我國(guó)農(nóng)村宅基地置換過(guò)程中存在的關(guān)鍵問(wèn)題及對(duì)策建議

于鐘涵

摘 要 本文旨在深入探討農(nóng)村宅基地置換環(huán)節(jié)中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)與難點(diǎn)，并對(duì)現(xiàn)存問(wèn)題提出合理的對(duì)策建議，對(duì)更有效的置換方式的提出具有重要意義。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村 宅基地 置換 問(wèn)題

一、引言

農(nóng)村宅基地置換是在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，解決區(qū)域發(fā)展中建設(shè)用地指標(biāo)約束，提高農(nóng)村宅基地利用效率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地與城鎮(zhèn)用地的置換，是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的一種形式。

二、農(nóng)村宅基地置換現(xiàn)狀與評(píng)價(jià)

（一）天津“宅基地?fù)Q房”模式

天津“宅基地?fù)Q房”模式是在國(guó)家現(xiàn)行法律框架內(nèi)，堅(jiān)持承包責(zé)任制不變及耕地?cái)?shù)量不減，以比例換置住宅，將農(nóng)民遷入小城鎮(zhèn)，原宅基地統(tǒng)一組織整理復(fù)墾。該模式實(shí)現(xiàn)了土地和資金的兩大平衡，也促使農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中。

（二）重慶“地票”模式

重慶市“地票”交易模式是將閑置的宅基地整理、復(fù)墾為耕地，新增的建設(shè)用地指標(biāo)首先滿(mǎn)足農(nóng)村建設(shè)用地的需求，然后將多余指標(biāo)在土地交易所公開(kāi)交易用來(lái)增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，達(dá)到合理配置城鄉(xiāng)建設(shè)用地的目的。然而，這種模式存在由城鄉(xiāng)土地在使用用途上邊際收益的差別引起的城鄉(xiāng)之間的土地用途收益差距日益拉大以及城鄉(xiāng)收入將越來(lái)越不平衡的問(wèn)題。

（三）城中村和園中村改造模式

城中村是城市經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和用地規(guī)模不斷擴(kuò)張的產(chǎn)物，改造后實(shí)現(xiàn)農(nóng)民搬遷安置，并配建公租房，集體用地集中安排。通過(guò)宅基地整理騰退出來(lái)的土地將與城市功能規(guī)劃銜接，與周邊高端產(chǎn)業(yè)功能區(qū)配套，發(fā)展新興、高端產(chǎn)業(yè)。

園中村是隨著大量工業(yè)、科技園區(qū)集中化發(fā)展而形成的，是各類(lèi)園區(qū)用地內(nèi)包含的大量自然村落，改造除安置用地外，騰退出來(lái)的土地在留足集體用地的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

（四）空心村整理與遷村并點(diǎn)模式

空心村整理模式是在原村內(nèi)進(jìn)行改造，將整理節(jié)約出的建設(shè)用地中的一部分留作農(nóng)村集體建設(shè)用地，一部分復(fù)墾為耕地，增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。由于宅基地粗放利用在各地普遍存在，因此該模式的適用性較強(qiáng)，整理效果較為顯著。

遷村并點(diǎn)模式是將原址不適宜建設(shè)的村莊、布局分散且規(guī)模較小的村莊進(jìn)行整體搬遷，將幾個(gè)自然村莊合并成新的行政村，實(shí)現(xiàn)居民點(diǎn)集中安置，并對(duì)原來(lái)的居民點(diǎn)進(jìn)行復(fù)墾。而該模式存在的主要問(wèn)題是農(nóng)民缺乏遷移動(dòng)力以及產(chǎn)生大量剩余勞動(dòng)力。

三、農(nóng)村宅基地置換存在的關(guān)鍵問(wèn)題

（一）有關(guān)法律制度不完善

我國(guó)法律規(guī)定宅基地所有權(quán)和使用權(quán)相分離，導(dǎo)致農(nóng)民實(shí)際上并未獲得集體土地所有權(quán)，在維權(quán)中會(huì)出現(xiàn)“搭便車(chē)”現(xiàn)象，陷入集體維權(quán)困境。宅基地流轉(zhuǎn)受限及有償退出制度缺失，導(dǎo)致農(nóng)民被迫接受了不公平的補(bǔ)償，農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)得不到充分體現(xiàn)，其房屋財(cái)產(chǎn)價(jià)值也無(wú)法得到有效衡量。

（二）政府行為偏離目標(biāo)與市場(chǎng)需求

政府目標(biāo)偏離的原因很大程度上是分稅制改革后，地方政府財(cái)政收入大幅減少，需要依靠土地出讓收益來(lái)彌補(bǔ)不足，使得土地出讓金成為其重要的收入來(lái)源。因而政府就會(huì)盡可能多地獲得建設(shè)用地，通過(guò)出讓土地獲取高額土地出讓金，行為偏離市場(chǎng)需求。

（三）存在土地權(quán)屬問(wèn)題

在宅基地置換中，部分村莊的農(nóng)民已轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，一些集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)就不復(fù)存在，對(duì)于節(jié)約的建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾后新增的耕地，轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的農(nóng)民有無(wú)權(quán)利繼續(xù)享有這部分土地的收益，在實(shí)踐中已出現(xiàn)爭(zhēng)議。甚至連進(jìn)城農(nóng)民承包地的歸屬問(wèn)題在實(shí)踐中的處理也不一致。土地權(quán)屬問(wèn)題若不進(jìn)行改革，必將影響政策的有效推進(jìn)。

（四）未充分尊重農(nóng)民意愿和保障其長(zhǎng)遠(yuǎn)利益

在我國(guó)農(nóng)村宅基地置換中，政府為農(nóng)民提供社會(huì)保障的前提條件是農(nóng)民放棄自己在承包地上的權(quán)益。這種做法實(shí)際上是政府和農(nóng)民間實(shí)施的一種交易行為，不符合社會(huì)保障的性質(zhì)。社會(huì)保障是政府應(yīng)當(dāng)賦予每個(gè)公民的權(quán)利和義務(wù)，不應(yīng)當(dāng)附加任何條件。

四、對(duì)策建議

（一）國(guó)家層面

第一，法律層面。一是明確農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度，確立其在我國(guó)農(nóng)地權(quán)利體系中的重要地位，明確各項(xiàng)權(quán)能。規(guī)定農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬主體，為農(nóng)民參與分配農(nóng)地發(fā)展權(quán)收益提供法律保障。二是國(guó)家法律法規(guī)要賦予農(nóng)民充分的宅基地用益物權(quán)和部分處分權(quán)，在政策上制定一套有充分法律依據(jù)的置換方法。

第二，政府層面。一是完善對(duì)地方政府的政績(jī)考核制度，弱化對(duì)地方政府政績(jī)考核中“經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度”指標(biāo)的評(píng)價(jià)作用，使地方政府在宅基地置換中切實(shí)以維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)。二是各級(jí)地方政府代表國(guó)家在各轄區(qū)內(nèi)對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)總量進(jìn)行再次分配。三是各級(jí)地方政府綜合考慮本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及環(huán)境與資源狀況，依據(jù)土地規(guī)劃利用類(lèi)型，完善土地權(quán)屬問(wèn)題。四是在政府與農(nóng)民中間建立可操作性的協(xié)商機(jī)制，解決農(nóng)民參與宅基地置換收益的分享問(wèn)題。

（二）社會(huì)層面

第一，正確運(yùn)用社會(huì)輿論力量及社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，在重新調(diào)整和分配土地權(quán)屬的過(guò)程中堅(jiān)持分配過(guò)程透明。

第二，促進(jìn)社會(huì)大眾參與，構(gòu)建完善的社會(huì)大眾參與制度，保證土地整理與村莊整治滿(mǎn)足農(nóng)民的利益和要求。

第三，充分發(fā)揮社會(huì)企業(yè)及其他組織的經(jīng)濟(jì)作用，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用。市場(chǎng)價(jià)格是置換補(bǔ)償?shù)淖罴褏⒖紭?biāo)準(zhǔn)，減輕政府的行政強(qiáng)制命令，規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

第四，探索建立宅基地市場(chǎng)化運(yùn)作的新制度。

（三）個(gè)人層面

第一，農(nóng)民主動(dòng)建立以農(nóng)民自身為主體，以維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為目標(biāo)的社團(tuán)組織，負(fù)責(zé)引導(dǎo)農(nóng)民參與到置換工作的各個(gè)環(huán)節(jié)中去，保證有效地參與及真實(shí)的利益訴求。

第二，農(nóng)民要增強(qiáng)自己在宅基地置換過(guò)程中的各種意識(shí)，提高知識(shí)文化水平，增強(qiáng)接受新事物的能力，更新價(jià)值觀(guān)念和思維方式，積極參與置換事業(yè)。

（作者單位為北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)

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