養(yǎng)殖扶貧中的法律保障問題研究

籍明明

摘 要：農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖扶貧是新時(shí)期黨和國(guó)家扶貧工作的精髓和亮點(diǎn)，為大力發(fā)展農(nóng)業(yè)、增加貧困戶收入提供了重要依據(jù)。在實(shí)施養(yǎng)殖扶貧工作的過程中，應(yīng)加強(qiáng)法律在整個(gè)養(yǎng)殖扶貧過程中的引領(lǐng)作用和推動(dòng)作用，將養(yǎng)殖扶貧工作的頂層設(shè)計(jì)、實(shí)施規(guī)劃、決策機(jī)制、評(píng)價(jià)機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制等統(tǒng)一納入法律體系，加強(qiáng)養(yǎng)殖扶貧工作的法律約束性，從而有效解決養(yǎng)殖扶貧過程中的扶貧項(xiàng)目決策盲目性、配套資金難以落實(shí)、社會(huì)化資本參與度不高等問題。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)殖扶貧；價(jià)值分析；困境分析；保障體系

近年來(lái)，我國(guó)大力推動(dòng)農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖的發(fā)展，2016年，國(guó)家投入26億元人民幣用于農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖科技示范基地和專人人才培養(yǎng)，制定《建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革方案》，推動(dòng)農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖生態(tài)化和綠色化發(fā)展道路，大力推動(dòng)種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社等新型農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖主體發(fā)展。2017年，西安市建立了“政府+龍頭企業(yè)+貧困戶”產(chǎn)業(yè)扶貧模式，累計(jì)幫扶貧困群眾超過1300戶，戶均增收超過7500元，有效發(fā)揮了養(yǎng)殖扶貧的功能。實(shí)踐中，養(yǎng)殖扶貧的過程中存在實(shí)施主體、權(quán)益保障、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、機(jī)制建設(shè)等諸多問題，加強(qiáng)養(yǎng)殖扶貧的法律保障機(jī)制建設(shè)，是更好地實(shí)現(xiàn)養(yǎng)殖扶貧目標(biāo)的重要基礎(chǔ)。

一、養(yǎng)殖扶貧的政策背景

民以食為天，中國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，中央一直非常重視農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。在“十三五”規(guī)劃《綱要》中明確指出：必須加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，著力構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系；提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量、效益和競(jìng)爭(zhēng)力。走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。為了改變我國(guó)居民收入不均衡的問題，2013年，中共中央總書記習(xí)近平在山東省菏澤市調(diào)研時(shí)提出了精準(zhǔn)扶貧的概念，總書記指出“欠發(fā)達(dá)地區(qū)抓發(fā)展，更要立足資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，做好特色文章，實(shí)現(xiàn)差異競(jìng)爭(zhēng)、錯(cuò)位發(fā)展”，2015年10月16日，習(xí)近平在2015減貧與發(fā)展高層論壇上強(qiáng)調(diào)，中國(guó)扶貧攻堅(jiān)工作實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略。農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖扶貧是新時(shí)期黨和國(guó)家扶貧工作的精髓和亮點(diǎn)，為大力發(fā)展農(nóng)業(yè)、增加貧困戶收入提供了重要依據(jù)。

二、養(yǎng)殖扶貧的原則和功能

養(yǎng)殖扶貧工作應(yīng)堅(jiān)持以下原則開展：第一，實(shí)際需求原則。扶貧工作的第一要?jiǎng)?wù)是解決農(nóng)戶的增收問題，脫貧致富是評(píng)價(jià)養(yǎng)殖扶貧工作績(jī)效的重要評(píng)價(jià)指標(biāo)，因此，養(yǎng)殖扶貧工作切勿搞面子工程和形象工程，必須從農(nóng)戶的實(shí)際需求出發(fā)，以農(nóng)戶脫貧致富和農(nóng)戶滿意度作為評(píng)價(jià)扶貧工作有效性的導(dǎo)向；第二，可持續(xù)發(fā)展原則。養(yǎng)殖扶貧工作應(yīng)作為一項(xiàng)長(zhǎng)效工作開展，必須用造血式扶貧代替輸血式的扶貧思想，通過農(nóng)業(yè)技術(shù)扶貧、農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷平臺(tái)建設(shè)等形式實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)；第三，協(xié)調(diào)發(fā)展原則。農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖扶貧工作應(yīng)立足實(shí)際，突出優(yōu)勢(shì)和特色，將扶貧開發(fā)與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合，與農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展結(jié)合，與生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)相結(jié)合，統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域科學(xué)發(fā)展。

養(yǎng)殖扶貧的功能體現(xiàn)在以下方面：第一，社會(huì)主義社會(huì)的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)共同富裕，發(fā)展養(yǎng)殖扶貧，以幫助少數(shù)特定貧困人口脫貧為目標(biāo)，對(duì)提高居民成員質(zhì)量和滿意度、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展具有重要意義；第二，養(yǎng)殖扶貧的本義在于通過發(fā)展養(yǎng)殖及其相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入水平的提高，西安市建立了“政府+龍頭企業(yè)+貧困戶”產(chǎn)業(yè)扶貧模式實(shí)現(xiàn)戶均增收超過7500元就是養(yǎng)殖扶貧發(fā)揮增加收入功能的典范；第三，自我發(fā)展功能?！吨袊?guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011―2020年）》要求更加注重增強(qiáng)貧困地區(qū)和扶貧對(duì)象自我發(fā)展能力，以“造血式扶貧”替代“輸血式扶貧”，通過扶貧提高區(qū)域的可持續(xù)長(zhǎng)效發(fā)展能力；第四，產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能。養(yǎng)殖扶貧政策的實(shí)施能夠形成經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好契機(jī)，特別通過龍頭農(nóng)業(yè)企業(yè)的參與能夠有效解決農(nóng)戶養(yǎng)殖和銷售之間的銜接問題，形成產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展和政府、企業(yè)、農(nóng)戶等多方共贏。

三、養(yǎng)殖扶貧的法律困境分析

我國(guó)養(yǎng)殖扶貧工作中的法律困境主要體現(xiàn)在社會(huì)參與機(jī)制缺失、風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制缺失、績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制缺失以及長(zhǎng)效保障機(jī)制缺失等方面：

1.社會(huì)參與機(jī)制缺失

農(nóng)業(yè)種植扶貧工作在政府的主導(dǎo)下開展，但是，僅僅依靠政府的力量和資源難以滿足農(nóng)業(yè)扶貧的需求，必須在廣泛的社會(huì)參與的基礎(chǔ)上，借助社會(huì)力量開展養(yǎng)殖扶貧工作。實(shí)踐中，養(yǎng)殖扶貧的社會(huì)效益往往大于經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致社會(huì)資本參與養(yǎng)殖扶貧的積極性不高，因此，在推動(dòng)養(yǎng)殖扶貧，特別是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中，應(yīng)積極進(jìn)行模式創(chuàng)新，提高社會(huì)資本參與養(yǎng)殖扶貧的積極性。

2.風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制缺失

農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖的過程在很大程度上受到自然條件的影響，自然災(zāi)害等事故的發(fā)生將給農(nóng)戶造成嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失，加劇貧困人口的貧困程度。從自然災(zāi)害發(fā)生的地域性特征分析，貴州、江西、云南等相對(duì)貧困地區(qū)自然自然災(zāi)害發(fā)生的頻率相對(duì)較高。因此，在推動(dòng)農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖扶貧的過程中，需要積極構(gòu)建自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的分散機(jī)制，在災(zāi)害發(fā)生的條件下通過損失分擔(dān)的形式降低貧困農(nóng)戶損失程度。

3.績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制缺失

在養(yǎng)殖扶貧工作開展的過程中，個(gè)別扶貧形式與農(nóng)戶實(shí)際需求不匹配、扶貧資金層層截留、扶貧決策程序冗余、扶貧工作流于形式甚至扶貧工作中存在吃拿卡要等嚴(yán)重背離扶貧工作初衷的現(xiàn)象。開展農(nóng)業(yè)種植扶貧工作的績(jī)效評(píng)價(jià)，通過績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)定和有效評(píng)估，是保障扶貧工作落到實(shí)處，解決貧困農(nóng)戶實(shí)際需求的重要保障，更有利于發(fā)揮扶貧工作的引導(dǎo)功能。

4.長(zhǎng)效保障機(jī)制缺失

扶貧開發(fā)工作是事關(guān)人民福祉的工作，是全面建成小康社會(huì)和和諧社會(huì)的保障，然而，由于缺乏相關(guān)法律機(jī)制的保障，扶貧工作往往缺乏長(zhǎng)效性，主要表現(xiàn)在扶貧工作的管理者和執(zhí)行者往往缺乏對(duì)扶貧工作長(zhǎng)效性的認(rèn)識(shí)、養(yǎng)殖扶貧工作缺乏長(zhǎng)效投入機(jī)制和管理機(jī)制等方面。

四、養(yǎng)殖扶貧法律保障體系建設(shè)

綜上，在實(shí)施養(yǎng)殖扶貧工作的過程中，應(yīng)加強(qiáng)法律在整個(gè)養(yǎng)殖扶貧過程中的引領(lǐng)作用和推動(dòng)作用，將養(yǎng)殖扶貧工作的頂層設(shè)計(jì)、實(shí)施規(guī)劃、決策機(jī)制、評(píng)價(jià)機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制等統(tǒng)一納入法律體系，加強(qiáng)養(yǎng)殖扶貧工作的法律約束性，從而有效解決養(yǎng)殖扶貧過程中的扶貧項(xiàng)目決策盲目性、配套資金難以落實(shí)、社會(huì)化資本參與度不高等問題：

1.社會(huì)激勵(lì)法律保障體系建設(shè)

社會(huì)主體和社會(huì)資本的參與程度不高是養(yǎng)殖扶貧工作面臨的瓶頸問題之一，在實(shí)踐中，政府通過讓渡公共資源使用權(quán)的PPP合作形式可以吸引社會(huì)資本投資農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府通過財(cái)稅政策的激勵(lì)功能可以激發(fā)農(nóng)業(yè)企業(yè)在實(shí)施養(yǎng)殖扶貧中的領(lǐng)頭羊作用。因此，在實(shí)踐中有必要將財(cái)政稅收激勵(lì)機(jī)制建設(shè)等納入法律體系建設(shè)，從而形成農(nóng)戶企業(yè)等社會(huì)主體積極參與農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖扶貧的良好局面。

2.風(fēng)險(xiǎn)分散法律保障體系建設(shè)

對(duì)于貧困農(nóng)戶而言，對(duì)農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖過程中的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的承受能力相對(duì)較弱，有必要通過發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等形式加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)分散法律保障體系建設(shè)。在參與主體方面，應(yīng)構(gòu)建政府、保險(xiǎn)公司、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)戶共同參與的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制；在保險(xiǎn)對(duì)象方面，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖的保險(xiǎn)覆蓋范圍；在保險(xiǎn)形式方面，積極探索價(jià)格型、收入型等不同形式的農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖扶貧保險(xiǎn)產(chǎn)品，發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)貧困農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)分散功能。

3.績(jī)效評(píng)價(jià)法律保障體系建設(shè)

為了從農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖扶貧的實(shí)施過程和實(shí)施結(jié)果兩個(gè)方面保障養(yǎng)殖扶貧工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)將農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)納入法律保障體系：一方面，將養(yǎng)殖扶貧工作與貧困農(nóng)戶實(shí)際需求之間的匹配性、養(yǎng)殖扶貧提高農(nóng)戶收入的水平等作為定量化評(píng)價(jià)指標(biāo)納入法律保障體系；另一方面，為了防止政府部門在養(yǎng)殖扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)中“既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員”的問題，應(yīng)建立農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)第三方社會(huì)化評(píng)價(jià)制度，保障評(píng)價(jià)結(jié)果的獨(dú)立性和公允性。

4.長(zhǎng)效實(shí)施法律保障體系建設(shè)

《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》明確了扶貧工作的戰(zhàn)略價(jià)值，即扶貧工作關(guān)系到黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，關(guān)系到人民福祉，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的歷史任務(wù)，必須通過法律體系建設(shè)保障扶貧工作的長(zhǎng)效性：首先，從法律層面上應(yīng)明確養(yǎng)殖扶貧的政策、實(shí)施步驟和工作重點(diǎn)，從而保障養(yǎng)殖扶貧工作長(zhǎng)效實(shí)施的合法性；其次，以法治思維開展養(yǎng)殖扶貧工作，例如將養(yǎng)殖扶貧資金投入機(jī)制納入法制體系建設(shè)，從而養(yǎng)殖扶貧資金投入的連續(xù)性和有效性。

5.問責(zé)追責(zé)法律保障體系建設(shè)

為了有效解決養(yǎng)殖扶貧過程中的扶貧項(xiàng)目決策盲目性、配套資金難以落實(shí)等不作為和亂作為等問題，應(yīng)建立農(nóng)業(yè)扶貧的問責(zé)追責(zé)法律保障體系：一方面，扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)者的決策行為的依據(jù)和決策過程需要納入法律問題體系；另一方面，扶貧工作執(zhí)行者的行為是保證扶貧工作不偏差、不走樣的重要基礎(chǔ)，也是搭建良好的干部和群眾關(guān)系的基礎(chǔ)，因此，需要將扶貧工作執(zhí)行者的行為納入法制保障體系建設(shè)。

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