自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)腐敗治理探微

1 教授），

一、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)腐敗治理理論基礎(chǔ)

1.自然資源產(chǎn)權(quán)與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。所謂自然資源產(chǎn)權(quán)，就是指自然資源所有、占有、處分、收益權(quán)利的總和，它具有空間毗鄰性、時(shí)間關(guān)聯(lián)性、類別關(guān)聯(lián)性、權(quán)利束的可分離性等特征。按自然資源種類劃分，自然資源產(chǎn)權(quán)可分為地權(quán)（土地產(chǎn)權(quán)）、水權(quán)（水資源產(chǎn)權(quán)）、礦業(yè)權(quán)（礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)）、林權(quán)（森林資源產(chǎn)權(quán)）與其他資源產(chǎn)權(quán)，其中地權(quán)是其他資源產(chǎn)權(quán)的載體；按產(chǎn)權(quán)主體劃分，自然資源產(chǎn)權(quán)分為公產(chǎn)權(quán)、私產(chǎn)權(quán)與共產(chǎn)權(quán)，我國(guó)沒有私產(chǎn)權(quán)的自然資源，全體公民共享自然資源的福祉。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是依附于自然資源產(chǎn)權(quán)而派生出的自然資源財(cái)產(chǎn)權(quán)，更強(qiáng)調(diào)自然資源的生態(tài)性和經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性，更趨向于市場(chǎng)化。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。對(duì)自然資源進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度?！弊匀毁Y源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是關(guān)于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)、主體行為、權(quán)利指向、利益關(guān)系等方面的制度安排，亦可理解為關(guān)于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的形成、設(shè)置、行使、轉(zhuǎn)移、結(jié)果、消滅等的規(guī)定或安排。目前，我國(guó)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度已初步形成，有待于進(jìn)一步完善。

2.自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀。我國(guó)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的核心是明確自然資源的歸屬權(quán)，以合理的價(jià)格反映自然資源真實(shí)的成本（馬志娟，2014）。但在現(xiàn)有市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制下，很多自然資源沒有完成產(chǎn)權(quán)確定，更談不上對(duì)這些資源進(jìn)行合理定價(jià)。產(chǎn)權(quán)邊界不清晰，產(chǎn)生了所有權(quán)虛位、財(cái)產(chǎn)虛置、監(jiān)督失位等腐敗滋生的根源性問題。作為產(chǎn)權(quán)受托代理人的政府領(lǐng)導(dǎo)干部因而有了更大的權(quán)力尋租空間，貪腐之風(fēng)得以助長(zhǎng)；同時(shí)，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明確，導(dǎo)致自然資源區(qū)域所屬界限模糊，難以對(duì)交叉區(qū)域承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問責(zé)。這些問題帶來的共同結(jié)果便是自然資源被不當(dāng)利用。因此，為提高自然資源的使用效率，完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，進(jìn)而達(dá)到“節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境”的根本目的，首先要明確公共自然資源的“主人”。

3.自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)腐敗治理的內(nèi)外循環(huán)背景。在公產(chǎn)權(quán)背景下，自然資源由社會(huì)公眾所有，政府作為受托代理者，受托管理自然資源資產(chǎn)的開發(fā)利用情況，以完成全體公民的委托。在自然資源的初始所有者（全體公民）和最終控制者之間存在的漫長(zhǎng)而復(fù)雜的層層委托代理關(guān)系，形成了自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用的內(nèi)循環(huán)（簡(jiǎn)稱“內(nèi)循環(huán)”）。

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，公有產(chǎn)權(quán)使得控制權(quán)和收益權(quán)相分離，會(huì)提高相關(guān)利益者之間的談判成本，公有產(chǎn)權(quán)下的個(gè)體欲分得公有產(chǎn)權(quán)的收益卻不想額外付出努力，形成一種以犧牲后代人的社會(huì)福祉來換取當(dāng)代人帕累托最優(yōu)的狀態(tài)，影響代際公平，因而是無效率的。部分領(lǐng)導(dǎo)干部作為政府的第一級(jí)代理人及產(chǎn)權(quán)所有者（全體公民）的第二層級(jí)代理人，不僅沒有發(fā)揮產(chǎn)權(quán)制度對(duì)自然資源的保護(hù)和合理開發(fā)利用的功能，還利用手中權(quán)力助長(zhǎng)了對(duì)自然資源資產(chǎn)的掠奪性開發(fā)，導(dǎo)致“公地悲劇”出現(xiàn)。這種權(quán)力尋租帶來的對(duì)自然資源資產(chǎn)的破壞，是資源腐敗結(jié)下的惡果。當(dāng)前社會(huì)出現(xiàn)的資源貪腐驗(yàn)證了現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論的合理性。由此可見，內(nèi)循環(huán)無法完成全體公民交給領(lǐng)導(dǎo)干部的任務(wù)，須借由外部力量來共同完成對(duì)自然資源資產(chǎn)的管理。為了預(yù)防和揭露自然資源資產(chǎn)腐敗現(xiàn)象，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)應(yīng)運(yùn)而生。

自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間自然資源保護(hù)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況所做的審核與檢查，對(duì)可能出現(xiàn)的腐敗情況具有預(yù)防、揭露、懲治作用，促使公共權(quán)力歸位，從而完成全體公民交托的任務(wù)。這種通過外部力量完成自然資源開發(fā)利用的關(guān)系流轉(zhuǎn)構(gòu)成了自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用的外循環(huán)（簡(jiǎn)稱“外循環(huán)”）。外循環(huán)的存在使得領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力得到約束，從而促使領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間合法履行其生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，有利于內(nèi)循環(huán)更好地運(yùn)轉(zhuǎn)。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)、外循環(huán)背景如下圖所示。

自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)內(nèi)外循環(huán)背景圖

二、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)腐敗治理機(jī)理

自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)作為國(guó)家審計(jì)的一種形式，在腐敗治理方面具有專業(yè)性與主動(dòng)性，其腐敗治理功能是天然存在的，由其內(nèi)生性和外生性要求共同決定。

1.自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)腐敗治理的外生性要求。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，“堅(jiān)持人與自然和諧共生，必須樹立和踐行‘綠水青山就是金山銀山’的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策”。一方面，建設(shè)生態(tài)文明已被提升為“千年大計(jì)”，對(duì)于協(xié)助政府打好“生態(tài)牌”、算好“生態(tài)賬”，政府審計(jì)應(yīng)承擔(dān)義不容辭的職責(zé)。實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，有利于推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，促進(jìn)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。另一方面，十九大報(bào)告也明確提出：“堅(jiān)持反腐敗無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，堅(jiān)定不移‘打虎’、‘拍蠅’、‘獵狐’”。目前反腐敗已進(jìn)入關(guān)鍵階段，形勢(shì)依然嚴(yán)峻，在反腐敗已形成壓倒性態(tài)勢(shì)的背景下，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的全面推行有助于預(yù)防和揭露自然資源領(lǐng)域的腐敗。基于這兩方面的共同要求，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)成為生態(tài)文明體制改革與反腐敗斗爭(zhēng)兩者結(jié)合的產(chǎn)物。

2.自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)腐敗治理的內(nèi)生性要求。作為國(guó)家治理系統(tǒng)構(gòu)成部分之一，國(guó)家審計(jì)是國(guó)家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，具備內(nèi)生的預(yù)防、揭示和懲治腐敗的功能。1994年8月出臺(tái)的《審計(jì)法》將“促進(jìn)廉政建設(shè)”明確為審計(jì)立法的目的之一，為審計(jì)機(jī)關(guān)參與反腐倡廉建設(shè)提供了法律依據(jù)。反腐敗既是國(guó)家審計(jì)內(nèi)在本質(zhì)的體現(xiàn)，也是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。作為國(guó)家審計(jì)的一部分，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)成為國(guó)家審計(jì)反腐的有效途徑之一，是對(duì)審計(jì)功能的拓展，由國(guó)家審計(jì)的內(nèi)生性所決定。從產(chǎn)權(quán)界定和受托責(zé)任理論的角度來看，政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部難以通過有限理性保證其在任職期間對(duì)全體公民委托的資源進(jìn)行合理開發(fā)利用和保護(hù)，因此須借助外部力量來督促其正確行使職權(quán)。審計(jì)作為監(jiān)督和制約權(quán)力的外部力量，可以有效運(yùn)用“免疫系統(tǒng)”的內(nèi)生功能，在自然資源資產(chǎn)腐敗治理的過程中起到一定的震懾作用。

3.自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)在腐敗治理中的角色與功能。在自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)生性及外生性要求的指導(dǎo)下，審計(jì)被賦予了幫助政府回歸權(quán)力天平的使命。為了充分發(fā)揮自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的治腐功效，必須明確自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)以何種身份參與腐敗治理，起到什么作用。結(jié)合審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的具體效用，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)主要扮演著促導(dǎo)者、監(jiān)督者和輔助者的角色，通過發(fā)揮預(yù)防、揭露、查實(shí)和懲治腐敗的功能來保護(hù)自然資源產(chǎn)權(quán)得以合理利用。

（1）以促導(dǎo)者的角色預(yù)防腐敗。根據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論的思想，公有產(chǎn)權(quán)形式下必然存在較高的交易成本，且可能存在成本和收益的不對(duì)稱性。由于控制權(quán)和收益權(quán)相分離，政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部在履行受托責(zé)任時(shí)，可能出現(xiàn)利益的“搭便車現(xiàn)象”。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)作為相對(duì)獨(dú)立的第三方，可以很好地預(yù)防負(fù)外部效應(yīng)的出現(xiàn)，起到權(quán)力制衡的作用；同時(shí)，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)可以明確引導(dǎo)干部的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，預(yù)防腐敗的發(fā)生。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)在一定程度上成為預(yù)防資源領(lǐng)域腐敗的“探測(cè)器”，能夠有效遏制資源領(lǐng)域腐敗的蔓延。

（2）以監(jiān)督者的角色揭露和懲治腐敗。監(jiān)督是審計(jì)的第一大職能，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)更多的是以監(jiān)督者的角色在揭露和懲治腐敗。受產(chǎn)權(quán)保護(hù)功能的指引，審計(jì)更多的是在偵查和挖掘領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)行為背后所隱藏的受托責(zé)任履行情況。自然資源資產(chǎn)是否得到合理開發(fā)利用，是否存在貪污、藏匿、毀損等情況，是審計(jì)需要重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象。通過揭露腐敗，從而提高領(lǐng)導(dǎo)干部的貪腐成本，達(dá)到懲治腐敗的效果。此外，結(jié)合跟蹤審計(jì)，審計(jì)人員可以通過延伸審計(jì)來全方位地挖掘不同區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況，揭露交叉區(qū)域和不同任期的領(lǐng)導(dǎo)可能存在的腐敗問題。

（3）以輔助者的角色協(xié)助查實(shí)腐敗和移送腐敗線索。根據(jù)外循環(huán)思想，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)最終對(duì)全體公民負(fù)責(zé)，審計(jì)在獲取腐敗線索和證據(jù)的基礎(chǔ)上，需要通過審計(jì)報(bào)告對(duì)審計(jì)結(jié)果予以披露。這種外部披露有助于公眾監(jiān)督體系的形成，促使其他外部力量共同參與到對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的查實(shí)和問責(zé)中來。外部力量對(duì)審計(jì)結(jié)果的查實(shí)會(huì)形成一種信息反饋，從而加強(qiáng)或減弱審計(jì)結(jié)果的可信度，推動(dòng)離任審計(jì)結(jié)果落到實(shí)處。具體而言，審計(jì)機(jī)關(guān)可以提供審計(jì)結(jié)果報(bào)告，以輔助者的角色與紀(jì)委、檢察院、信訪機(jī)關(guān)、資源勘探技術(shù)機(jī)構(gòu)等形成合力，共同致力于資源腐敗的查實(shí)。資源腐敗行為一旦查實(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)向紀(jì)檢委移送腐敗線索，將貪腐領(lǐng)導(dǎo)干部繩之以法。

三、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)腐敗治理的障礙

1.領(lǐng)導(dǎo)干部受托管理自然資源的責(zé)任歸屬難以界定。第一，由于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)欠清晰，使得其區(qū)域界限模糊。例如，上游水質(zhì)的破壞導(dǎo)致下游水質(zhì)受損，水資源保護(hù)的責(zé)任界限難以劃清。第二，自然資源相關(guān)部門職能交叉，使得在部門及其領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任界定上也難以定責(zé)。例如，礦產(chǎn)資源與土地資源、森林資源與土地資源、水資源與土地資源之間相互影響，其對(duì)應(yīng)的管理部門在權(quán)責(zé)上也難以區(qū)分。總之，在產(chǎn)權(quán)界限不清晰的情況下，審計(jì)要厘清交叉區(qū)域的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，揭露自然資源背后存在的權(quán)力缺位、錯(cuò)位、漏位情況，具有較大的難度。此外，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)本身屬于事后審計(jì)，經(jīng)濟(jì)決策對(duì)自然資源的影響具有滯后性，增加了責(zé)任界定的難度。目前，縣級(jí)到中央的主要領(lǐng)導(dǎo)干部任期均為5年，至多允許連任兩屆。因此，審計(jì)過程中面臨地方領(lǐng)導(dǎo)人任期短與生態(tài)環(huán)境考核周期長(zhǎng)的矛盾，績(jī)效審計(jì)的指標(biāo)測(cè)算結(jié)果亦無法準(zhǔn)確評(píng)估當(dāng)期領(lǐng)導(dǎo)人在任時(shí)的自然資源資產(chǎn)相關(guān)責(zé)任。

2.審計(jì)取證難度大。自然資源資產(chǎn)的衡量涉及諸多要素，情況復(fù)雜，導(dǎo)致在審計(jì)取證上存在困難。第一，由于自然資源形態(tài)復(fù)雜多樣、空間分布不均等先天性問題的存在，通過審計(jì)難以全面了解自然資源資產(chǎn)的存量狀況；第二，由于自然資源資產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)難度大，程序復(fù)雜，數(shù)據(jù)采集頻率不高，導(dǎo)致審計(jì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)斷檔，增加了初始審計(jì)的難度；第三，由于我國(guó)目前對(duì)種類繁多的自然資源資產(chǎn)采取了條塊分割、事權(quán)交叉的管理形式，數(shù)據(jù)散見于多個(gè)職能管理部門，導(dǎo)致數(shù)據(jù)提取環(huán)節(jié)增加。以礦產(chǎn)資源資產(chǎn)為例，目前礦產(chǎn)資源的儲(chǔ)量由國(guó)土資源部門掌握，開發(fā)利用情況由礦業(yè)管理部門掌握，地質(zhì)資料由地質(zhì)部門掌握，測(cè)繪資料由測(cè)繪部門掌握。部門之間各自為政，信息溝通鏈條長(zhǎng)。審計(jì)人員要收集全面、充分的審計(jì)證據(jù)非常困難，因而無法對(duì)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)做出正確的評(píng)估。同時(shí)，由于部分基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息分散在政府各職能部門、企事業(yè)單位及相關(guān)科研院所等，難以從相關(guān)職能部門系統(tǒng)、及時(shí)、有效地獲取，數(shù)據(jù)共享性和時(shí)效性也大打折扣。

3.審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果認(rèn)知存在分歧。自然資源計(jì)量和評(píng)估方式的復(fù)雜性，導(dǎo)致審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果在認(rèn)知上有可能產(chǎn)生分歧。例如，水資源的蓄水量隨庫容的淤積逐步減少，而庫容淤積程度難以測(cè)定，其質(zhì)量測(cè)量也無法涵蓋所有水域；海洋資源受水文變化的影響較大，漁業(yè)資源因環(huán)境污染導(dǎo)致存量不斷變化，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)存在較大誤差；森林資源是以一個(gè)地區(qū)的森林生態(tài)價(jià)值來評(píng)估其質(zhì)量，還是以其增量、覆蓋率來評(píng)估，尚無定論；礦產(chǎn)資源屬于“藏在地下”的自然資源，隱蔽性更高，對(duì)礦業(yè)權(quán)進(jìn)行計(jì)量與估值存在更大的難度。再加上我國(guó)目前尚未形成統(tǒng)一、規(guī)范的礦業(yè)市場(chǎng)，礦業(yè)權(quán)評(píng)估準(zhǔn)則中評(píng)估指標(biāo)、方法及參數(shù)的選取具有較大的不確定性。因此，對(duì)其價(jià)值的認(rèn)定本身存在一定程度的彈性操縱空間，導(dǎo)致審計(jì)評(píng)價(jià)的結(jié)果在認(rèn)知上存在分歧，從而使得自然資源審計(jì)成果利用率偏低。

此外，由于職能權(quán)限的關(guān)系，審計(jì)機(jī)關(guān)尚不能對(duì)自然資源領(lǐng)域出現(xiàn)的腐敗問題進(jìn)行獨(dú)立懲處。而在審計(jì)機(jī)關(guān)將犯罪線索移送紀(jì)檢監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)等部門之后，如果審計(jì)機(jī)關(guān)與受理部門之間缺乏有效的溝通與協(xié)作，可能會(huì)導(dǎo)致部分審計(jì)線索移送后無法得到及時(shí)處理，審計(jì)成果得不到充分利用，無法彰顯審計(jì)監(jiān)督的價(jià)值。

四、強(qiáng)化自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)腐敗治理功效的路徑

1.健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，大力推進(jìn)終身問責(zé)制。2017年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》對(duì)地方黨政負(fù)責(zé)人的生態(tài)領(lǐng)域保護(hù)責(zé)任予以明確，將“生態(tài)賬”納入政績(jī)考核。實(shí)務(wù)操作中，審計(jì)問責(zé)的實(shí)施應(yīng)從以下幾個(gè)方面推進(jìn)：第一，應(yīng)在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行審計(jì)問責(zé)。堅(jiān)持主體結(jié)構(gòu)合理、產(chǎn)權(quán)邊界清晰的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革總體方向，建立自然資源資產(chǎn)登記制度，完成自然資源生態(tài)空間的確權(quán)登記，以產(chǎn)權(quán)界定作為依據(jù)和基礎(chǔ)，改變產(chǎn)權(quán)歸屬不清、權(quán)責(zé)不明的現(xiàn)狀。第二，應(yīng)不遺余力地推進(jìn)終身問責(zé)制。由于生態(tài)環(huán)境效應(yīng)具有滯后性，領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間所做的規(guī)劃和項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響可能在其離任多年后才顯現(xiàn)出來，推進(jìn)終身問責(zé)制可保證對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部持續(xù)的監(jiān)督與評(píng)價(jià)，減少領(lǐng)導(dǎo)干部為追求個(gè)人政績(jī)而犧牲生態(tài)環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的行為。因此在領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)，應(yīng)對(duì)自然資源開發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)決策進(jìn)行連續(xù)、系統(tǒng)、全過程的跟蹤審計(jì)；在領(lǐng)導(dǎo)干部離任時(shí)及離任后，先根據(jù)預(yù)測(cè)結(jié)果對(duì)其任職期間的環(huán)境績(jī)效進(jìn)行考核，再根據(jù)后續(xù)跟蹤與測(cè)評(píng)的結(jié)果，對(duì)其任職期間實(shí)施的自然資源開發(fā)利用經(jīng)濟(jì)決策所引發(fā)的不良后果進(jìn)行問責(zé)與追責(zé)，而不因其“退休”“離任”而免責(zé)。這種終身問責(zé)的方式一方面解決了領(lǐng)導(dǎo)人任期短與生態(tài)環(huán)境考核周期長(zhǎng)的矛盾，另一方面也促使領(lǐng)導(dǎo)干部自發(fā)地選擇減少任期內(nèi)的機(jī)會(huì)主義行為，主動(dòng)承擔(dān)應(yīng)有的自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用責(zé)任。

2.實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，創(chuàng)新現(xiàn)代審計(jì)方法與技術(shù)。基于反腐敗“無禁區(qū)、零容忍、全覆蓋”的要求，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)樹立審計(jì)全覆蓋觀念。審計(jì)全覆蓋具體體現(xiàn)為“四有原則”的運(yùn)用：有重點(diǎn)，即應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護(hù)責(zé)任的界定、領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)變化情況等，把握好全面審計(jì)與突出重點(diǎn)的關(guān)系，橫向?qū)崿F(xiàn)全覆蓋；有深度，即應(yīng)杜絕淺嘗輒止，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)環(huán)境方面的履責(zé)情況力求查深查透，縱向?qū)崿F(xiàn)全覆蓋；有步驟，即應(yīng)制定好審計(jì)計(jì)劃，合理部署，由點(diǎn)及線、由線及面地逐步推進(jìn)；有成效，即注重自然資源審計(jì)工作的效率效果，在縱向、橫向全覆蓋的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化自然資源離任審計(jì)預(yù)防腐敗和治理腐敗的功效。

審計(jì)范圍的變革對(duì)創(chuàng)新審計(jì)方法和技術(shù)提出了要求，而審計(jì)取證過程中遇到的瓶頸也亟待通過審計(jì)技術(shù)和方法的提升來突破。針對(duì)數(shù)據(jù)測(cè)量難、數(shù)據(jù)鏈斷裂等難題，應(yīng)積極探索大數(shù)據(jù)審計(jì)的方法，推進(jìn)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)信息化建設(shè)，多方位、多渠道地獲取審計(jì)證據(jù)。以礦產(chǎn)資源資產(chǎn)為例，由于礦產(chǎn)資源資產(chǎn)離任審計(jì)程序復(fù)雜，依靠傳統(tǒng)的審計(jì)技術(shù)根本無法達(dá)到審計(jì)目的，若在實(shí)務(wù)中借助“3S”技術(shù)，即遙感技術(shù)（RS）、地理信息系統(tǒng)（GIS）和全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)（GPS），則可以有效地解決礦產(chǎn)資源審計(jì)中違法用地、土地面積無法丈量等具體難題；同時(shí)，利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘探、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，也可以為審計(jì)取證獲得更及時(shí)、更精確的數(shù)據(jù)資料。針對(duì)數(shù)據(jù)分散問題，應(yīng)加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各部門數(shù)據(jù)的無障礙流動(dòng)。

3.做好審計(jì)結(jié)果的有效運(yùn)用，構(gòu)建聯(lián)合保障機(jī)制。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)成果“一果多用”的功能主要體現(xiàn)在以下方面：政府可將離任審計(jì)成果作為自然資源開發(fā)利用決策的參考；組織人事部門可將其作為領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績(jī)考評(píng)和職務(wù)任免的重要依據(jù)；紀(jì)檢監(jiān)察部門可將離任審計(jì)工作與構(gòu)建預(yù)防和懲治腐敗體系結(jié)合起來，深挖細(xì)查違反黨紀(jì)政紀(jì)行為背后隱藏的腐敗問題；司法機(jī)關(guān)可以利用審計(jì)成果查辦涉嫌自然資源環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域犯罪的腐敗案件。

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是一個(gè)涉及多部門合作的系統(tǒng)工程。要保證審計(jì)問責(zé)的效果，需建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)聯(lián)席會(huì)議制度，由地方黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任審計(jì)聯(lián)席會(huì)議主席，定期召開審計(jì)聯(lián)席會(huì)議，加強(qiáng)與組織、人事、紀(jì)委、環(huán)保、統(tǒng)計(jì)、財(cái)政、國(guó)土、水務(wù)、林業(yè)、礦產(chǎn)等相關(guān)職能部門及業(yè)務(wù)管理部門的協(xié)作配合。針對(duì)自然資源資產(chǎn)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，構(gòu)建聯(lián)合整改機(jī)制，限期抓好整改落實(shí)；對(duì)于審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違規(guī)問題，由紀(jì)檢、監(jiān)察、財(cái)政、國(guó)資等部門依法予以處理，構(gòu)建聯(lián)合保障機(jī)制。此外，應(yīng)探索建立自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的反饋機(jī)制，對(duì)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用情況進(jìn)行跟蹤檢查，重點(diǎn)關(guān)注審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用時(shí)效，對(duì)于關(guān)系到社會(huì)公眾切身利益的資源開發(fā)利用及環(huán)境保護(hù)問題，應(yīng)迅速反饋與處理。

4.完善審計(jì)移送制度，加強(qiáng)“審、紀(jì)、檢”協(xié)同治理。目前，我國(guó)腐敗治理權(quán)力型主體主要包括中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、國(guó)家司法機(jī)關(guān)、政府監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)及國(guó)家預(yù)防腐敗局。紀(jì)委、政府監(jiān)察機(jī)關(guān)及國(guó)家預(yù)防腐敗局合署辦公，統(tǒng)稱紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。基于反腐目的一致性，審計(jì)機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)密切配合，形成反腐合力。為此，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)完善審計(jì)移送制度，適時(shí)適地向各權(quán)力型治腐主體移交審計(jì)線索。在審計(jì)線索移交時(shí)要關(guān)注管轄范圍和權(quán)限，避免在選擇移送受理機(jī)關(guān)時(shí)出現(xiàn)錯(cuò)誤。具體來說，若領(lǐng)導(dǎo)干部在自然資源保護(hù)方面存在違法違規(guī)的行為，但不構(gòu)成黨紀(jì)政紀(jì)處分的，應(yīng)交由組織部門按照干部管理權(quán)限處罰；違反黨紀(jì)政紀(jì)的，應(yīng)交由紀(jì)檢監(jiān)察部門處理，并給予其相應(yīng)處分；涉嫌違法犯罪的，應(yīng)移送司法機(jī)關(guān)立案?jìng)赊k。

對(duì)于司法機(jī)關(guān)根據(jù)自然資源離任審計(jì)移送線索成功立案的領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗案件，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)協(xié)同司法機(jī)關(guān)重點(diǎn)做好審計(jì)證據(jù)與司法訴訟證據(jù)的轉(zhuǎn)化工作。在案件審理過程中，審計(jì)機(jī)關(guān)在必要時(shí)應(yīng)協(xié)助司法機(jī)關(guān)做好案件的后續(xù)審計(jì)調(diào)查與取證，以提高審計(jì)移送的結(jié)案率。在自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中加強(qiáng)審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)協(xié)同治理，打破腐敗治理系統(tǒng)內(nèi)部的邊界壁壘，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、平臺(tái)共享，有效降低腐敗治理成本。

5.完善自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果公告制度，提高執(zhí)政透明度。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)共有，所有權(quán)和收益權(quán)相互分離，政府作為委托代理者與作為產(chǎn)權(quán)所有者的公眾之間存在著明顯的信息不對(duì)稱，進(jìn)而產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)干部的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇行為。信息公開可減弱信息不對(duì)稱，降低代理成本，更好地發(fā)揮輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督的作用。在自然資源審計(jì)腐敗治理體系中，社會(huì)公眾作為權(quán)利型腐敗治理主體，理應(yīng)獲取其應(yīng)有的生態(tài)環(huán)境保護(hù)知情權(quán)。一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)審前公告制度，公示包括自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的范圍及內(nèi)容、實(shí)施時(shí)間、工作紀(jì)律及監(jiān)督電話等，便于對(duì)審計(jì)工作和審計(jì)人員進(jìn)行監(jiān)督。另一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定，逐步規(guī)范自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)公告范圍，在遵守政務(wù)公開原則的同時(shí)，處理好保密法規(guī)與審計(jì)結(jié)果公告制度之間的關(guān)系，仔細(xì)甄別審計(jì)事務(wù)中有關(guān)自然資源保護(hù)秘密、商業(yè)秘密以及不適合在審計(jì)結(jié)果中予以公告的內(nèi)容。實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果公告制度有利于提高政府監(jiān)督行為的透明度，減少權(quán)力部門的暗箱操作，為權(quán)利型腐敗治理主體參與腐敗治理提供基礎(chǔ)信息。

五、小結(jié)

綜上所述，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的腐敗治理功效由其內(nèi)生性和外生性共同決定，離任審計(jì)在腐敗治理中主要扮演著促導(dǎo)者、監(jiān)督者以及輔助者的角色，通過發(fā)揮預(yù)防、揭露、查實(shí)和懲治腐敗的功能來保護(hù)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)得到合理利用。在自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的實(shí)施過程中，應(yīng)當(dāng)從制度的健全、審計(jì)技術(shù)的改進(jìn)、審計(jì)結(jié)果的利用、審計(jì)信息的公開等方面強(qiáng)化離任審計(jì)的腐敗治理功效，采取終身問責(zé)等方式督促、倒逼各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部履行好生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，樹立科學(xué)的生態(tài)觀和政績(jī)觀。

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