“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)的類型識別與治理路徑選擇

摘要：“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)在城市化建設(shè)的進(jìn)程中，以居住用地所有權(quán)性質(zhì)為基礎(chǔ)，結(jié)合三產(chǎn)用地和戶籍身份，在事實(shí)上形成居民自治型社區(qū)、混合型社區(qū)和村民自治型社區(qū)三種類型。剖析不同類型“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)治理難點(diǎn)，抓住其共性和差異性，掌握社區(qū)治理主動權(quán)，有助于推動“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)盡快完成城市化。

關(guān)鍵詞：“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)；類型識別；治理路徑

中圖分類號：C913文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004-1494（2018）02-0108-06

自20世紀(jì)80年代開始，隨著我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，城市化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)，由此催生的“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)成為城市治理理論研究和實(shí)踐工作繞不開的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題。識別“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)類型并分類施治，是對十九大報告提出的“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”這一工作部署的貫徹落實(shí)。

一、問題的提出

“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)是推進(jìn)城市化建設(shè)的形式和過程，更是研究城市治理困境及其破解對策的鮮活標(biāo)本。

（一）“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)的階段性特征在不同區(qū)域重復(fù)性交錯出現(xiàn)

美國城市地理學(xué)家Ray.M.Northam于1979年提出的“納瑟姆曲線”[1]表明，城市化水平達(dá)到30%的臨界值時，將進(jìn)入加速城市化階段；城市化水平達(dá)到70%的臨界值后，將進(jìn)入城市化平緩發(fā)展階段。以此對照國家統(tǒng)計局公布的資料，截至2017年末，我國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎兀ǔ擎?zhèn)化率）為 58.52%[2]。這一數(shù)據(jù)表明我國目前尚處于“納瑟姆曲線”所表述的第一拐點(diǎn)和第二拐點(diǎn)之間，屬于城市化的加速發(fā)展階段，也就意味著“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)還會持續(xù)出現(xiàn)。另據(jù)中國產(chǎn)業(yè)信息網(wǎng)公布的智研咨詢統(tǒng)計報告，2017年我國仍有8個省份的城鎮(zhèn)化率低于50%，其中7個省份（四川、新疆、廣西、云南、甘肅、貴州、西藏）來自于西部地區(qū)，1個省份（河南）來自中部地區(qū)，該報告同時強(qiáng)調(diào)我國東、中、西部的城鎮(zhèn)化差距在擴(kuò)大[3]。由此可見，我國的城市化水平存在明顯的區(qū)域發(fā)展不均衡現(xiàn)象。由此必然造成“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)在不同地域交錯呈現(xiàn)出形成期、擴(kuò)張期、改造治理期、回遷安置期的不同階段性特征的復(fù)雜情形。事實(shí)上，通過長期對陜西、四川、云南、廣西諸多省份的跟蹤調(diào)研，情況的確如此。

（二）相關(guān)行政機(jī)構(gòu)的選擇性執(zhí)法促使“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)的多樣化存在形式逐漸固化

“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)是在我國快速城市化背景下產(chǎn)生的，在早期的城市化進(jìn)程中，地方政府為了降低經(jīng)濟(jì)成本和社會成本，征地時有意避開了村落的拆遷。這種“吃肉留骨頭”[4]的征地辦法，雖然在當(dāng)時有效地推進(jìn)了征地拆遷進(jìn)度，但是卻給以后的城市化進(jìn)程留下積弊。其后的征拆工作多采取回遷安置方式以求化解原有村落“扎眼”存在于城市的不合規(guī)、不和諧現(xiàn)象，但對“村轉(zhuǎn)居”后人的身份及享有公共服務(wù)等相關(guān)問題仍然沒有解決。在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)部分的受訪群眾對自己的身份無法確認(rèn)——究竟是村民還是居民不清楚，或者認(rèn)為深入思考此類問題沒有現(xiàn)實(shí)意義。部分社區(qū)干部（村干部）對社區(qū)性質(zhì)的認(rèn)識模棱兩可，認(rèn)為其身份是居民，但社區(qū)公共事務(wù)相關(guān)問題的處理是由村集體按照村的標(biāo)準(zhǔn)想辦法解決的。種種跡象表明，“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)在推進(jìn)城市化進(jìn)程中，由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模大，空間城市化與人口市民化不同步，成本高、面臨的障礙多，實(shí)際運(yùn)行中呈現(xiàn)出各種各樣的存在形式，并且因?yàn)榉N種原因在一定地域范圍內(nèi)以一種相對固定的的形式長期存在，是不徹底的城市化。

（三）理論研究領(lǐng)域?qū)I(yè)視角各異，缺乏宏觀把控

國內(nèi)學(xué)者對“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)的類型從不同角度進(jìn)行過研究，張建明運(yùn)用因子分析法和聚類分析法將社區(qū)分為基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)越型、集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力型和土地資源充足型三類[5]；陳怡、潘蜀健根據(jù)城市與村莊的形態(tài)關(guān)系將社區(qū)劃分成全包圍型、半包圍型、外切型、飛地相鄰型、相離型和內(nèi)切型[6]；李立勛根據(jù)成熟程度將社區(qū)劃分為成熟型、成長型和初生型[7]；李培林根據(jù)地理位置將社區(qū)劃分為處于繁華市區(qū)的、處于市區(qū)周邊的、處于遠(yuǎn)郊的三種類型[8]；陳曉莉則引用了徐永祥的地域分類法，將社區(qū)分成農(nóng)村社區(qū)、集鎮(zhèn)社區(qū)、城市社區(qū)[9]；徐琴則通過研究將社區(qū)分為城中村型村轉(zhuǎn)居、集中居住型村轉(zhuǎn)居、政府安置型村轉(zhuǎn)居[10]。以上分類大多是從“村改居”社區(qū)的地域范圍、成熟程度、形態(tài)關(guān)系角度進(jìn)行的分類，為“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)的理論研究與實(shí)際工作決策提供了參考依據(jù)，但若要在時間橫截面上開展“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)的整體性研究，則會發(fā)現(xiàn)“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)暴露的問題紛繁復(fù)雜，難以理清。

顯然，建立一套不受地域時段因素、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度以及研究視角差異制約，又具有相對穩(wěn)定性，且能實(shí)現(xiàn)快捷、準(zhǔn)確識別“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)類型的客觀依據(jù)就成為現(xiàn)實(shí)需要。

二、“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)類型識別

“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)的形成和演變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是誘因，社會進(jìn)步是背景，制度約束是根源?；谶@樣的認(rèn)識，應(yīng)該先弄清“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)形成的制度根源，在此基礎(chǔ)上，再提出類型識別的依據(jù)。

（一）“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)形成的制度根源

自從上世紀(jì)50年代中后期開始，我國開始逐步建立城市—農(nóng)村二元化管理體制機(jī)制。其中，對生產(chǎn)力中最重要的勞動資料——土地，設(shè)計出了全民所有和集體所有的二元制土地管理制度體系，對生產(chǎn)力中最活躍的因素——人，則通過戶籍制度對其享有的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行了區(qū)分。圍繞土地管理制度和戶籍制度，分別形成了各自獨(dú)立的管理體系，強(qiáng)化著這種二元體制所帶來的城市與農(nóng)村界限分明的收益分配制度。

1.二元化土地制度。改革開放后，《土地管理法》雖然多次修改，但是均明確規(guī)定：實(shí)行土地的社會主義公有制，即全民所有制（國有土地）和集體所有制（集體土地）。并規(guī)定國家征用土地，必須依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。這實(shí)際上就賦予了地方政府土地征收的壟斷權(quán)力。隨著土地招拍掛制度的實(shí)行，更進(jìn)一步強(qiáng)化了政府對國有土地的收益支配權(quán)，客觀上凸顯了國有土地和集體土地收益上的巨大落差。由于集體土地在沒有轉(zhuǎn)化為國有土地時，不存在真正的市場價值。但是集體土地轉(zhuǎn)為國有土地后暴增的土地收益，農(nóng)民卻難以享有其增值[11]。據(jù)國家有關(guān)統(tǒng)計資料顯示，在征地收益分配中，農(nóng)民只得到5%～10%，村一級集體得到25%～30%，政府及有關(guān)部門得到60%～70%[12]。由此，對利益的爭奪致使在全國范圍內(nèi)出現(xiàn)了大量的強(qiáng)拆、血拆案件，甚至在多地發(fā)生村民自焚抵抗暴力拆遷的惡性事件。不得已，地方政府普遍實(shí)行“征地不征村”的策略。于是，“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)形成。

2.戶籍制度。自從上世紀(jì)50年代開始，我國的戶籍制度歷經(jīng)不限制城鄉(xiāng)流動—限制城鄉(xiāng)流動—逐步放松—廢除限制城鄉(xiāng)流動四次重大變革過程。2014年7月30日，國務(wù)院公布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，明確提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，這標(biāo)志著在我國實(shí)行了半個多世紀(jì)的“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”二元戶籍管理模式已然退出歷史舞臺。但制度改革只是完成了從人口的城鄉(xiāng)禁錮到自由遷徙[13]，戶籍形式統(tǒng)一的背后，其所依附的住房、養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療保險等配套福利制度建設(shè)滯后，成為事實(shí)上阻礙“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)居民融入城市的巨大羈絆。以陜西省渭南市臨渭區(qū)雙王街道豐蔭村為例，2013完成整村拆遷安置后，村民住進(jìn)了政府統(tǒng)一安置的小區(qū)內(nèi)，實(shí)現(xiàn)了村民身份向居民身份的轉(zhuǎn)變，同時保留了村集體的三產(chǎn)用地，但是居民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的繳納基數(shù)和繳費(fèi)率仍是以前的村民標(biāo)準(zhǔn)：養(yǎng)老保險是村民標(biāo)準(zhǔn)，醫(yī)療保險是農(nóng)村合療標(biāo)準(zhǔn)。類似情況在廣西南寧市青秀區(qū)津頭村的表現(xiàn)更為復(fù)雜，該村上世紀(jì)80年代完成征地劃撥，目前該村管轄4個村民小組，共計825戶，總?cè)藬?shù)1695人。其中，農(nóng)業(yè)戶380戶，農(nóng)業(yè)人口705人，參加的是城鄉(xiāng)農(nóng)民醫(yī)療保險。非農(nóng)業(yè)戶445戶，非農(nóng)業(yè)人口990人，參加的是城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險。集體經(jīng)濟(jì)以第三產(chǎn)業(yè)綜合樓出租為主，擁有“村籍”的人（即農(nóng)業(yè)人口）有權(quán)利從村集體三產(chǎn)用地獲得分紅。無村籍有宅基地的人（非農(nóng)人口）不能參與集體分紅，但其享有城鎮(zhèn)社保。即便是在破除戶籍二元化制度以后，該村村民所享有的各類醫(yī)保、社保仍是和原來的二元制身份性質(zhì)掛鉤，不同戶籍身份的人在利益分配上似乎各有得失。針對這樣一種外人覺得費(fèi)解的現(xiàn)象，當(dāng)?shù)鼗鶎诱⒋鍍晌痛迕袼坪跻呀?jīng)達(dá)成了共識，默認(rèn)了所有的現(xiàn)實(shí)存在?？梢哉f，依附于戶籍身份的社會福利和公共服務(wù)時刻在提醒著人們，“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)不只是存在著，而且它是以特殊的方式在運(yùn)行。

（二）“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)類型識別依據(jù)及其類型特征

由以上表述可知，土地性質(zhì)和戶籍身份在“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)形成與運(yùn)行中發(fā)揮著本質(zhì)性作用。故此，以土地性質(zhì)為基礎(chǔ)，結(jié)合三產(chǎn)用地和戶籍身份，對“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)進(jìn)行類型識別，具有科學(xué)性和穩(wěn)定性。

目前，我國的土地性質(zhì)依然劃分為國有土地和集體土地兩種類型，戶籍制度卻發(fā)生了重大變革，2014年7月30日公布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》明確提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度，廢除二元戶籍模式。但是實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)居民所依附的各種社會福利仍和之前的二元化戶籍性質(zhì)掛鉤。出于尊重事實(shí)的考慮，在對“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)進(jìn)行類型識別時，特意將戶籍性質(zhì)作為參照指標(biāo)列出，并且是按照2014年戶籍制度改革前的二元戶籍性質(zhì)進(jìn)行區(qū)分。由此，可將“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)分為三種類型。

第一類是居民自治型“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)，其土地全部被征收且轉(zhuǎn)化為國有土地性質(zhì)，農(nóng)民被集中安置在由開發(fā)商統(tǒng)一建造的城市社區(qū)中，沒有三產(chǎn)用地，按照城市社區(qū)的運(yùn)行機(jī)制實(shí)行居民自治管理，其戶籍身份也轉(zhuǎn)化成了非農(nóng)戶口的居民。此類社區(qū)最主要的問題是內(nèi)部社區(qū)意識的真空化。原因至少有三：其一，因?yàn)樯a(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，加之沒有三產(chǎn)用地，人與人之間沒有了利益糾葛，也失去了相互間關(guān)聯(lián)的紐帶，轉(zhuǎn)化成散在的個體，社區(qū)于這些個體而言成為抽象的存在；其二，因?yàn)榫幼》绞健⑸罘绞降霓D(zhuǎn)變，加上市場經(jīng)濟(jì)沖擊和新生活觀念的影響，原有村落中長期存在的宗緣聯(lián)系紐帶漸趨松散；其三，作為自治組織的業(yè)主委員會，因?yàn)闆]有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)收益支撐，導(dǎo)致出現(xiàn)業(yè)主委員會的職能虛化，作為日常管理的物業(yè)公司往往會因?yàn)槠浣?jīng)濟(jì)功能和組織程度高而取代業(yè)主委員會的自治領(lǐng)導(dǎo)功能。

第二類是混合型“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)，其擁有的土地既有國有性質(zhì)、也有集體性質(zhì)，其搬遷后的住房一部分是由政府統(tǒng)一建造，更多的則是在自家宅基地上建造且多為獨(dú)家多層住宅形式。此種類型的社區(qū)管理紛繁復(fù)雜，甚至可以說是非?；靵y。雖然冠以社區(qū)之名，實(shí)質(zhì)上還是村民自治。其戶籍往往都是居民身份，但是如果從他們享有的各類公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)即可發(fā)現(xiàn)其本質(zhì)上并非城市居民。此類社區(qū)存在的主要問題既有社區(qū)意識真空化的問題，也有租住人口的管理問題以及集體分紅的利益爭奪問題。

第三類是村民自治型社區(qū)，也就我們經(jīng)常所說的“城中村”。其土地是集體所有性質(zhì)，房屋是在原來村民宅基地基礎(chǔ)上建造而成的。自然，其身份只能是農(nóng)民。此類社區(qū)基本都是最早一批征地拆遷形成的社區(qū)，處于城市核心地帶，見證了城市飛速發(fā)展的過程，村中住戶深諳利用其優(yōu)越的地理位置和相對低廉的房租獲取利益之道。在經(jīng)濟(jì)上可以說是高房價和民工潮造就的既得利益者，為了能穩(wěn)定長久地獲取更多利益，他們勤于研究政策，善于鉆政策的漏洞，伺機(jī)制造違章建筑。但在生活方式、價值觀念和個人追求上沒有跳出小農(nóng)思想，又因?yàn)榇鍍?nèi)租住的房客參差不齊，所以，社區(qū)治安狀況差、公共服務(wù)配套設(shè)施落后等問題屢見不鮮。

三、“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)治理路徑選擇

“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)的發(fā)展方向是完成城市化。剖析不同類型“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)治理難點(diǎn)，抓住其共性和差異性，掌握社區(qū)治理主動權(quán)，有助于推動“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)盡快完成城市化。

（一）“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)治理的共性困境及其治理路徑選擇

1.“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)治理的共性困境

“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)中，社區(qū)居民（村民）構(gòu)成的個體性群體在數(shù)量上占據(jù)絕對優(yōu)勢，居（村）委是其中具有領(lǐng)導(dǎo)功能的組織機(jī)構(gòu)，基層政府則是“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)治理的引導(dǎo)者。這些主體在“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)治理中顯現(xiàn)出各自較為明顯的群體性困境。

從散在的個體層面來講，其一，欠缺城市生活的規(guī)則意識。由于原來長期居住在農(nóng)村，養(yǎng)成了自己打掃庭院的習(xí)慣，對于出錢請人做公共清潔衛(wèi)生感覺不可理解。比如，2008年“5·12”大地震造成四川省綿陽市北川羌族自治縣整個縣城被毀，中央政府舉全國之力幫助北川人民重建家園，新縣城駐地由時任總書記胡錦濤取名永昌鎮(zhèn)。住進(jìn)新小區(qū)的群眾感謝政府的幫助，卻不愿意向小區(qū)物業(yè)公司繳納物業(yè)費(fèi)就是一個典型案例。此外，習(xí)慣了在自家庭院和田間地頭勞作的村民進(jìn)入城市亂扔垃圾、亂闖紅燈的現(xiàn)象時有發(fā)生。其二，欠缺對未來生活的規(guī)劃。從傳統(tǒng)村社聚落搬入新型社區(qū)后的人們內(nèi)心迷茫，生活失去方向。此種情景下，社區(qū)居民需要相關(guān)組織幫助其開展轉(zhuǎn)變生活理念及生活方式的培訓(xùn)，也需要有關(guān)組織科學(xué)引導(dǎo)其規(guī)劃未來發(fā)展方向。其三，欠缺長遠(yuǎn)發(fā)展眼光?！按遛D(zhuǎn)居”社區(qū)居民或多或少都會得到征地拆遷補(bǔ)償，相對于“村轉(zhuǎn)居”之前的狀況，大多數(shù)人都屬于暴富一族。突然有錢的人們更愿意舒服地過日子，他們寧愿選擇違章加建樓層依靠租金過日子，也不愿意再去工作，骨子里還是小農(nóng)意識。此外，風(fēng)險防范意識也比較欠缺，對于傳銷、賭博、盜竊人員缺乏鑒別，致使“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)成為不法分子的理想據(jù)點(diǎn)，危害社區(qū)及其周邊地區(qū)的社會治安。

從社區(qū)管理者層面來講，“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的人員基本還是原來的村干部，由于生活經(jīng)歷、生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)、交往人群等方面的影響，在“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)治理中表現(xiàn)出力不從心。其一，社區(qū)管理意識尚未轉(zhuǎn)變到位。“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)管理者習(xí)慣于按過去的管理方式，憑經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用傳統(tǒng)管理模式為現(xiàn)代化城市生活提供公共服務(wù)，難以收獲預(yù)期工作成效。其二，社區(qū)管理知識儲備有限?！按遛D(zhuǎn)居”干部習(xí)慣于粗放式的憑經(jīng)驗(yàn)和熟人關(guān)系管理農(nóng)村事務(wù)，但對于進(jìn)入社區(qū)后，村民們思想動態(tài)的變化，以及就業(yè)、養(yǎng)老等等出現(xiàn)的新問題往往束手無策。

從基層政府層面來講，工作的重點(diǎn)往往放在對“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)征地拆遷帶來的各種補(bǔ)償事務(wù)中，有的基層政府甚至是成立專門機(jī)構(gòu)解決征地拆遷工作，對于“村轉(zhuǎn)居”后建立健全管理制度和處理各類具體問題無暇顧及，對于如何指導(dǎo)“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)開展具體的管理工作也存在人員、資金方面的困境。

2.破解“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)治理中共性困境的路徑選擇

（1）提升社區(qū)住戶的個體素質(zhì)。一是在社區(qū)宣傳欄張貼各類宣傳畫，用老幼皆宜、活潑生動的方式提升社區(qū)群眾城市生活的規(guī)則意識，比如按時繳納物業(yè)費(fèi)，不隨地吐痰，規(guī)范車輛停放等等，促使其盡快實(shí)現(xiàn)村民向市民的轉(zhuǎn)變；二是組織開展相關(guān)培訓(xùn)，針對城市生活中發(fā)生概率較高的風(fēng)險事故，進(jìn)行日常專項(xiàng)培訓(xùn)。例如，對于高層住戶發(fā)生概率較高的電梯故障困人應(yīng)對方法進(jìn)行培訓(xùn)，講明正確處理方法，杜絕采取類似強(qiáng)行扒門的錯誤處置方式，增強(qiáng)其應(yīng)對城市生活風(fēng)險的防范能力。

（2）加強(qiáng)社區(qū)管理層的能力建設(shè)。一是通過培訓(xùn)促使社區(qū)管理人員盡快從管理向治理的意識轉(zhuǎn)變，重視“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)住戶的具體訴求，努力實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共產(chǎn)品的有效供給。二是要有合作意識，社區(qū)內(nèi)存在的諸多組織之間既要厘清責(zé)任與權(quán)力，相互之間又要及時補(bǔ)位，把握好工作的切入點(diǎn)，拿捏準(zhǔn)辦事的分寸。

（3）強(qiáng)化政府對社區(qū)工作的支持力度。組織支持上，可以采取黨員和政府部門聯(lián)系社區(qū)制度，縮短信息傳遞渠道。經(jīng)費(fèi)支持上，既要確保社區(qū)治理所需的攝像頭、監(jiān)控器、報警器、電腦、意見箱、宣傳欄等硬件基礎(chǔ)設(shè)施能正常使用，又要有相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保證社區(qū)工作人員能力素質(zhì)得到提升。

（二）“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)治理的差異性困境及其治理路徑選擇

“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)以居住用地所有權(quán)性質(zhì)為基礎(chǔ)，結(jié)合三產(chǎn)用地和戶籍身份，在事實(shí)上形成居民自治型社區(qū)、混合型社區(qū)和村民自治型社區(qū)三種類型，在治理中暴露的問題各有側(cè)重，應(yīng)當(dāng)對其分類施治。

1.居民自治型“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)治理困境及其治理路徑選擇

居民自治型“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)最主要的問題是由于居住形態(tài)和生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變而形成的內(nèi)部社區(qū)意識真空化。通過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，基于居民鄰里互動和鄰里信任的社區(qū)凝聚力對居民社區(qū)意識的提升有重要作用，而社區(qū)歸屬感和認(rèn)同感表明居民對社區(qū)地域依戀和情感需求依然強(qiáng)烈[14]，這就為問題的解決提出了思路和方向。

（1）增進(jìn)鄰里互動和信任，提高社區(qū)凝聚力。業(yè)主委員會是全體業(yè)主的自治組織，該組織的組建和運(yùn)行過程，本身就可以增強(qiáng)社區(qū)鄰里的互動頻率。其次，每逢節(jié)假日組織社區(qū)業(yè)主參加各種集體聯(lián)誼活動，可以為業(yè)主們創(chuàng)造交流和互動的機(jī)會，增進(jìn)友誼。再次，利用社區(qū)的物業(yè)管理用房、廣場等公共空間，組織一些健身、書畫、舞蹈等集體活動，可以極大地提高社區(qū)的凝聚力。

（2）強(qiáng)化社區(qū)住戶的歸屬感和認(rèn)同感。社區(qū)應(yīng)該建立居民情感交流、心理疏導(dǎo)工作室，選聘社區(qū)內(nèi)部性格活潑開朗、熱心公益的人員擔(dān)任社區(qū)聯(lián)絡(luò)員（類似于居委會過去的調(diào)解員），對社區(qū)鰥寡孤獨(dú)老人、社區(qū)矛盾進(jìn)行疏導(dǎo)和調(diào)節(jié)，讓社區(qū)居民感受到社區(qū)的溫暖，拉近鄰里之間的心理距離，強(qiáng)化大家對社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感。

（3）提高物業(yè)公司的中介服務(wù)質(zhì)量，保障安定祥和的社區(qū)秩序。從目前實(shí)際來看，物業(yè)服務(wù)存在較多問題，業(yè)主滿意度不高，矛盾沖突頻繁[15]。社區(qū)可實(shí)行物業(yè)管理職業(yè)經(jīng)理人制度，創(chuàng)新物業(yè)服務(wù)模式。職業(yè)經(jīng)理人負(fù)責(zé)做好小區(qū)的保安保潔及公共設(shè)施的維護(hù)工作，維持好安定祥和的社區(qū)秩序。其薪金報酬納入社區(qū)運(yùn)營成本，由業(yè)主委員會對其工作進(jìn)行監(jiān)督考核。

2.村民自治型“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)治理困境及其治理路徑選擇

村民自治型“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)的居民身份仍然保留著原“村籍”，住房是宅基地上的自建房。此類社區(qū)的突出問題是存在大量的違章建筑。村民依靠出租自建加層房屋獲取租金收益，不思進(jìn)取、安逸舒適和無所事事的生活狀態(tài)促使其與社會逐漸產(chǎn)生隔離，成為社會的邊緣人群。同時，村中租住的大量房客，由于知識、技術(shù)、資本等方面的劣勢，急于達(dá)到和擁有“村籍”的人同樣的生活水準(zhǔn)，極易滋生各類風(fēng)險和突發(fā)事件。

村民自治型社區(qū)是“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)的初級階段，破解其治理困境的關(guān)鍵在于科學(xué)規(guī)劃社區(qū)改造方案、建立社區(qū)改造機(jī)制、有序推進(jìn)社區(qū)改造工程，最終完成城市化進(jìn)程。

（1）建立社區(qū)改造機(jī)制?？紤]到社區(qū)改造的經(jīng)濟(jì)成本和社會成本，建議成立以社區(qū)為主體（具體實(shí)施時可以村民委員會作為代行機(jī)構(gòu)，從事相關(guān)民事活動）、房地產(chǎn)開發(fā)商為實(shí)施方、政府為監(jiān)督方的三方合作運(yùn)行機(jī)制，由社區(qū)負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施方案的編制與報批、資金籌措等工作；房地產(chǎn)開發(fā)商負(fù)責(zé)項(xiàng)目施工組織、成本控制等工作；政府進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督、安全監(jiān)督等工作，最終達(dá)到社區(qū)居民、房地產(chǎn)開發(fā)商、政府多方共贏的效果。

（2）編制社區(qū)改造方案。城市總體規(guī)劃是社區(qū)改造規(guī)劃的上位依據(jù)，建議按照城市總體規(guī)劃編制社區(qū)規(guī)劃，編制完成后報政府相關(guān)部門進(jìn)行審批。由地方政府組織專家召開改造方案論證會，保證改造方案功能齊全、適度超前，滿足城市生活諸多功能需求。

（3）實(shí)施社區(qū)改造。社區(qū)改造最大的問題是資金來源問題，可以采用“社區(qū)自籌+市場籌集+政府土地溢價讓渡”的辦法進(jìn)行解決。地方政府將該地塊的溢價讓渡給社區(qū)，由社區(qū)充分利用土地溢價進(jìn)行社區(qū)改造。

（4）推動建立一元化的城市社區(qū)。2014年，國務(wù)院出臺《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，標(biāo)志著城鄉(xiāng)二元戶籍制度的終結(jié)。目前，與戶籍制度相關(guān)的社會保障制度體系尚未實(shí)現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，居民、村民身份差距造成的繳費(fèi)差距、領(lǐng)取差距更沒有統(tǒng)一。所以，一元化社區(qū)的建設(shè)還需要相關(guān)政策的建立與完善。

3.混合型“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)治理困境及其治理路徑選擇

混合型社區(qū)的問題在理論表述上較為繁雜，但是其實(shí)際操作則可以根據(jù)具體問題具體實(shí)施，或?qū)⑵滢D(zhuǎn)化為居民自治型“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)，或?qū)⑵滢D(zhuǎn)化為村民自治型“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)促使問題化解。關(guān)鍵在于樹立以十九大提出的“提高保障和改善民生水平，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理”精神為工作導(dǎo)向，努力打造“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)共建共治共享的社會治理格局。

（1）樹立社區(qū)居（村）民責(zé)任主體意識。明確和社區(qū)關(guān)系最密切的應(yīng)該是業(yè)主，業(yè)主應(yīng)該具有主人翁意識，實(shí)際上目前在這一塊是長期缺失的，需要基層政府和社區(qū)機(jī)構(gòu)有意識地加以引導(dǎo)和宣傳，倡導(dǎo)“社區(qū)是業(yè)主的社區(qū)，愛護(hù)社區(qū)是業(yè)主的義務(wù)”的理念。

（2）健全社區(qū)管理細(xì)則。建議通過居（村）民大會，協(xié)商制定相關(guān)細(xì)則，最大限度降低因?yàn)榻?jīng)濟(jì)利益分配而出現(xiàn)的明爭暗斗。比如關(guān)于社區(qū)公共空地停車是否收費(fèi)問題、集體經(jīng)濟(jì)收益歸屬問題等等。此外對于社區(qū)居民的權(quán)利和義務(wù)根據(jù)社區(qū)的特點(diǎn)或制定《村規(guī)民約》，或制定《居民守則》，通過宣傳引導(dǎo)，營造理性和平、積極向上的社區(qū)氛圍。

綜上所述，“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)的存在是城市化進(jìn)程中的必經(jīng)階段，剖析“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)形成的時代背景、制度根源，提出對“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)進(jìn)行類型識別的基本依據(jù)，主動作為，分類施治，促使“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)盡可能在和諧穩(wěn)定中高質(zhì)量地融入城市發(fā)展，既是不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，也是對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡不充分的整改和矯正。

參考文獻(xiàn)：

[1]遲福林，傅冶平.轉(zhuǎn)型中國：中國未來發(fā)展大走向[M].北京：人民出版社，2010：126.

[2]2017年中國就業(yè)人口數(shù)量、城鎮(zhèn)農(nóng)村就業(yè)人口數(shù)量及流動人口數(shù)量統(tǒng)計分析[EB/OL].[2018-01-19].http：//www.chyxx.com/industry/201801/ 605536.html.

[3]2017年中國城鎮(zhèn)化率、全國城鎮(zhèn)化率排名、全國各省市的城鎮(zhèn)化率及各省市年末常住人口情況分析[EB/OL].[2018-01-19].http：//www.chyxx.com/ industry/201708/553670.html.

[4]崔藝紅.城中村問題研究[J].管理現(xiàn)代化，2009（5）：57-60.

[5]張建明.廣州城中村研究[M].廣州：廣東人民出版社，2003.

[6]陳怡，潘蜀健.廣州城鄉(xiāng)結(jié)合部管理問題及對策[J].城市問題，1999（5）：48-54.

[7]李立勛.廣州城中村形成及改造機(jī)制研究[D/OL].廣州，中山大學(xué)，2001[2018-01-19].http：// www.doc88.com/p-8148025929634.html.

[8]李培林.透視城中村——我研究“村落終結(jié)”的方法[J].思想戰(zhàn)線，2004（1）：21-26.

[9]陳曉莉.新型城市化發(fā)展中村改居社區(qū)治理變革[J].求是，2013（10）：60-63.

[10]徐琴.“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)的治理模式[J].江海學(xué)刊，2012（3）：104-109.

[11]楊華云.我國擬對集體土地征收立法解決暴力強(qiáng)拆問題[J].村委主任，2010（10）：14-15.

[12]馬躍.被城市化驅(qū)趕的農(nóng)民[J].中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)，2009（2）：136-139.

[13]張國勝，陳明明.我國新一輪戶籍制度改革的價值取向、政策評估與頂層設(shè)計[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2016（7）：58-65

[14]馮朝亮，潘晨璟.城市居民社區(qū)意識及其影響因素——基于南寧市860份調(diào)查問卷的分析[J].桂海論叢，2014（6）：109-113.

[15]韋家朝.住宅小區(qū)物業(yè)管理的困境與相關(guān)法規(guī)的完善建議[J].創(chuàng)新，2016（4）：92-102.

收稿日期：2018-01-23

基金項(xiàng)目：中共廣西區(qū)委黨校（廣西行政學(xué)院）“習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心”黨的十九大精神重大咨政課題《“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)治理問題與對策建議》（2017ZDZZ017）的階段性研究成果。

作者簡介：劉亞娟，女，西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院博士研究生，中共廣西區(qū)委黨校（廣西行政學(xué)院）公共管理教研部副教授，研究方向?yàn)樾姓母锱c城市治理。