PPP模式的稅收政策研究

（副教授），

近年來國家加強防范地方債風險的政策讓傳統(tǒng)的基礎設施提供方式難以為繼，在此背景下，我國借鑒國際經(jīng)驗并結合前期實踐成果，大力推薦使用政府和社會資本合作PPP模式以吸引社會資本參與提供基礎設施等公共產(chǎn)品。PPP模式的發(fā)展需要有良好的稅收政策環(huán)境，但我國目前沒有出臺專門針對PPP模式的稅收政策，現(xiàn)有的稅收政策也不能完全解決PPP模式全生命周期的稅務問題。此外，我國“死亡稅率”的輿論、“稅負痛苦指數(shù)”位居世界第二的報道和未能落地的PPP稅收優(yōu)惠使得大部分社會投資者望而卻步，不敢進入基礎設施等公共領域。綜上，在“債臺高筑”和“死亡稅率”的雙重壓力下，研究PPP模式的稅收政策勢在必行。

一、稅收政策對PPP模式發(fā)展的作用機制

從宏觀層面，稅收通過參與收入分配影響生產(chǎn)、消費等行為，從而對社會經(jīng)濟產(chǎn)生影響；從微觀層面，稅收政策影響納稅人的稅務成本從而影響稅后收益，最終影響納稅人的行為和資源的流向。稅收政策影響PPP模式發(fā)展的作用機制主要體現(xiàn)在：

第一，稅收政策的確定性可以讓社會資本合理預期PPP項目的稅務成本。稅收政策的確定性又被稱為稅收政策的固定性，是稅收的三大特性之一，指政府課稅應當以法律的形式事先固定征稅的對象、征稅的范圍、征稅的比例等一系列稅收要素。稅收政策的確定性可以讓居民有一定的預期，準確了解自己的交易行為、實踐活動是否需要征稅，應繳納哪些稅種以及繳納多少比例或者數(shù)額。稅收政策的固定性包括時間的連續(xù)性和稅率的固定性。當PPP項目適用的稅收政策被政府確定后，社會資本可以基于項目的實際情況合理預期PPP項目的稅務成本，從而影響社會資本是否進入PPP項目的投資決策。若稅收政策不確定，我國“死亡稅率”的輿論和“稅負痛苦指數(shù)”名列前茅的說法，會讓社會資本對原本收益率就不高的PPP項目望而卻步。

第二，稅收政策的優(yōu)惠性對資源流向PPP項目領域具有導向作用。恰當?shù)亩愂照呤且I資源配置的重要手段，可以激勵并引導社會資源流向有助于社會福利最大化的領域?；A設施的公共外部性、搭便車問題及政府投資的有限性導致基礎設施的規(guī)模遠離帕累托效率最優(yōu)解，地方政府在“債臺高筑”的壓力下，以PPP模式尋求社會資源的協(xié)助。為使更多的社會資源流向PPP項目領域，國家可以給予更多的稅收優(yōu)惠以發(fā)揮稅收政策的導向作用。

二、PPP模式的稅收政策現(xiàn)狀

截至目前，國家稅務總局沒有針對PPP模式出臺專門的稅收政策，在進行涉稅處理時只能參照現(xiàn)有的稅收政策。通常情況下，政府部門或者政府授權部門會與項目采購階段中標的社會資本共同出資成立項目公司專門建設、運營PPP項目并進行后期的移交，因此本文以全流程的角度梳理PPP項目公司成立、建設、運營、移交整個環(huán)節(jié)參照的稅收政策。

（一）PPP項目公司成立階段的稅收政策

項目公司的法律形式，在稅務上可以分為合伙制企業(yè)和公司制企業(yè)，對于企業(yè)所得稅，前者以項目公司的合伙人為納稅義務人，后者以項目公司為納稅義務人。我國財政部對項目公司的法律形式做出了規(guī)定：項目公司是擁有獨立法人資格的經(jīng)營實體，即為稅務意義上的公司制企業(yè)，項目公司自身為企業(yè)所得稅的納稅主體。因此，本文分析法人項目公司從成立階段到移交項目資產(chǎn)階段所面臨主要稅種的稅收政策。PPP項目公司在成立階段會取得政府和社會資本這兩大股東投入的資產(chǎn)或是購買資產(chǎn)，即項目公司是取得資產(chǎn)而不是銷售或視同銷售資產(chǎn)，不需要繳納增值稅和企業(yè)所得稅。雖然不需要繳納增值稅和企業(yè)所得稅，但項目公司在成立階段可能需要繳納契稅和印花稅。

1.增值稅政策。政府和社會資本投入的資產(chǎn)包括現(xiàn)金資產(chǎn)和實物資產(chǎn)，現(xiàn)金資產(chǎn)不會涉及增值稅進項稅額，成立階段的實物資產(chǎn)主要是土地使用權，因此本文主要分析土地使用權涉及的進項稅額。項目公司主要從一級市場取得土地，且方式多樣。項目公司的土地使用權主要是從土地一級市場取得，即從土地所有者——政府手中取得。從我國國務院、財政部和國家發(fā)改委出臺的關于PPP模式的政策文件中可以看出，項目公司從政府手中取地的方式具體可分為四種：無償劃撥、招拍掛出讓、協(xié)議出讓和作價出資。取地方式也會受到相應法規(guī)文件的制約，如《土地管理法》《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規(guī)定》《協(xié)議出讓國有土地使用權規(guī)定》，具體的取地方式還取決于PPP項目的特征，實踐中會在PPP項目合同或股東協(xié)議中設置項目用地條款作出明確的約定。

（1）項目公司從一級市場取得的是土地出讓金財政票據(jù)。項目公司只能從一級市場取得土地出讓金的財政票據(jù)，而不是增值稅專用發(fā)票。無償劃撥方式下，政府未取得土地收入；招拍掛出讓和協(xié)議出讓方式下，政府獲得現(xiàn)金或其他利益；作價出資方式下，政府獲得項目公司的股權對價。即后三種方式土地均有出讓對價實質(zhì)為有償出讓，在交易中政府需就土地對應的價格向項目公司開具票據(jù)?，F(xiàn)行“營改增”政策規(guī)定，政府無償劃撥土地和有償出讓土地使用權不需要繳納增值稅。因此，四種取地方式下，政府均不需要繳納增值稅，不能開具增值稅專用發(fā)票，而是開具財政票據(jù)，與之對應，項目公司不會涉及增值稅進項稅額。

（2）房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的一般計稅銷售額可以差額扣除土地出讓金金額?，F(xiàn)行“營改增”政策規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)采用一般計稅方法銷售房地產(chǎn)時可以把土地出讓金作為扣除項在增值稅的銷售額中扣除，扣除時取得財政票據(jù)即可，不需要取得增值稅專用發(fā)票。該規(guī)定的實質(zhì)是取得土地出讓金的財政票據(jù)類似于取得一種增值稅進項發(fā)票。

2.契稅政策。契稅方面，無償劃撥方式下，現(xiàn)行契稅政策規(guī)定項目公司取得的劃撥用地不需要繳納契稅。在招拍掛出讓和協(xié)議出讓方式下，現(xiàn)行契稅政策規(guī)定，項目公司需要繳納契稅，計稅依據(jù)為土地的成交價格。作價出資方式下，現(xiàn)行契稅政策規(guī)定項目公司需要繳納契稅，計稅依據(jù)為出資合同約定的出資價格。

3.印花稅政策。印花稅方面，項目公司接受的現(xiàn)金投資，需要按照“實收資本和資本公積”繳納萬分之五的印花稅；項目公司接受的土地投資，除辦理土地使用權證需要按件貼花5元外，劃撥方式下不需要再繳納印花稅，招拍掛出讓、協(xié)議出讓和作價出資方式下需要按“產(chǎn)權轉移書據(jù)”繳納萬分之五的印花稅。此外，作價出資方式下，PPP項目還需就增加的“實收資本和資本公積”繳納萬分之五的印花稅。

4.企業(yè)所得稅政策。劃撥方式下，項目公司取得縣級以上政府劃撥的土地，當滿足《關于專項用途財政性資金企業(yè)所得稅處理問題的通知》（財稅［2011］70號）三個條件時，在企業(yè)所得稅上可以作為不征稅收入不需要計入應納稅所得額，同時取得的土地不能在企業(yè)所得稅前計提折舊或攤銷；當不滿足三個條件時，需要就計入企業(yè)所得稅的應納稅所得額繳納企業(yè)所得稅，此時土地的折舊或攤銷可以分期在企業(yè)所得稅前扣除。招拍掛出讓和協(xié)議出讓方式下，項目公司支付的土地價款成為土地的計稅成本，可以通過計提折舊或攤銷分期在企業(yè)所得稅前扣除。作價出資方式下，項目公司取得的土地計入實收資本或資本公積時，現(xiàn)行企業(yè)所得稅政策規(guī)定，不需要作為企業(yè)所得稅的收入總額，且土地的折舊或攤銷可以分期在企業(yè)所得稅前扣除。綜上，PPP項目公司在成立階段，主要是面臨契稅、印花稅等潛在稅負。

（二）PPP項目建設階段的稅收政策現(xiàn)狀

1.增值稅政策。

（1）房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的一般計稅銷售額可以扣除征地拆遷款。與土地出讓金類似，項目公司向政府支付的征地拆遷款不能取得增值稅專用發(fā)票，只能取得拆遷協(xié)議、拆遷支付憑證等。與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的一般計稅銷售額可以扣除土地出讓金的稅收政策一樣，現(xiàn)行“營改增”政策規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)采用一般計稅方法銷售房地產(chǎn)時可以從銷售額中扣除支付的征地遷拆款，不需要取得增值稅專用發(fā)票，只要取得拆遷協(xié)議、支付拆遷費用等憑證能證明土地征地拆遷的真實性即可。

（2）貸款利息支出的進項稅額不能抵扣。由于提供基礎設施等公共產(chǎn)品和服務的資金需求量大，項目公司的資本金一般只占資金需求總額的20%，剩下的80%由項目公司融資取得?，F(xiàn)行“營改增”政策規(guī)定，貸款支付的利息不能抵扣進項稅額。

（3）甲供工程下可以采購增值稅征收率為3%的建筑服務。PPP項目的大投資額度和高施工難度以及對建筑企業(yè)資質(zhì)的要求，使得承接PPP項目工程的建筑施工企業(yè)絕大多數(shù)為增值稅一般納稅人。一般納稅人建筑企業(yè)的施工報價可分為簡易計稅方法下的報價和一般計稅方法下的報價。一般納稅人建筑企業(yè)在任何情形下均有權利選擇一般計稅報價，只有符合一定的稅法條件，才能選擇簡易計稅報價。對于2016年5月1日之后的建筑新項目，只有甲供工程和清包工工程可以選擇簡易計稅，實踐中一般會要求建筑企業(yè)采取包工包料的方式承接PPP項目工程，而不是以清包工的方式。因此，在實踐中，對于采取甲供工程方式建設的PPP新項目，一般納稅人建筑企業(yè)有權利選擇簡易計稅方法進行報價，適用的增值稅征收率為3%。

2.印花稅政策。建設階段，項目公司與建筑企業(yè)簽訂的施工合同需要按照“建筑安裝工程承包合同”繳納萬分之三的印花稅，與銀行等金融機構簽訂的借款合同需要按照“借款合同”繳納萬分之零點五的印花稅。

3.企業(yè)所得稅政策。支付的各項費用形成資產(chǎn)，作為企業(yè)所得稅的計稅基礎，日后可通過計提折舊或攤銷在企業(yè)所得稅前扣除。需要注意的是，對于不能抵扣的增值稅進項稅額可以計入資產(chǎn)的成本，在企業(yè)所得稅前扣除。

（三）PPP項目運營階段的稅收政策現(xiàn)狀

1.增值稅政策。涉及不同行業(yè)的PPP項目在運營期享受的增值稅待遇可能不同。2015年7月，我國財政部和國家稅務總局出臺的《關于印發(fā)〈資源綜合利用產(chǎn)品和勞務增值稅優(yōu)惠目錄〉的通知》（財稅［2015］78號）對原屬于增值稅應稅范圍的資源綜合利用活動中提供的勞務收入或生產(chǎn)的貨物收入增值稅政策進行了調(diào)整和整合。2016年5月，生活服務業(yè)和剩余的現(xiàn)代服務也被納入“營改增”的范圍，營業(yè)稅下的優(yōu)惠政策在《關于全面推開營業(yè)稅改征增值稅試點的通知》（財稅［2016］36號）的附件3中得到了延續(xù)。PPP項目中多為居民服務和節(jié)能環(huán)保類的公益項目，項目收入主要分為生活服務收入和資源綜合利用收入。因此，涉及的增值稅優(yōu)惠政策主要集中在上述兩個文件中。本文將PPP項目涉及的主要增值稅政策按項目類型梳理成表1。

2.企業(yè)所得稅政策。PPP項目與國家支持的產(chǎn)業(yè)政策緊密相關，根據(jù)現(xiàn)行的企業(yè)所得稅政策，可能適用的企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠主要集中在基礎設施領域以及環(huán)境保護和節(jié)能節(jié)水方面。本文將PPP項目涉及的主要企業(yè)所得稅政策按項目類型梳理成表2。

PPP項目除享受以上特定項目的企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠外，還可能涉及的優(yōu)惠政策有：①地域性稅收優(yōu)惠，如設立在西部大開發(fā)地區(qū)、平潭綜合實驗區(qū)、橫琴新區(qū)、前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)的鼓勵類產(chǎn)業(yè)企業(yè)可享受15%的企業(yè)所得稅稅率優(yōu)惠；②設備投資抵免，企業(yè)購買并實際使用符合條件的專用設備可按發(fā)票價稅合計金額的10%從當年的應納稅額中抵免，抵免不完的，可以向后結轉5個年度；③股息紅利免稅，居民企業(yè)之間的股息紅利所得免征企業(yè)所得稅，境內(nèi)社會資本股東和政府股東從項目公司取得分紅收入不需要繳納企業(yè)所得稅。

表2 PPP項目的所得稅政策

（四）PPP項目移交階段的稅收政策現(xiàn)狀

1.營業(yè)稅時代下資產(chǎn)移交的稅收政策。2016年5月1日“營改增”前后，國家稅務總局均沒有對PPP模式移交階段的營業(yè)稅、增值稅出臺統(tǒng)一的稅收政策。“營改增”前，已有廣西壯族自治區(qū)、重慶市、寧波市、江西省、湖南省、惠州市、吉林省、海南省、天津市、安徽省、青島市、湖北省、河北省、新疆自治區(qū)、河南省、江蘇省、四川省對BT模式的營業(yè)稅作了明確的規(guī)定，但是各地政策不一。雖然BT模式不屬于PPP模式，但其立法理念與精神，能對PPP模式起到一定的借鑒作用。廣西壯族自治區(qū)、重慶市、寧波市、惠州市、吉林省、天津市、河北省、河南省的規(guī)定類似，無論項目是以誰的名義立項或項目公司是否具備建筑業(yè)的總承包資質(zhì)，對于移交階段項目公司取得的BT回購價款，除重慶市按照“建筑業(yè)”稅目全額繳納3%的營業(yè)稅外，其他7個省市均按“建筑業(yè)”稅目適用分包差額征稅的規(guī)定繳納3%的營業(yè)稅。

江西省、湖南省、安徽省、青島市、湖北省、新疆維吾爾自治區(qū)、江蘇省、四川省的稅收政策均需要區(qū)分項目的立項人，對于以項目公司名義立項的，稅收規(guī)定一致，即移交階段項目公司取得的BT回購價款均按“銷售不動產(chǎn)”稅目全額征收5%的營業(yè)稅。對于以項目業(yè)主名義立項的，這8個省市的規(guī)定又不完全一致，其中：湖南省、安徽省、青島市、新疆維吾爾自治區(qū)、江蘇省的規(guī)定一致，無論項目公司是否具備建筑業(yè)的總承包資質(zhì)，移交階段項目公司取得的BT回購價款均按“建筑業(yè)”稅目適用分包差額征稅的規(guī)定繳納3%的營業(yè)稅。湖北省和四川省規(guī)定，項目公司參與施工的，按“建筑業(yè)”稅目適用分包差額征稅的規(guī)定繳納3%的營業(yè)稅，項目公司不參與施工，僅負責融通資金的，按“服務業(yè)與代理業(yè)”（湖北）或“金融保險業(yè)”（四川）稅目適用差額征稅的規(guī)定繳納5%的營業(yè)稅；江西省規(guī)定，無論項目公司是否具備建筑業(yè)的總承包資質(zhì)，移交階段項目公司取得的BT回購價款均按“建筑業(yè)”稅目適用分包差額征稅的規(guī)定繳納3%的營業(yè)稅，同時再按“服務業(yè)與代理業(yè)”稅目適用差額征稅的規(guī)定繳納5%的營業(yè)稅。海南省的規(guī)定較為特別，對于項目公司能取得固定的收入、確定的利益，不承擔投資風險和損益的，按“建筑業(yè)”稅目適用分包差額征稅的規(guī)定繳納3%的營業(yè)稅；對于項目公司取得的收入、利益不確定，需承擔投資風險和損益的，屬于投資行為，不需要繳納營業(yè)稅。本文將這17個省市BT模式的營業(yè)稅規(guī)定歸納成表3。

表3 17個省市關于BT模式的營業(yè)稅規(guī)定

三、PPP模式稅收政策存在的問題

（一）PPP模式稅收政策缺乏統(tǒng)一性

1.缺乏統(tǒng)一的PPP模式稅收政策。PPP項目運作方式的多樣化、回報機制的復雜性和生命周期的長久性，使得PPP項目的稅務處理過于復雜。從上文的稅收政策現(xiàn)狀可以看出，國家稅務總局未出臺關于PPP模式建設項目的稅收政策，只能參照既有的稅收政策或某些地方層面的稅收政策規(guī)定進行涉稅處理。“營改增”前，在國家稅務總局層面，沒有全國統(tǒng)一的BT模式營業(yè)稅政策；在地方稅務局層面，17個省市制定了各地的BT模式營業(yè)稅政策。實踐中由于各地地方稅務局的認知和理解不同，不同地方的BT模式營業(yè)稅政策規(guī)定不一。又由于營業(yè)稅屬于地方稅，地方稅務局可以較大程度地制定各地自己的政策，而各地的營業(yè)稅政策又會影響地方財政收入并體現(xiàn)地方對BT項目的支持力度。整體來說，這一時期嚴重凸顯了BT模式營業(yè)稅政策立法層次低和各地不統(tǒng)一的問題。若“營改增”后國家稅務總局不及時制定統(tǒng)一的PPP模式稅收政策，各地稅務局極有可能制定各自的PPP模式稅收政策，再次造成“營改增”后PPP模式增值稅政策不統(tǒng)一的局面。

2.政府付費收入如何征稅不確定。政府付費類、可行性缺口補助類的PPP項目在運營階段會取得來自地方政府的付費收入，對于PPP項目公司取得的地方政府付費收入是否繳納增值稅、企業(yè)所得稅等，現(xiàn)行的稅收政策未作出明確規(guī)定。企業(yè)所得稅方面，征稅收入的成本費用可以扣除，不征稅收入的成本費用不能扣除，且5年內(nèi)未支出完的部分需要重新計入企業(yè)所得稅的收入總額。因此，PPP項目公司取得的地方政府收入無論作為征稅收入還是不征稅收入，企業(yè)所得稅稅負基本一致，只是存在時間性差異，因此此處主要分析政府付費收入的增值稅處理。需要說明的是，有行業(yè)稅收優(yōu)惠的PPP項目，取得的來自最終使用者和政府的收入都不需要交稅，此處分析的是政府既沒有制定明確的稅收政策又沒有制定行業(yè)稅收優(yōu)惠的PPP項目取得來自政府付費的收入如何征稅的問題，是準經(jīng)營性PPP項目和非經(jīng)營性PPP項目需要注意的涉稅問題。

3.資產(chǎn)移交如何征稅不明確。通常情況下，PPP項目資產(chǎn)移交是指運營期屆滿后，PPP項目公司將項目資產(chǎn)無償移交給政府或者政府指定的單位。目前沒有統(tǒng)一的稅收法規(guī)文件對PPP項目資產(chǎn)無償移交的涉稅事項做出明確的規(guī)定，只能參照既有的稅收政策，但各地在政策理解和稅收征管上都存在很大的差異。例如“營改增”前大部分省市的地方稅務局對PPP模式的“前身”即BT模式出臺過各地區(qū)的營業(yè)稅規(guī)定，但規(guī)定并不統(tǒng)一，有的省市按銷售不動產(chǎn)征稅，有的省市按建筑業(yè)征稅，有的省市按服務業(yè)－代理業(yè)征稅，有的省市按金融保險業(yè)征稅。

PPP模式的移交與BT模式的移交不同，BT模式下社會資本方會獲得回購價款，PPP模式下社會資本在移交階段一般為無償移交沒有獲得收入，但增值稅、企業(yè)所得稅、土地增值稅“視同銷售”的規(guī)定，使項目無償移交也面臨被征稅的風險，現(xiàn)行政策缺乏明確的規(guī)定。另外，視同銷售還會導致計稅基礎不確定和適用稅目不明確。

“營改增”后在地方稅務局層面，雖然湖北省國家稅務局規(guī)定移交環(huán)節(jié)需要按照“銷售不動產(chǎn)”或者“銷售無形資產(chǎn)”計算增值稅，但沒有明確無銷售額的資產(chǎn)移交是否需要計算增值稅。

4.差額征稅政策不確定。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)可以享受差額征稅的稅收優(yōu)惠，但現(xiàn)行“營改增”政策未明確房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的界定標準。對于從事不動產(chǎn)建設的PPP項目公司，是否屬于稅法上的“房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)”，決定其能否享受差額征稅的增值稅稅收優(yōu)惠。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的稅法界定標準是需要有房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)的，還是只需要開發(fā)建設不動產(chǎn)或者商品房，現(xiàn)行稅收政策都沒有明確。PPP項目公司從事的是基礎設施等不動產(chǎn)的開發(fā)建設，從業(yè)務劃分上看極有可能不屬于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，但PPP項目公司日后的收入也包含前期的土地支出，在增值稅方面，基礎設施類PPP項目公司無特別的稅收優(yōu)惠需要按照適用稅率計算增值稅的銷項稅額，若不能取得增值稅專用發(fā)票的土地出讓金和征地拆遷款不能從日后的收入中扣除，會加大PPP項目公司的增值稅稅負。現(xiàn)行“營改增”政策未明確房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的標準，導致項目公司能否適用差額征稅政策不確定。若不允許PPP項目公司享受差額征稅政策，就意味著房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)與非房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)稅收待遇不同，違背了稅收公平原則。

5.甲供工程稅收政策不明確。甲供工程對建筑企業(yè)而言是一種稅收優(yōu)惠，目前對于甲供的數(shù)量與金額我國國家稅務總局和各地稅務局均未作出具體的限制。對于項目公司而言，其采購3%的建筑服務，還是采購11%的建筑服務，需要進行成本比價。若項目公司不需要抵扣進項稅額，則PPP項目成本為含稅成本，在服務質(zhì)量相同和其他條件允許的情況下，應選擇含稅價格最低的施工方。若項目公司需要抵扣進項稅額，項目成本比價不僅要考慮不含稅價格的高低，還要將附加稅費的因素納入比選范圍，即考慮以當期應納增值稅額作為計征依據(jù)的城市維護建設稅和教育費附加、地方教育附加的影響。因此，對需要抵扣進項稅額的PPP項目進行比選時，應以“綜合成本最低化”作為比選標準。

（二）PPP模式稅收政策優(yōu)惠力度不足

1.優(yōu)惠期間過短。在企業(yè)所得稅優(yōu)惠期限方面，有六年的優(yōu)惠期，即三年免稅，三年減半征收，但是優(yōu)惠的起點年度為取得第一筆經(jīng)營收入的年度。PPP項目公司經(jīng)營時間通常長達10年以上，有的甚至達到50年及以上。一般前期利潤低，后期利潤高，甚至取得第一筆經(jīng)營收入年度的會計利潤或企業(yè)所得稅應納稅所得額為負數(shù)，實踐中也許在六年期的稅收優(yōu)惠期間，PPP項目只能在第六年才獲利，導致公司只能享受一年的減免稅收優(yōu)惠。PPP項目公司的經(jīng)營特征使其不能充分享受現(xiàn)行的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。

2.優(yōu)惠范圍過窄。從上文的稅收政策現(xiàn)狀可以看出，PPP項目可享受的稅收優(yōu)惠主要是運營階段的增值稅優(yōu)惠和企業(yè)所得稅優(yōu)惠。增值稅稅收優(yōu)惠方面，只有居民供熱可以享受免稅，污水和垃圾的項目可以享受一定比例的退稅，發(fā)電項目要根據(jù)使用燃料的不同享受不同比例的退稅，公交、地鐵項目和高速公路老項目可選擇簡易計稅，優(yōu)惠行業(yè)上涉及的PPP項目類型少，優(yōu)惠方式上免稅方式少、退稅比例不高，總體來說增值稅的稅收優(yōu)惠力度不大。

企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠方面，目前PPP項目可能享受的稅收政策主要集中在企業(yè)所得稅對基礎設施的自取得經(jīng)營收入年度起的“三免三減半”政策中，但一方面基礎設施優(yōu)惠目錄中列舉的基礎設施項目只有七大類和十八小項，范圍過窄，另一方面每類都有嚴格的要求，有些基礎設施類的PPP項目可能不符合這些嚴格的要求。

3.“營改增”后稅負增加。PPP項目的投資額度大，需要大量的建設資金，項目公司在建設過程中會向銀行、信托等金融機構大量借款從而產(chǎn)生利息支出，日后的運營增值額實質(zhì)體現(xiàn)的是投資建設資金的利息收入，需要繳納增值稅，但是利息支出不能抵扣進項稅額，造成稅負的增加。另外，建設階段會取得大量的進項稅額，這些進項稅額只有在獲得收入后才能予以抵扣，因此前期留抵的進項稅額會增加項目公司的資金壓力，從而加重項目公司的負擔。

此外，“營改增”前部分省市將BT模式和BOT模式下的項目公司在稅收上定位成建筑總包方，以獲得的總包收入減去支付的分包價款為營業(yè)稅的計稅銷售額，適用3%的建筑業(yè)營業(yè)稅稅率，“營改增”后若這些省市沿用之前的政策，將PPP項目公司繼續(xù)當作建筑的總包方，在支出主要是分包價款和利息的情況下，需要繳納的增值稅相當于總包收入減去分包價款余額后的11%，從而增加了PPP項目公司的增值稅稅負。

4.契稅和印花稅過重。PPP項目公司成立階段除無償劃撥方式取得土地外，其他的拿地方式均需要繳納契稅。印花稅方面，項目公司成立階段需要繳納實收資本和資本公積的印花稅，對于接受的土地投資除繳納產(chǎn)權轉移書據(jù)的印花稅外，還需要繳納實收資本和資本公積的印花稅；建設階段需繳納屬于印花稅范圍的各類合同的印花稅，如借款合同、勘查設計合同、建筑施工合同、貨物采購合同，運營階段可能需就獲得的收入和支付的費用繳納“兩邊”的印花稅，移交階段可能涉及產(chǎn)權轉移書據(jù)的印花稅等，因此印花稅貫穿了PPP項目的整個生命周期。雖然印花稅的稅率較低，但是PPP項目的投資額度大，龐大的印花稅計稅基數(shù)和多次征稅也使得企業(yè)稅負較重。

四、完善PPP模式稅收政策的建議

（一）完善政府付費收入的稅收政策

PPP模式適用的項目從回報機制和支付對象上可分為使用者付費項目、政府付費項目和可行性缺口補助項目。其中，政府付費項目的全部收入來源均是政府付費收入，可行性缺口補助項目的一部分收入來源為政府付費收入，還有一部分收入來源為使用者付費收入。因此，政府付費收入的稅收政策涉及政府付費項目和可行性缺口補助項目。

對于政府付費的PPP項目，按照付費依據(jù)和付費標準，可以分為按照使用量付費的PPP項目、按照可用性付費的PPP項目和按照績效付費的PPP項目三種模式或者這三種模式的結合。對于可行性缺口補助的PPP項目，政府付費收入存在多種形式，包括投資補助、價格補貼等。因此可以按照政府付費類別的實質(zhì)，統(tǒng)籌考慮PPP項目公益性、高風險、大投資、低收益的特點及緩解財政支出壓力、降低地方債風險的需要，提高公共產(chǎn)品和服務的供給效率從而提高社會整體福利優(yōu)化的財政功能，給予不同的稅收政策。

對于收入來源全部是政府付費收入的政府付費PPP項目，其公益性程度最高，正外部性最大，距離帕累托效率最優(yōu)解公共產(chǎn)品產(chǎn)量較遠。因此，本文建議對政府付費PPP項目的三大類政府付費收入以稅收調(diào)控原則為導向明確不征或者免征增值稅和企業(yè)所得稅，提高非經(jīng)營性項目的報酬率，吸引社會資本的進入。

對于部分收入來源是政府付費收入的可行性缺口補助PPP項目，投資補助類政府付費是指項目后期的使用者付費收入不能覆蓋項目的總投資，政府在前期給予PPP項目公司投資是為了保障項目的順利建設，因此建議PPP項目獲得的投資補助在企業(yè)所得稅上不確認為征稅收入。價格補貼類政府付費是指由于政府定價策略或定價機制的原因，使PPP項目公司從居民手中不能獲得應獲得的全額收入，由政府在使用者付費之外另將差額支付給PPP項目公司。

（二）完善資產(chǎn)移交的稅收政策

資產(chǎn)移交包含TOT模式下的兩次移交、BOT模式以及狹義PPP模式下的一次移交。對于PPP模式下的一次移交環(huán)節(jié)，均是社會資本在合作期滿運營后將項目資產(chǎn)無償移交給政府方或者政府指定的單位。從形式上看屬于無償贈送，在增值稅、土地增值稅和企業(yè)所得稅上需要視同銷售，與此同時，視同銷售還會帶來計稅基礎確定的自由裁量問題，一方面不利于稅收征管，另一方面有損納稅人之間的公平。但從實質(zhì)上看，社會資本方本身就不具有項目資產(chǎn)的所有權，其只是擁有一定期限的經(jīng)營權，項目資產(chǎn)的所有權一直歸屬于政府方，而社會資本方擁有的經(jīng)營權的價值，一方面在運營期已經(jīng)攤銷完畢，另一方面已通過運營收入進行回收并繳納相關稅收，可以看出資產(chǎn)移交是采用PPP模式的固有特征。從實質(zhì)重于形式的原則出發(fā)，本文建議明確資產(chǎn)無償轉移不作為視同銷售，不需要繳納增值稅、土地增值稅和企業(yè)所得稅。值得注意的是，在有償移交的情況下，取得的收入為增值稅、土地增值稅和企業(yè)所得稅的應稅收入，需要按照規(guī)定繳稅。

（三）完善差額征稅和甲供工程的稅收政策

1.完善差額征稅的稅收政策。對于完全由使用者付費的PPP項目，除享受現(xiàn)有的行業(yè)增值稅稅收優(yōu)惠外，如供熱企業(yè)向居民供熱取得的收入免征增值稅，沒有行業(yè)稅收優(yōu)惠的PPP項目在運作環(huán)節(jié)取得的收入需要按照現(xiàn)有稅收政策繳納相應的增值稅。差額征稅的政策是指，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)采用一般計稅模式銷售房地產(chǎn)時可以以扣除土地價款后的銷售額為計稅銷售額，但“營改增”政策沒有界定“房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)”的定義，以至于PPP項目公司能否享受土地價款可以抵減銷售額的差額征稅政策仍不確定。

從形式上看，PPP項目公司不是通過直接銷售不動產(chǎn)獲得收入而是通過提供其他服務獲得收入，但是從經(jīng)濟實質(zhì)上看，PPP項目公司是基于不動產(chǎn)提供服務獲得收入，服務收入會覆蓋所有的成本支出。由于PPP項目公司在移交環(huán)節(jié)是將項目資產(chǎn)無償移交給政府，為收回全部投資，PPP項目公司會在運營階段收回成立階段或者建設階段支付的土地價款，實質(zhì)上與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)類似。使用者付費模式下的PPP項目市場化程度較高，PPP項目公司取得的運營收益可以彌補其投資成本，可以不再給予額外的稅收優(yōu)惠。但是，對于現(xiàn)在已有的差額征稅政策，建議明確PPP項目公司在運營階段可以享受差額征稅的政策，以扣除土地價款后的余額為增值稅的計稅銷售額。考慮到土地價款的金額巨大與PPP項目運營周期較長的特點，在出臺具體法規(guī)時，可規(guī)定支付的土地價款在PPP項目運營周期平均抵減增值稅的銷售額。

2.完善甲供工程的稅收政策。PPP項目在建設的過程中，PPP項目公司會施工招標選擇建筑方，建筑公司會對施工價格進行投標報價，“營改增”下建筑公司的報價分為不含增值稅的價格和增值稅額，可見建筑公司適用的增值稅稅率或征收率會直接影響其報價，從而影響PPP項目公司的采購成本。現(xiàn)行“營改增”政策規(guī)定，甲供工程下，建筑企業(yè)具有增值稅計稅方法的選擇權，其可以選擇一般計稅也可以選擇簡易計稅，因此建筑企業(yè)可以通過稅收測算選擇有利于降低稅負的計稅方法，從而降低報價金額，最終實現(xiàn)PPP項目公司和施工企業(yè)的雙贏。但是，目前關于甲供工程的數(shù)量和金額，沒有明確規(guī)定，只是口頭表態(tài)在“營改增”過渡期對甲供工程沒有具體的比例限制，一方面容易造成稅企爭議，另一方面不能將甲供工程的稅收優(yōu)惠落到實處。因此，建議國家稅務總局及時明確甲供工程的界定標準，在“營改增”過渡時期可以出臺臨時性的政策規(guī)定，注明政策的執(zhí)行期限。

洪澤湖位于江蘇省淮安市西南部，承接淮河上中游15.8萬km2面積的來水，經(jīng)調(diào)蓄后分別泄入長江和黃海，是淮河水系最大的攔蓄調(diào)控淮河洪水的平原湖泊型水庫。隨著南水北調(diào)東線一期工程的建設完成，洪澤湖作為輸水干線上的主要調(diào)蓄湖泊之一，必將充分發(fā)揮其在南水北調(diào)水資源優(yōu)化配置中的巨大作用。因此，在現(xiàn)狀水量調(diào)度方案的基礎上，對東線一期工程實施后的洪澤湖綜合調(diào)度運行進行分析，提出新的思路十分必要。

（四）擴大稅收優(yōu)惠期間和優(yōu)惠范圍

1.延長稅收優(yōu)惠期間。PPP模式主要應用于基礎設施領域，現(xiàn)行稅收政策對公共基礎設施項目有企業(yè)所得稅的稅收優(yōu)惠，部分PPP項目可以享受企業(yè)所得稅的稅收優(yōu)惠，但是在稅收優(yōu)惠期間方面，稅收優(yōu)惠的期限合計為六年，其中前三年免稅，后三年減半征收，稅收優(yōu)惠的起點為取得第一筆收入的經(jīng)營年度，使得PPP項目未能實際享受到公共基礎設施項目的稅收優(yōu)惠。一方面，PPP項目公司前期雖有收入但為虧損；另一方面，PPP項目公司的特許經(jīng)營期間遠超六年，多為十年及以上。因此，可以適當擴大稅收優(yōu)惠期間。例如，可以改變優(yōu)惠的起點來擴大稅收優(yōu)惠期間，規(guī)定自應納稅所得額為正數(shù)的年度起，三年免征，三年減半征收；也可以擴大稅收優(yōu)惠期限而不改變稅收優(yōu)惠起點，如將“三免三減半”改為“四免四減半”。

2.擴大稅收優(yōu)惠范圍。對于使用者付費的PPP項目，在增值稅方面，為保持稅收中性，建議不再額外給予免稅政策。企業(yè)所得稅方面，PPP項目目前能享受的優(yōu)惠范圍為行業(yè)類通用的稅收優(yōu)惠，是行業(yè)的普遍性稅收優(yōu)惠，并不是針對PPP項目的稅收優(yōu)惠，且優(yōu)惠范圍窄于PPP項目涉及的行業(yè)，一方面為鼓勵PPP模式的發(fā)展，另一方面為確保財政收入，建議可專門針對使用PPP模式的項目出臺行業(yè)類的稅收優(yōu)惠，同時明確非PPP項目不可享受。

（五）擴大PPP模式增值稅的抵扣項目范圍

銀行等金融機構收到的利息收入需要繳納增值稅，企業(yè)支付的利息支出卻不能抵扣進項稅額，造成利息支出的重復征稅。雖然利息支出不允許扣除是出于財政收入的考慮，但“營改增”在實現(xiàn)結構性減稅的同時會給財政帶來巨大壓力。一方面，PPP項目的利息支出占比較大，不允許扣除利息的進項稅額，會加大PPP項目的增值稅稅負；另一方面，PPP項目是城市化建設和經(jīng)濟發(fā)展的必要條件，可以增加PPP項目周邊的房產(chǎn)價值或者帶動片區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，從而增加其他方面的稅源。因此，可以擴大PPP模式增值稅的抵扣項目范圍，允許PPP項目公司從金融機構或非金融機構取得利息支出的增值稅專用發(fā)票以抵扣進項稅額。

（六）降低PPP模式契稅和印花稅的征收比例

契稅和印花稅屬于地方稅，由于PPP項目公司在建設階段沒有收入，還要發(fā)生大量的投資支出，為避免增加PPP項目公司的支出，本文建議地方政府降低PPP項目公司的契稅征收比例，如減按百分之二征收，或者可將契稅稅率降到《契稅暫行條例》規(guī)定3%的最低標準?；蛘呓档蚉PP項目公司的印花稅征收比例，如與銀行等金融機構簽訂的借款合同的印花稅減按萬分之零點三征收，與施工方簽訂的總承包合同減按萬分之二征收。

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