)型”統(tǒng)籌模式

1.法律建構(gòu)型。日本的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育改革的顯著特征是強(qiáng)調(diào)教育統(tǒng)籌治理的權(quán)威性、強(qiáng)制性、常規(guī)性與法治化，這與其戰(zhàn)后民主政治重建而格外強(qiáng)調(diào)政策法規(guī)化的社會總體發(fā)展思路習(xí)習(xí)相關(guān)。日本在歷史發(fā)展中深受中國儒家思想的影響，其文化傳統(tǒng)和價(jià)值取向保留著東方文化的印記，同時現(xiàn)行政治制度和經(jīng)濟(jì)制度設(shè)置又屬于典型的資本主義形態(tài)，明治維新以來，無論是二戰(zhàn)前還是二戰(zhàn)后日本教育都主要是仿效西方國家模式，其建基于儒家文化圈之上的文化傳統(tǒng)建構(gòu)確保了明治天皇的開明專制，而開明專制與二戰(zhàn)后美國式日本憲政改造順利樹立了立法對日本教育的規(guī)范價(jià)值，所以日本對教育統(tǒng)籌治理必然呈現(xiàn)出法律建構(gòu)為主的類型。日本的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革歷史悠久，早在上世紀(jì)60年代末期日本就廢除了小學(xué)畢業(yè)升初中的考試，實(shí)行學(xué)區(qū)教育（以“學(xué)區(qū)教育共同體”模式有效促進(jìn)區(qū)域教育統(tǒng)籌與防止擇校）和“余裕教育”（減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)，平衡城鄉(xiāng)學(xué)生學(xué)業(yè)能力）以促進(jìn)教育統(tǒng)籌。多年來，日本一貫高度重視教育統(tǒng)籌工作的立法，建立了完備的義務(wù)教育法規(guī)體系，據(jù)1990年《文部省法律要覽》統(tǒng)計(jì)，戰(zhàn)后日本頒布的各種教育法律、法規(guī)、法令達(dá)290項(xiàng)之多，其中有大量促進(jìn)教育統(tǒng)籌的法規(guī)，如1947年的《教育基本法》和《學(xué)校教育法》、1952年的《義務(wù)教育費(fèi)國庫負(fù)擔(dān)法》、1956年的《關(guān)于對就學(xué)困難者所使用的教科書給予補(bǔ)助的法律》、1959年的《關(guān)于公立義務(wù)教育諸學(xué)校的班級編制及教師定額標(biāo)準(zhǔn)的法律》、1962年的《關(guān)于義務(wù)教育諸學(xué)校學(xué)科用圖書無償措施法》（1963年開始實(shí)行中小學(xué)教科書免費(fèi)供應(yīng)制度）、1974年的《為維持學(xué)校教育水平的提高，對于義務(wù)教育諸學(xué)校教職員的人才確保特別措施法》等等?？梢姡毡驹诔青l(xiāng)教育統(tǒng)籌方面比較強(qiáng)調(diào)政策和法律的驅(qū)動，屬于法規(guī)建構(gòu)型統(tǒng)籌模式?；诖?，日本在整個社會快速城市化推進(jìn)的過程中，高度重視職業(yè)教育以轉(zhuǎn)移社會勞動力而服務(wù)農(nóng)村，同時依賴大學(xué)和企業(yè)的科技鏈帶動農(nóng)村，而在基礎(chǔ)教育階段實(shí)行寬泛型（教師數(shù)量寬泛與被統(tǒng)籌規(guī)劃的學(xué)校幅度寬泛）的城鄉(xiāng)教師統(tǒng)籌流動制度，實(shí)行嚴(yán)格的班額數(shù)量限制，充分明確國家、都道府縣和市町村是義務(wù)教育的責(zé)任者，學(xué)校是實(shí)施者，并且賦予學(xué)校必要的自主權(quán)，同時實(shí)行基礎(chǔ)教育標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，制定有各級中小學(xué)統(tǒng)一的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。因擁有高度尊師重教的傳統(tǒng)和實(shí)行教育公務(wù)員制度，日本教師的社會地位和經(jīng)濟(jì)地位都非常之高，這在社會整體中營造了城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌的良好環(huán)境。當(dāng)前，已經(jīng)高度城市化的日本很難有絕對意義上的農(nóng)村印象（20世紀(jì)90年代起，日本就用“偏僻地區(qū)教育”取代了“農(nóng)村教育”的提法），為了確保日本的國家戰(zhàn)略安全，一批又一批年輕人不斷帶著現(xiàn)代科技自愿奔赴農(nóng)村，決定振興日本現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，而相應(yīng)的教育科技配套水平則是一般國家所難以比擬的。

2.政策驅(qū)動型。同日本強(qiáng)調(diào)法規(guī)化建構(gòu)在統(tǒng)籌教育發(fā)展中的重要性略有區(qū)別，韓國盡管也高度重視立法對于推進(jìn)教育統(tǒng)籌的作用，（分別于1967年、1969年、1973年、1982年、1998年、1999年頒布了《島嶼、偏僻地區(qū)教育振興法》、《學(xué)校設(shè)施事業(yè)促進(jìn)法》、《職業(yè)培訓(xùn)法》、《關(guān)于學(xué)校教具設(shè)備的規(guī)則》、《英才教育振興法》和《終身教育法》），以確保教育城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有法律可循，但是，韓國的教育統(tǒng)籌治理重點(diǎn)更是放在了由各級權(quán)威政府，特別是中央政府及時制定靈活性的單項(xiàng)政策來驅(qū)動城鄉(xiāng)有效統(tǒng)籌，這些階段性政策盡管缺乏日本式的法律化建構(gòu)，但總體也構(gòu)成了統(tǒng)籌改革的治理方法群，共同推進(jìn)了韓國統(tǒng)籌教育實(shí)踐。韓國在歷史文化方面深受東方文化的影響，主要實(shí)行的是中央集權(quán)的管理體制，因此受制于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的影響以及經(jīng)濟(jì)快速增張政策的刺激，在教育統(tǒng)籌治理中必然要強(qiáng)化動態(tài)性的政府政策直接驅(qū)動功能，如為了保證城鄉(xiāng)之間的教育質(zhì)量一致，避免大城市學(xué)校里老師擁擠不堪而郊區(qū)學(xué)校教師匱乏的現(xiàn)象，制定了每隔2-4年韓國老師都要在本地學(xué)校之間進(jìn)行調(diào)動換班的政策。與日本相比，韓國政策驅(qū)動型的統(tǒng)籌改革起步較晚，源自于上世紀(jì)六七十年代，面對當(dāng)時整個社會教育需求增加和教育供給不足的狀況，在取消初中入學(xué)考試錄取制度（1968年）的基礎(chǔ)上，于1974年推廣實(shí)施了高中“平準(zhǔn)化教育改革”，以消除學(xué)校之間和區(qū)域之間辦學(xué)條件和教育水平的差距。目前，這項(xiàng)改革已在首爾等23個城市施行，占到全國高中數(shù)的57%，學(xué)生總數(shù)的74%。當(dāng)然改革也存在很多缺陷和不足，如改革對課外補(bǔ)習(xí)沒有起到遏制作用，反而促進(jìn)其蔓延，所以如何對此加以改進(jìn)成了韓國教育統(tǒng)籌界面對的難題。通過發(fā)展獨(dú)特的“特目高”學(xué)校、擴(kuò)大高校在農(nóng)村地區(qū)的招生比例和采取對農(nóng)村教育的特殊扶植政策，韓國在促進(jìn)教育統(tǒng)籌方面總體體現(xiàn)出以特色促公平的辦學(xué)特征，如通過給那些農(nóng)村和低收入家庭子女發(fā)放教育券以參加公立學(xué)校的課外輔導(dǎo)，使其有條件接受更加個性化、特色化和人性化的教育，縮小與高收入家庭子女因收入差距帶來的教育差距，從而構(gòu)筑公平教育的安全體系。與日本類似，韓國實(shí)行5年制的教師輪換制度，教師同樣享受教育公務(wù)員待遇。在解決城鄉(xiāng)擇校方面，韓國從小學(xué)到高中普遍按居住地就近入學(xué)，采取直升模式，只有少數(shù)學(xué)生會按成績擇校。經(jīng)多年努力，韓國教育統(tǒng)籌界確實(shí)取得了不俗的成績，但核心是國家教育發(fā)展定位戰(zhàn)略失誤貽誤了發(fā)展時機(jī)（韓國把發(fā)展的重點(diǎn)長期放在應(yīng)用型人才的培育上，而在義務(wù)教育和高等教育方面都高度突出教育的市場化），從而致使義務(wù)教育改革和發(fā)展一度緩慢，主要是長期存在免費(fèi)教育程度低（韓國部分初中在校學(xué)生的家長長期承擔(dān)著子女的全部學(xué)習(xí)費(fèi)用）和教學(xué)設(shè)施設(shè)備缺乏等問題，直到2004年才基本普及了義務(wù)教育，其發(fā)展水平與亞洲近鄰日本、臺灣以及香港、新加坡存在差距，教育公正和統(tǒng)籌問題正是韓國政府一直面臨的核心治理困惑之一。

（二）從驅(qū)動動力劃分城鄉(xiāng)教育發(fā)展的“公共統(tǒng)籌型”與“私域統(tǒng)籌型”統(tǒng)籌模式

1.公共統(tǒng)籌型。我們看到“新加坡、美國”兩個發(fā)達(dá)國家的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育改革各具特色，但新加坡和美國都共同極力強(qiáng)調(diào)教育的國家公共性，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育中，其總體驅(qū)動是自上而下的國家或州治模式。新加坡的教育統(tǒng)籌因其帶有明顯的儒家共同體權(quán)威政治主義發(fā)展色彩，特別強(qiáng)調(diào)國家在改革中的中心地位。美國教育統(tǒng)籌改革的政治哲學(xué)是新自由主義和保守主義的相互交替與融合，盡管改革中不乏市民特色和治理色澤，但其總體驅(qū)動自羅斯福新政，特別是70年代美國受到蘇聯(lián)科技挑戰(zhàn)教育逐步開展“回到基礎(chǔ)”運(yùn)動并于1983年由“國家高質(zhì)量教育委員會”發(fā)布《國家處在危險(xiǎn)之中，教育改革勢在必行》報(bào)告之后，形成了典型的自上而下的城鄉(xiāng)教育國家或州治模式。新加坡和美國兩國都共同強(qiáng)調(diào)國家主導(dǎo)下的權(quán)力分散，突出政府作用下的多元公共治理，政府對社會公共領(lǐng)域恪盡職守但又不缺乏權(quán)威主導(dǎo)能力，因此兩國對教育統(tǒng)籌城鄉(xiāng)治理中共同強(qiáng)調(diào)政府在市場化中的公共管理和服務(wù)能力。

新加坡由于國土面積小人口少，學(xué)校管理方面由教育部對學(xué)校實(shí)行科學(xué)的、規(guī)范的、統(tǒng)一的直接管理，其單一的權(quán)威式的教育管轄層級和一級教育管理模式對推進(jìn)全國教育統(tǒng)一化和標(biāo)準(zhǔn)化具有不可替代的優(yōu)勢，在教育實(shí)踐中新加坡奉行精英教育和大眾教育的統(tǒng)一，盡管2006年政府宣布廢除了沿革多年的分流教育模式，即從小學(xué)六年級就開始分流，初中有四年制和五年制，小學(xué)畢業(yè)成績好的念四年制初中畢業(yè)，成績不理想的念五年制初中，而且往往在同一所學(xué)校里，四年制和五年制共存，這樣的分流模式是嚴(yán)格按照全國統(tǒng)一考試為標(biāo)準(zhǔn)的，根據(jù)學(xué)生的學(xué)業(yè)能力而提供非一致的教育課程而不是學(xué)生和家長利用社會資本來自由擇校，但其方法對于抑制城鄉(xiāng)擇校問題仍具一定的特色。同時盡管新加坡建國時間較短，目前的教育體系是1979年建立的，但新加坡早在1981年開始實(shí)施10年義務(wù)教育，到1990年其義務(wù)教育入學(xué)率就已經(jīng)達(dá)到了96.6%，新加坡政府自此開始實(shí)行國民小學(xué)到中學(xué)的免費(fèi)義務(wù)教育，并且在整個教育體系中注重因材施教，充分發(fā)揮所有學(xué)生的學(xué)習(xí)潛力，按學(xué)生學(xué)習(xí)能力實(shí)行比較科學(xué)的升學(xué)引導(dǎo)機(jī)制，尤其是根據(jù)國情實(shí)施了雙語制教育，重視開展思想道德教育，所有這些較好地體現(xiàn)了新加坡政府在統(tǒng)籌教育中的積極作用，滿足了新加坡多元民族文化的需要，促進(jìn)了新加坡各民族的和諧共存和共同發(fā)展。

美國由于政府分權(quán)管理的行政體制，義務(wù)教育長期以來以地方政府投入為主，這直接致使教育具有區(qū)域的不平衡性，鑒于此，美國采取了將義務(wù)教育管理權(quán)限逐步上移到中央政府，并加大中央政府對城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的投入，最大限度促進(jìn)教育機(jī)會均等。同時，由于美國對公共教育亦是采納了新自由主義和保守主義的選擇，所以實(shí)行了自由選擇的擇校制度，也采取了多元辦學(xué)模式，加大了教育的市場化運(yùn)作力度，建立了一批“磁石學(xué)校、特設(shè)學(xué)校和家庭學(xué)?！保⑶彝ㄟ^“教育券”與“引入企業(yè)辦學(xué)”（形成了大量私立的控股公司學(xué)校）從而加大教育的市場化水平，但其背后的真正推手卻是自上而下的各級政府，因?yàn)橹醒胝枰檬袌龌侄螌?shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公民“自由、效率與公正”三者相互統(tǒng)籌的教育訴求，同時美國還采取以政府為主導(dǎo)形成了以“預(yù)防”為主旨的補(bǔ)償教育政策，以對處境不利人群予以平衡。

2.私域統(tǒng)籌型。新加坡和美國對城鄉(xiāng)義務(wù)教育多從公共統(tǒng)籌的視野來考慮，在城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌上具有突出的權(quán)威性色彩，那么從市民角度自發(fā)驅(qū)動的教育城鄉(xiāng)統(tǒng)籌又會怎么樣呢？作為具有高城鎮(zhèn)化率水平的芬蘭和瑞典在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展的驅(qū)動動力則主要來自于自下而上的市民私域，屬于典型的市民私域統(tǒng)籌類型，他們分別強(qiáng)調(diào)由市民自我培育與發(fā)展而形成的“個體化輔導(dǎo)”和“學(xué)習(xí)圈”在城鄉(xiāng)教育發(fā)展中的作用，因?yàn)樗麄兊霓r(nóng)村與中國語境下的農(nóng)村具有本質(zhì)區(qū)別，其現(xiàn)代化文明輻射層次相當(dāng)高，故其城鄉(xiāng)統(tǒng)籌主要體現(xiàn)在對弱勢學(xué)生的學(xué)業(yè)幫扶上，因而在教育統(tǒng)籌治理方面也就更多考慮民間組織要求和社區(qū)教育的設(shè)計(jì)，體現(xiàn)出強(qiáng)調(diào)市民私域的統(tǒng)籌類型。芬蘭為了教育的公平和均衡，采用了個性化教學(xué)輔導(dǎo)的方式，設(shè)立了班級教師、教師助理、特別需要教師和多學(xué)科綜合工作小組等一系列分工細(xì)致、職責(zé)明確的教師團(tuán)隊(duì)。瑞典則通過政府資助具有主體平等性的具有百年歷史的“學(xué)習(xí)圈”形式推進(jìn)城鄉(xiāng)成人教育，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，這種“非正式”的學(xué)習(xí)形式由“非政府”組織運(yùn)作（由具有獨(dú)立性的學(xué)習(xí)協(xié)會組織），通過平等對話與交流而展開城鄉(xiāng)的大眾成人教育。作為“學(xué)習(xí)圈”倡導(dǎo)者的奧斯卡?奧爾森（Oscar Olsson）直接點(diǎn)出了“學(xué)習(xí)圈”的幾大優(yōu)點(diǎn)：學(xué)習(xí)費(fèi)用低廉（不會因經(jīng)濟(jì)因素放棄學(xué)習(xí)）、學(xué)習(xí)方法簡單（不因?qū)W歷差距而人人均可參與）、參與者平等（具有獨(dú)立和自由的發(fā)言權(quán)）、書本與“學(xué)習(xí)圈圖書館”在其中發(fā)揮了重要作用（確保學(xué)習(xí)圈有實(shí)質(zhì)性學(xué)習(xí)內(nèi)容）?！皩W(xué)習(xí)圈”生成與發(fā)展的內(nèi)在動力是學(xué)習(xí)的娛樂性，即“知識是快樂的”，學(xué)習(xí)小組通常所形成的兩個平行的“學(xué)習(xí)圈”一方面滿足了專業(yè)技能的提升，另一方面則提升了藝術(shù)修養(yǎng)與精神境界，使“學(xué)習(xí)圈”完全融入到了瑞典人的日常生活之中，進(jìn)而幫助瑞典從一個貧窮落后的北歐國家發(fā)展為當(dāng)今世界最為發(fā)達(dá)與先進(jìn)的國家之一。

（三）從驅(qū)動層次劃分城鄉(xiāng)教育發(fā)展的“生存統(tǒng)籌型”、“發(fā)展統(tǒng)籌型”與”都市統(tǒng)籌型”統(tǒng)籌模式

1.生存統(tǒng)籌型。作為發(fā)展中國家的“印度、馬來西亞、尼泊爾”三國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育具有鮮明的發(fā)展中國家共同特征，即統(tǒng)籌改革特別突出核心區(qū)和重點(diǎn)，統(tǒng)籌資金絕對用在“刀刃”上。印度、馬來西亞、尼泊爾在制定教育統(tǒng)籌發(fā)展的政策和規(guī)劃時，因其三國人口均較多且工業(yè)化與城鎮(zhèn)化程度較低，經(jīng)濟(jì)貧困且農(nóng)村人口比例較大，使得這些國家在治理教育發(fā)展時較多采納的是生存型統(tǒng)籌模式，主要是要著力確?；镜霓r(nóng)村教育底線，實(shí)行的是一種“‘生存性起點(diǎn)式”城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌。作為人口大國和農(nóng)業(yè)大國的印度自80年代以來基礎(chǔ)教育取得了長足發(fā)展，中央政府和邦政府一方面加大資金投入促進(jìn)城鄉(xiāng)教育發(fā)展，另一方面采取補(bǔ)償措施大力提升農(nóng)村教育水平，采取了諸如“黑板行動計(jì)劃［3］、全國初等教育營養(yǎng)資助計(jì)劃、Sarva Shiksha Abhiyan（SSA）計(jì)劃、iksha Karmia（SKP）計(jì)劃、教育保障計(jì)劃、讓殘疾兒童接受完整教育計(jì)劃”等多項(xiàng)措施來推進(jìn)城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌，其中“季節(jié)性學(xué)?！钡慕⑴c“流動性教師隊(duì)伍”的開發(fā)很有特點(diǎn)。馬來西亞的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育舉措也有很多特色，作為新興工業(yè)國，實(shí)行中央集權(quán)的教育管理體制，中央財(cái)政單獨(dú)設(shè)立有“農(nóng)村貧困兒童信用基金”以避免農(nóng)村貧困學(xué)生因經(jīng)濟(jì)原因而輟學(xué)，其支扶面比較廣泛，目前已超過百萬人次。馬來西亞還采取農(nóng)村宿舍改造項(xiàng)目以改善農(nóng)村辦學(xué)，對國家邊遠(yuǎn)的abah和Sarawak采取特別的振興教育項(xiàng)目，另外還有“牛奶與附加食品項(xiàng)目、學(xué)校教材貸款項(xiàng)目、學(xué)習(xí)保證金制度”等多種城鄉(xiāng)教育的補(bǔ)償計(jì)劃提升農(nóng)村教育，同時國家教育資助經(jīng)費(fèi)幾乎全部用于改善農(nóng)村教育。尼泊爾作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較滯后的國家，其80%以上的人口在農(nóng)村，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育的重點(diǎn)自然在于提升農(nóng)村教育水平，尼泊爾每年全國教育預(yù)算的80%以上用于發(fā)展小學(xué)和初中，可見其高度重視基礎(chǔ)教育。而基礎(chǔ)教育投入增加的大部分是用在了農(nóng)村基礎(chǔ)教育上，為補(bǔ)償農(nóng)村教育，國家設(shè)有“農(nóng)村教育發(fā)展基金”，對邊遠(yuǎn)地區(qū)教師發(fā)放額外津貼，對邊遠(yuǎn)地區(qū)1-5年級學(xué)生免收學(xué)費(fèi)、書本費(fèi)以及政府保證教師工資［4］。這種生存型教育統(tǒng)籌模式有助于農(nóng)村及落后地區(qū)城鄉(xiāng)教育的持續(xù)改善。

2.發(fā)展統(tǒng)籌型。越南、印度尼西亞、巴西等國家由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的持續(xù)改善，它們的城鄉(xiāng)教育則強(qiáng)調(diào)生存層次以上的自由選擇，他們實(shí)行的是一種“‘發(fā)展性中端式”教育統(tǒng)籌。越南在1975年5月全國統(tǒng)一以來，特別是革新開放20多年來，越來越認(rèn)識到教育發(fā)展對國家經(jīng)濟(jì)騰飛的重要作用，越南政府于1992年10月發(fā)布了《關(guān)于人人受教育的國家行動章程》［5］，明確提出教育是越南國家頭等重要的國策，是為社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)培養(yǎng)各種人才的戰(zhàn)略，同時越南政府也在設(shè)法提高教師的經(jīng)濟(jì)待遇，1993年在法律中不僅確認(rèn)了農(nóng)村復(fù)式教學(xué)（即多個年級的學(xué)生合編在一個班級）的合法性，還規(guī)定了復(fù)式教師工資比單式教師高兩倍。印尼于1969年10月成立了教育發(fā)展局，負(fù)責(zé)研究、規(guī)劃和協(xié)調(diào)教育工作，1989年3月通過了印尼國家教育法，規(guī)定所有兒童在滿6歲時，有最低享受六年義務(wù)教育的權(quán)利，為更好地實(shí)行義務(wù)教育制度，制訂了農(nóng)村教師晉升的專門規(guī)定，并為參與農(nóng)村學(xué)?；顒拥纳鐓^(qū)給予額外補(bǔ)貼［6］，同時強(qiáng)化教育管理的嚴(yán)肅性，各級學(xué)校都要進(jìn)行畢業(yè)和升學(xué)考試，學(xué)校各科均進(jìn)行期末考試，而中考和高考更加嚴(yán)格，試題由地方或全國考試機(jī)構(gòu)統(tǒng)一命題。巴西戰(zhàn)后在向工業(yè)化、現(xiàn)代化邁進(jìn)的征程中，頒布了第一部教育法——“全國教育方針與基礎(chǔ)法”，聯(lián)邦政府和州政府對教育實(shí)行分權(quán)領(lǐng)導(dǎo)，其教育經(jīng)費(fèi)依靠立法保證，巴西是世界上唯一把教育經(jīng)費(fèi)問題寫入憲法的國家，小學(xué)四年和初中基礎(chǔ)教育四年共八年為免費(fèi)義務(wù)教育。同時，大力開展掃盲運(yùn)動，于1967年頒布了《青少年與成人功能性掃盲和終身教育法》，1970年成立掃盲運(yùn)動委員會和掃盲運(yùn)動中心，建立掃盲運(yùn)動基金會，并制定掃盲運(yùn)動計(jì)劃，并且有固定性和流動性的經(jīng)費(fèi)來源。另外，主要是依靠“家庭補(bǔ)助金計(jì)劃”來實(shí)施教育統(tǒng)籌，通過高覆蓋率的助學(xué)補(bǔ)助來實(shí)現(xiàn)教育的整體協(xié)調(diào)。這種發(fā)展型統(tǒng)籌模式有助于城鄉(xiāng)教育在確?；疽蠡A(chǔ)上的自由多樣化發(fā)展。

3.都市統(tǒng)籌型。中國香港歷來高度重視教育統(tǒng)籌工作，實(shí)行的是一種“‘結(jié)果型都市式”教育統(tǒng)籌。香港設(shè)立有專門的“教育統(tǒng)籌委員會”，簡稱為“教統(tǒng)會”，主要負(fù)責(zé)各級各類教育的統(tǒng)籌發(fā)展工作和規(guī)劃工作，從1974年香港開始實(shí)施9年義務(wù)教育，到1978年基本實(shí)現(xiàn)小學(xué)和初中入學(xué)率的100%，這主要得力于香港政府采取了超前于經(jīng)濟(jì)的教育發(fā)展戰(zhàn)略，高度重視教育并投入足夠的資金確保統(tǒng)籌教育優(yōu)先發(fā)展，并且以法律的形式強(qiáng)化教育統(tǒng)籌的有章可依。作為都市統(tǒng)籌的代表，中國香港與亞洲近鄰日本、韓國、新加坡教育統(tǒng)籌水平相當(dāng)，甚至比其中一些國家做的更好。

三、國際統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革：決策參考

如何看待國際上這些統(tǒng)籌教育的治理模式呢？我們認(rèn)為，這些統(tǒng)籌模式是眾多國家在各自的國家治理和教育統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)踐中應(yīng)運(yùn)而生的，發(fā)達(dá)國家的統(tǒng)籌治理水平一般要高于欠發(fā)達(dá)國家，但不能說發(fā)達(dá)國家的統(tǒng)籌治理模式就強(qiáng)于欠發(fā)達(dá)國家的統(tǒng)籌治理模式，因?yàn)榻y(tǒng)籌治理模式是要符合各國實(shí)際的，這樣才能表現(xiàn)出應(yīng)有的實(shí)際效果?？偟膩砜矗毡镜姆山?gòu)型和韓國的政策驅(qū)動型統(tǒng)籌模式充分肯定了法律建構(gòu)及政策驅(qū)動在國家教育統(tǒng)籌治理中的突出作用；新加坡和美國實(shí)施的公共統(tǒng)籌型模式體現(xiàn)了教育的公共屬性，有助于全面吸納社會公共資源的參與；而芬蘭和瑞典的市民統(tǒng)籌型模式有助于市民的全面參與，從而使教育普遍滿足了人們的基本需要。應(yīng)該看到，任何國家的統(tǒng)籌治理模式都是需要建立在各自國情的基礎(chǔ)上，發(fā)達(dá)國家的統(tǒng)籌治理模式是如此，欠發(fā)達(dá)國家的統(tǒng)籌治理模式也是如此。

我國目前的城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌盡管總體處于初步階段，尚需解決的困惑很多，但各省域在破解城鄉(xiāng)教育難題的過程中也涌現(xiàn)出了一批具有典型意義的區(qū)域統(tǒng)籌模式，如融合共贏的“自然型”統(tǒng)籌模式（東部地區(qū)）、“組團(tuán)”協(xié)同的“城市群”統(tǒng)籌模式（中部地區(qū)）、“全域一體”的“階梯型”統(tǒng)籌模式（西部地區(qū)）。國際統(tǒng)籌治理的上述模式對我國幾大區(qū)域的城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌都有借鑒價(jià)值，我國東部發(fā)達(dá)地區(qū)可參考和借鑒國際發(fā)達(dá)國家的統(tǒng)籌治理模式，充分發(fā)揮政府的公共管理職能，強(qiáng)化政策驅(qū)動和促進(jìn)市民統(tǒng)籌，采用多種方式推進(jìn)東部地區(qū)的城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌；我國西部地區(qū)尤其是西部落后地區(qū)可參考和借鑒國際欠發(fā)達(dá)國家的統(tǒng)籌治理模式，確保西部農(nóng)村教育的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和特色化發(fā)展；我國中部地區(qū)及西部較發(fā)達(dá)地區(qū)可多樣化借鑒國際統(tǒng)籌治理經(jīng)驗(yàn)，尤其要注意借鑒中等發(fā)達(dá)國家的有益經(jīng)驗(yàn)，使得在統(tǒng)籌治理實(shí)踐中既緊緊跟上我國東部的發(fā)展水平，同時也積極帶動我國西部城鄉(xiāng)教育的統(tǒng)籌發(fā)展?？傊?，我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展的實(shí)踐探索歷時僅數(shù)年，而國際的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育的治理實(shí)踐時間長經(jīng)驗(yàn)多，充分吸納這些國際統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育的治理經(jīng)驗(yàn)，必將極大促進(jìn)我國城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌的治理成效和持續(xù)發(fā)展。

當(dāng)前我國正在大力推行教育公平治理和實(shí)施城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展，這就迫切需要在局部地區(qū)及全國范圍加強(qiáng)教育統(tǒng)籌治理的步伐，以切實(shí)推動不同學(xué)校之間、城鄉(xiāng)教育之間、不同地區(qū)之間教育的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌發(fā)展。結(jié)合國際上眾多國家治理教育統(tǒng)籌的成功經(jīng)驗(yàn)和有效模式，我們特提出以下建議：一是要大力加強(qiáng)我國教育統(tǒng)籌治理的理論與實(shí)踐研究，使教育統(tǒng)籌發(fā)展與振興我國教育密切結(jié)合起來，借此有力促進(jìn)我國各項(xiàng)教育發(fā)展，同時要積極探索符合各地實(shí)際的更多的教育統(tǒng)籌治理模式，以適應(yīng)我國各地發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀。二是要充分重視制定相應(yīng)的國家法律、政策和法規(guī)，努力體現(xiàn)法律規(guī)范和政策引導(dǎo)在我國教育統(tǒng)籌治理中的積極作用，比如制定《中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育法》就會極大推動我國實(shí)施城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌的步伐，不僅能在部分地區(qū)推行城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展，而且也能有效促進(jìn)在我國貫徹執(zhí)行城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌。應(yīng)充分看到，我國不僅存在各地發(fā)展的巨大差異，而且存在中央政策在許多地方貫徹走樣的情況，這就迫切需要強(qiáng)化法律法規(guī)在教育統(tǒng)籌治理中的突出作用。三是要明確各地實(shí)施教育統(tǒng)籌治理首先為當(dāng)?shù)匕l(fā)展服務(wù)的觀念，重視發(fā)揮各級地方政府在教育統(tǒng)籌治理中的積極性，無論是貫徹上級的教育統(tǒng)籌治理決定，還是自己推行本地教育統(tǒng)籌治理實(shí)踐，都離不開地方政府的大力配合和積極有為。四是要結(jié)合我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)和教育發(fā)展的現(xiàn)狀，積極探索適合各地實(shí)情的多樣化的教育統(tǒng)籌治理模式，不僅在東中西三大地區(qū)的統(tǒng)籌模式各異，而且還應(yīng)該在省與省之間、市與市之間、縣與縣之間創(chuàng)造出各種不同的教育統(tǒng)籌治理模式，這樣才更有利于我國在縣與縣之間、市與市之間、省與省之間以及東中西三大地區(qū)之間實(shí)現(xiàn)教育的統(tǒng)籌發(fā)展，進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)我國所有地區(qū)在城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展方面的良好進(jìn)展和嶄新面貌。（本文在寫作過程中得到東北師大博士生導(dǎo)師鄔志輝教授的悉心指導(dǎo)，在此感謝）お

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［5］Roshan Bajrachjarya.Study of Policies for Investment/Input in Rural Basic Edacation：A Case of Nepal［R］.2005，14.

（責(zé)任編輯焦德武）

*基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目（09XSH011）；全國教育科學(xué)“十一五”規(guī)劃項(xiàng)目（FGB080529）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目（11SSXT102）

作者簡介：李濤，男，四川綿陽人，教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地東北師范大學(xué)農(nóng)村教育研究所；鄧澤軍，男，四川南江人，成都大學(xué)學(xué)前教育學(xué)院教授，四川師范大學(xué)碩士生導(dǎo)師，主要從事基礎(chǔ)教育、農(nóng)村教育、教育原理的研究。