行政事業(yè)單位預算管理問題的思考

陸繁華

【摘 要】預算管理工作是一項系統(tǒng)工程，它為事業(yè)單位面向社會提供公益服務、行政機關(guān)履行政府職能提供了有力保障。本文基于國家預算管理體制改革過程的回顧，分析了現(xiàn)階段行政事業(yè)單位在預算編制、預算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，并針對性地提出了解決方法和思路。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；預算編制；預算執(zhí)行

一、引言

《禮記·中庸》中這樣寫道：“凡事豫（預）則立，不豫（預）則廢。”即不論做什么事情，事先有所準備就能成功，不然就會失敗。行政事業(yè)單位作為承擔教育、科學、文化、衛(wèi)生等服務的社會組織，其預算既是是履行其政府職能的有力保證，也是國家宏觀調(diào)控的重要手段。

為了適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展，我國早在1994年3月22日第八屆全國人民代表大會通過了《預算法》，并進行了以部門預算、國庫收付制度和政府采購等為主的預算管理體制改革。第一，建立了科學規(guī)范的部門預算制度，將各部門依法取得的各項收入和支出（包括財政性資金）全部納入到一本預算中編制，實現(xiàn)了統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌安排、綜合平衡。第二，推行國庫集中收付制度，改變了過去財政資金通過征收機關(guān)和預算單位設立多重賬戶分散繳庫和撥付方式，大大提高了撥付效率，實現(xiàn)了收入繳庫和支出撥付過程的有效監(jiān)管。第三，實行政府采購制度，對納入集中采購目錄的采購項目實行集中采購，對采購目錄之外但達到限額標準的項目實行分散采購，規(guī)范了政府采購行為，提高了資金使用效益。

《預算法》的實施，解決了行政事業(yè)單位在預算編制、執(zhí)行和調(diào)整過程中有法可依的問題，但真正要做“有法必依”、“執(zhí)法必嚴”、“違法必究”還需要一段較長的完善過程。

二、行政事業(yè)單位預算管理的問題分析

1.預算編制過程中存在的突出問題

（1）預算編制粗糙

一部分行政事業(yè)單位在編制下一年預算時，往往按照去年實際數(shù)和今年調(diào)整數(shù)進行簡單的加加減減，將預算編制定位于經(jīng)費開支的計劃，缺乏對行政事業(yè)單位發(fā)展前景的戰(zhàn)略考略，沒有對歷年數(shù)據(jù)進行認真歸納總結(jié)，也沒有做好基礎(chǔ)資料的收集、分析、認證，更沒有充分考慮經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境變化、人民需求增長等外部因素，而這些外部因素恰恰在現(xiàn)代社會中變化極快，需要各單位、各部門盡早謀劃，提前應對，以避免來年面臨“無預算，不得支出”的尷尬局面。

（2）單位內(nèi)部之間、各單位之間以及各部門之間缺少溝通協(xié)調(diào)

很多行政事業(yè)單位的預算編制由財務部門“唱獨腳戲” ，預算編制時間緊迫，工作量大，再加上授權(quán)不明確，信息采集等困難重重，因此一部分財務人員抱著“不求有功、但求無過”的思想去編制預算，預算質(zhì)量可想而知。

行政事業(yè)單位各部門之間“條塊分割、各行其職”。舉個例子，一條馬路市政剛施工好，今天電信部門挖開裝光纜，明天水務部門又要剖開安裝污水管道 。如此無休止的折騰老百姓是看在眼里，痛在心里。

2.預算執(zhí)行過程中存在的一些常見問題

（1）財務核算不清楚，社保賬戶成監(jiān)管盲區(qū)

近幾年，為了減輕企業(yè)負擔，增加企業(yè)活力，根據(jù)國家相關(guān)要求，對社會保險繳費比例進行了多次調(diào)整，以上海為例：從2011年到2017年期間，單位承擔的養(yǎng)老保險比例從22%逐步降至20%，醫(yī)療保險從12%逐步降至9.5%，失業(yè)保險從2%逐步降至0.5%。因為調(diào)整發(fā)布日和實際執(zhí)行日有幾個月的延遲，這幾個月多繳部分會清退到行政事業(yè)單位的社保賬戶。有些行政事業(yè)單位根本沒有對社保賬戶開設明細科目進行核算，只根據(jù)繳費通知單列示金額記入事業(yè)支出（工資福利支出），這部分資金逐年累加沉淀，形成一筆不小的賬外資產(chǎn)，一方面造成年度結(jié)算數(shù)據(jù)失真；另一方面如遇個人繳費比例調(diào)整和利息收入增加，各種性質(zhì)資金不加區(qū)別核算混在一起，成為一筆糊涂賬。

（2）結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金使用不規(guī)范

行政事業(yè)單位財務人員對于本年度預算資金使用會“對號入座”，一般不會出現(xiàn)“張冠李戴”的錯誤，但對于歷年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的使用就不能得心應手了。有的單位年中發(fā)生增人增編情況，不管賬上有沒有基本支出結(jié)轉(zhuǎn)（人員經(jīng)費結(jié)轉(zhuǎn)）資金，就伸手向財政要錢。也有的將年底職工工資中的代扣代繳部分與結(jié)轉(zhuǎn)資金混淆，來年代繳時也不去區(qū)分使用。更有甚者認為結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金是預算單位節(jié)省下來的錢，只要不放自己口袋，隨便怎么用都可以。

（3）項目績效管理不到位

行政事業(yè)單位在爭取項目立項時，對項目績效目標的編制比較重視。從項目設立的必要性、項目依據(jù)的完整性、計劃實施的合理性、相關(guān)保障措施等等都作了詳細周到闡述，可一但項目批準就認為萬事大吉了，對接下來的工作就疏于管理了。

三、加強行政事業(yè)單位預算管理的對策探討

任何制度的實施和完善，都需要必要和適當?shù)莫剳痛胧Ｐ姓聵I(yè)單位應建立嚴格的預算管理激勵問責機制，充分調(diào)動各方積極性和創(chuàng)造性，優(yōu)化財政資源配置，提高財政資金的使用效益。針對上述出現(xiàn)的問題作如下探討。

1.科學預算編制

（1）預算編制方法要科學、測算過程有理有據(jù)

行政事業(yè)單位應根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、相關(guān)政策文件結(jié)合本部門（單位）的具體職責選擇或綜合運用科學的預算編制方法。如對基本支出可選擇零基預算法，其中人員經(jīng)費和日常公用經(jīng)費中以人員為計算對象的部分應根據(jù)單位實有人數(shù)（適當考慮明年退休人數(shù)）與各項支出的定額標準核定；對日常公用經(jīng)費中以物耗為計算對象的部分應根據(jù)現(xiàn)有實物與實物費用定額標準核定；對于項目支出可選用項目預算法等，編制時需要一定的前瞻性，但千萬不能“冒進”，一味追求“高大上”，要憑數(shù)據(jù)說話，經(jīng)得起論證和檢驗。

（2）轉(zhuǎn)變觀念、建立注重內(nèi)部配合，外部協(xié)調(diào)的編制方法

首先，單位領(lǐng)導要重視預算編制工作，不做“甩手掌柜”，帶頭維護預算權(quán)威。要明確各科室在預算管理中的各自職責，資產(chǎn)管理、基建管理、人事管理等與財務部門要積極溝通、通力協(xié)作，確保財務部門及時取得預算編制相關(guān)信息。其次，要打破行政事業(yè)單位各部門之間乃至與國企之間“老死不相往來”的傳統(tǒng)，要相互理解、相互配合、行動一致。例如對于區(qū)域內(nèi)需要聯(lián)動作業(yè)的預算項目由發(fā)改委和財政部門牽頭，充分發(fā)揮社會主義能“集中資源，辦大事”的優(yōu)點。

2.加強預算執(zhí)行管理

（1）規(guī)范財務會計行為，理論聯(lián)系實際夯實基礎(chǔ)工作

財務工作是行政事業(yè)單位預算工作一個重要的環(huán)節(jié)。雖然行政事業(yè)單位財務不需要象企業(yè)財務那樣做許多專業(yè)判斷，但同樣需要扎實的業(yè)務素質(zhì)。財務人員不能安于現(xiàn)狀，應通過繼續(xù)教育、職稱考試等努力提高自身專業(yè)水平，承擔起行預算管理工作的骨干作用。針對上述社保賬戶存在賬外資產(chǎn)問題，可在銀行存款科目下開設明細科目，根據(jù)社保繳費通知單和貸記憑證借記“銀行存款——社保賬戶”，貸記“零余額賬戶用款客度”；按照扣款回單借記“事業(yè)支出 ”，貸記“銀行存款——社保賬戶”；收到利息時借記“銀行存款——社保賬戶”，貸記“應繳國庫款”，上繳時再作相反分錄；如遇單位承擔部分退費則沖減“事業(yè)支出”；如是個人承擔部分退費則先借記“銀行存款——社保賬戶”，貸記“其他應付款”，待清退時作相反分錄。

（2）加強結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理

結(jié)轉(zhuǎn)資金包括基本支出結(jié)轉(zhuǎn)資金和項目支出結(jié)轉(zhuǎn)資金。對于基本支出結(jié)轉(zhuǎn)要掌握原來用于打“醬油”的錢現(xiàn)在一般也只能用于打“醬油”的原則，行政事業(yè)單位自主調(diào)整的范圍僅限于人員經(jīng)費經(jīng)濟分類款級科目之間或日常公用經(jīng)費支出經(jīng)濟分類款級科目之間的必要調(diào)劑。人員經(jīng)費和日常公用經(jīng)費還是不能混用；對于項目結(jié)轉(zhuǎn)資金只能用于原未完工項目的繼續(xù)使用，不能挪作他用。

因項目完成或提前終止不需要繼續(xù)支出的預算資金，為避免成為“燙手山芋”，行政事業(yè)單位應及時清理為結(jié)余資金并上交財政部門。

（3）實施項目績效跟蹤、開展績效自評和績效評價

項目績效管理“虎頭蛇尾”的工作作風要不得，因此進行績效跟蹤是不可或缺的。在項目實施過程中，行政事業(yè)單位要擔負起監(jiān)控責任，要密切、持續(xù)關(guān)注項目進展情況，定期采集信息并匯總分析，評估項目達到預算效果的可能性，跟蹤過程中發(fā)現(xiàn)績效目標實現(xiàn)程度與預期績效階段目標發(fā)生偏離時，要分析原因，確定該偏離是否為非正常、不符合常規(guī)性的差異，并及時采取糾偏措施揚長避短，促進績效目標的順利實現(xiàn)。

財政部門要根據(jù)行政事業(yè)單位制訂的項目績效目標，結(jié)合項目撥款管理，對相關(guān)支出進行跟蹤監(jiān)管。定期或不定期抽查行政事業(yè)單位監(jiān)控措施的制定和實施情況，從生態(tài)效益、環(huán)境效益、經(jīng)濟效益三大方面進行考量，以歷史標準、計劃標準、固定標準、行業(yè)標準、國家標準等相關(guān)標準進行衡量，對于不符合要求的提出整改意見，確保績效目標落實。

預算執(zhí)行結(jié)束后，行政事業(yè)單位對照原先確定的績效目標開展績效自評價，分析原因、總結(jié)經(jīng)驗。財政部門選擇部分重點項目委托第三方予以績效評價，通過回頭看，找差異并形成評價報告，以此作為以后年度預算申請、安排的重要依據(jù)。

另外，行政事業(yè)單位可通過完善內(nèi)控制度、公務卡制度、政府采購制度來提高預算執(zhí)行過程的透明度。

四、結(jié)語

經(jīng)濟學上一般把消費、出口、投資比喻為拉動經(jīng)濟增長的“三駕馬車”，其中的“投資“從狹義的范圍來看就是財政支出，即政府通過一系列的財政預算，對教育、科技、衛(wèi)生等各方面的投入。在當前內(nèi)需乏力、出口形勢不太樂觀的情況下，尤其需要通過對行政事業(yè)單位和相關(guān)國企的預算安排，充分發(fā)揮這匹馬的潛力，驅(qū)動國民經(jīng)濟又快又穩(wěn)發(fā)展。

參考文獻：

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[2]劉軼.黃嬿 《淺談事業(yè)單位預算管理模式構(gòu)建》 財會通訊.2014年 第11期.

[3]李偉.《行政事業(yè)單位部門預算管理研究》 財會月刊2010年8月.