從auditability的法理涵義看審計如何把權(quán)力關(guān)進制度的籠子

王婷

一、隨著“rule”的轉(zhuǎn)型，社會對政府權(quán)力需求的變換

《漢謨拉比法典》原物的石柱上端刻有漢謨拉比從太陽神沙馬什手中接受權(quán)標的圖像，意味著漢謨拉比是神選擇出來統(tǒng)治他的臣民，并給他們帶來法制。自古以來，權(quán)力與法，相生相伴。而今，習總書記指出“要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”。這就對如何通過“法”運行權(quán)力提出了更新的、更高層次的要求。

1.“rule”的轉(zhuǎn)型所引起的國家治理方式的轉(zhuǎn)變。權(quán)力運行以法（rule）為基，而法在社會中的演變可以分為三種形式，分別為“rule of the rule”“rule by the rule”“rule through the rule”，這些詞的含義可以分別譯為“法制”“法治”“德治”，三者之間既有聯(lián)系又有區(qū)別。法制是以法為核心的某國、某地區(qū)法律上層建筑的整個系統(tǒng)，法治是運用法律這樣的實體工具來管理社會和治理國家的原則。法律制度是與國家并存的現(xiàn)象，而法治是與民主政治緊密聯(lián)系的現(xiàn)象。法治與德治的關(guān)系源于法與道德的關(guān)系。德治代表的是人的權(quán)威，是政府撫慰人民，是親民的體現(xiàn)。德治必須在法律的框架下活動，一旦凌駕于法律之上，就成為“人治”。法治與德治是兩種互補的社會控制模式，在制度層面上主要依賴于法治，道德通過轉(zhuǎn)化參與了治國。因此，法律為基、依法治國、以德育人既是法律與道德在國家治理中的合理分工，又是法治與德治的對立統(tǒng)一。

2.國家治理方式的轉(zhuǎn)變所引起的對政府權(quán)力需求的變換。

（1）建設(shè)服務(wù)型政府權(quán)力?！肮駲?quán)利制約公共權(quán)力，通過權(quán)力制衡來維護和實現(xiàn)公共利益”這一政府審計評估財稅政策的邏輯起點，要求我國政府現(xiàn)階段轉(zhuǎn)變職能的當務(wù)之急是建設(shè)服務(wù)型政府。而建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求是增強政府執(zhí)政的透明意識，推進政府管理的透明化。因此，政府作為公共信息的最大擁有者，在運行國家權(quán)力的過程中，應以透明意識為先，打通公共信息傳播渠道，消除政府和人民之間的信息不對稱，更好地將權(quán)力服務(wù)于人民。

（2）建設(shè)法治型政府權(quán)力。法治是當代中國的治國方略，也是我們的遠大目標。與法治型政府建設(shè)相匹配，政府的權(quán)力運行方式也應當符合法治的要求，即國家的任何機關(guān)、團體和個人，包括國家最高領(lǐng)導人在內(nèi)，都必須遵守法律和依法辦事。

（3）建設(shè)回應型政府權(quán)力。政府應建設(shè)回應型政府權(quán)力，更多地傾聽人民群眾的心聲，吸納人民群眾的智慧，維護人民群眾的合法權(quán)益，做出人民滿意的、合理的、有效的政治決策，以更好地發(fā)揮政府的社會調(diào)控能力，提高政府公信力。

二、新“rule”形勢下accounting到accountability的變化所產(chǎn)生的權(quán)力需求理論學說

1.“rule”的轉(zhuǎn)型所引起的accounting 到accountability的變化。國家審計在對國家治理的方式上，從審計法律法規(guī)建設(shè)為基礎(chǔ)向以審計法制化為基礎(chǔ)的法治建設(shè)轉(zhuǎn)變。這其中最根本的就是審計職能的變化，即從accounting向accountability轉(zhuǎn)變。2004年，美國審計署（GAO）也將其名稱由General Accounting Office改為General Accountability Office。從accounting和accountability兩個詞的歷史詞義來看，兩者間有著密切的聯(lián)系：荷蘭烏得勒支大學教授Mark Bovens的研究表明，accountability一詞可以追溯到威廉一世統(tǒng)治時期，國王要求所有財產(chǎn)擁有者報告財產(chǎn)數(shù)量（render a count），并由皇家的一個專門機構(gòu)進行評估后記入財產(chǎn)調(diào)查清冊。此后，accountability逐步脫離了accounting含義的限制。從“-bility”詞根分析來看，accountability更多想表達的是人民對政府公共治理的公平公正的要求和承諾，是掌權(quán)者向人民報告的一種責任，而不再意味著統(tǒng)治者要求人民報告財產(chǎn)。

2.accountability對制約權(quán)力提出的新要求。至此，可以把accountability的涵義概括如下：當一個機構(gòu)或個人被授權(quán)管理、支配、使用公共資金、公共資產(chǎn)或公共資源而履行相應職責時，這個機構(gòu)或個人就對使用這些資金、資產(chǎn)、資源的過程和所取得的績效負有向公眾報告、接受公眾或其代表檢查質(zhì)詢的義務(wù)。從accountability的涵義可以看出，審計形成的一個基本要求即為，有效運用權(quán)力向需要尋求審計服務(wù)的個人或者組織提供合法合理的審計建議，促進公共資金、公共資產(chǎn)、公共資源的公平公正分配，并以此體現(xiàn)出公共服務(wù)機構(gòu)和權(quán)力行使者的積極影響。因此，在審計過程中就產(chǎn)生了權(quán)力的運行，而對權(quán)力運行是否恰當?shù)目剂浚彤a(chǎn)生了對制約權(quán)力的需求。

3.制約權(quán)力需求的三種學說。

（1）權(quán)力尋租需求理論。從國家治理角度解釋，政府在運行權(quán)力的同時也擔負著責任，權(quán)力和責任兩者應相匹配。因此，政府在構(gòu)建治理機制時，應當秉承權(quán)責一致的原則，科學合理地協(xié)調(diào)組織目標、權(quán)力運行與治理責任三者之間的關(guān)系，有效防止權(quán)力的濫用和腐敗的滋生。

（2）信息不對稱需求理論。政府為更好地解決市場中各種由于信息不對稱和不透明所引發(fā)的逆向選擇與道德風險問題，需從兩方面做出努力：一是建立健全各種法規(guī)和規(guī)章制度，做到制度齊全、互相配套；二是及時公開權(quán)力運行情況和公共資源的分配與使用情況，增強政府行政事務(wù)透明度，讓權(quán)力在陽光下運行。

（3）規(guī)模經(jīng)濟需求理論。以職能和權(quán)力配置為基礎(chǔ)，按一定組織原則構(gòu)建政府各個組織，它同時具有內(nèi)在規(guī)模和外在規(guī)模兩種屬性。其中，內(nèi)在規(guī)模指政府職能和權(quán)力規(guī)模，外在規(guī)模分機構(gòu)規(guī)模、人員規(guī)模和費用規(guī)模。內(nèi)在規(guī)模決定外在規(guī)模，但內(nèi)在規(guī)模中的職能和權(quán)力規(guī)模卻難以界定。只有內(nèi)在規(guī)模和外在規(guī)模兩者中的各個相關(guān)利益因素相協(xié)調(diào)，整個政府組織有序發(fā)展才成為可能。

三、從accountability引導下的auditability的創(chuàng)新運用看如何滿足制約權(quán)力需求理論

1.auditability的內(nèi)涵與定義。審計學家理查德·布朗（Richard Brown）認為，審計的起源可以追溯到與會計起源相距不遠的時代。審計與會計雖有相似表意之處，但兩者的基本意義仍有區(qū)別?！皩徲嫛币辉~相對應的英文翻譯為“auditing”，表示為審計、查賬和決算等動態(tài)過程?，F(xiàn)今，會計學上已廣泛使用accountability來取代accounting，是否也可以借鑒此經(jīng)驗，在對審計的描述上用auditability來取代auditing？

結(jié)合“audit-”和“-bility”兩大詞根，可以將auditability定義為：國家授權(quán)或接受委托的專職機構(gòu)和人員，以國家法律、審計準則和會計理論為基礎(chǔ)，運用并創(chuàng)新審計方法，推進經(jīng)濟責任審計、全部政府性資金審計和計算機審計的全覆蓋，以制度建設(shè)帶動審計管理創(chuàng)新，以整改督查解決屢審屢犯問題，以內(nèi)審管理加強自我監(jiān)督，獨立發(fā)揮國家審計的經(jīng)濟監(jiān)督、經(jīng)濟評價和經(jīng)濟鑒證職能，充分體現(xiàn)國家審計對政府權(quán)力運行的制約和監(jiān)督功能，當好公共財政的“衛(wèi)士”。

2.對滿足制約權(quán)力需求的三種模型的運用。從auditability的涵義來看，發(fā)揮審計在保障國家治理中的獨特作用，實現(xiàn)制度對權(quán)力的全覆蓋，確保權(quán)力在法制軌道上運行，就需要把審計外部這只制度的籠子給打造好，依法規(guī)制審計對象的權(quán)力濫用。同時，還需要打造好審計機關(guān)自身這只籠子，在運用好審計機關(guān)的監(jiān)督手段和權(quán)限的同時，防止自身權(quán)力的濫用。

（1）權(quán)力尋租理論。本文研究的內(nèi)容為權(quán)力擁有者在權(quán)力尋租條件下是否會濫用權(quán)力，因此，在對其博弈行為進行劃分時，應分為權(quán)力擁有者濫用權(quán)力和不濫用權(quán)力兩種情況。在濫用權(quán)力的情況下，又可分為濫用權(quán)力的行為被發(fā)現(xiàn)和不被發(fā)現(xiàn)兩種情況。其中，被發(fā)現(xiàn)的情況下還可以分為被懲罰和不被懲罰兩種情況。根據(jù)以上假設(shè)，建立權(quán)力擁有者在濫用權(quán)力和不濫用權(quán)力條件下的博弈二叉樹，如圖1所示：

圖1 選擇濫用權(quán)力或不濫用權(quán)力的博弈二叉樹

從圖1可以看出，權(quán)力擁有者首先選擇濫用權(quán)力或者不濫用權(quán)力。如果選擇了不濫用權(quán)力，那么其收益也將固定在πu。如果選擇了濫用權(quán)力，那么將面對兩種結(jié)果：一種結(jié)果是不被發(fā)現(xiàn)，其收益將達到π，另一種結(jié)果是被發(fā)現(xiàn)，其收益為E（π），計算公式為：

權(quán)力擁有者對濫用權(quán)力的期望收益為：

權(quán)力擁有者對其權(quán)力的期望收益為：

下面分 六 種情況對 M=πu+π-p1π-p1Cfp1p2Wf中的變量進行討論。

第一，當πu增大時，M增大，表示不濫用權(quán)力的收益越高，權(quán)力擁有者越趨向于選擇不濫用權(quán)力；反之亦然。

第二，當π增大時，M增大，表示濫用權(quán)力不被發(fā)現(xiàn)的收益越高，權(quán)力擁有者越趨向于選擇冒險濫用權(quán)力；反之亦然。

第三，當Cf增大時，M減小，表示濫用權(quán)力被發(fā)現(xiàn)的成本越大，權(quán)力擁有者越趨向于選擇不濫用權(quán)力；反之亦然。

第四，當Wf增大時，M減小，表示濫用權(quán)力被發(fā)現(xiàn)后所受到的懲罰越大，權(quán)力擁有者越趨向于選擇不濫用權(quán)力；反之亦然。

第五，當p1增大時，M減小，表示濫用權(quán)力被發(fā)現(xiàn)的概率越大，權(quán)力擁有者越趨向于放棄濫用權(quán)力；反之亦然。

第六，當p2增大時，M減小，表示濫用權(quán)力被發(fā)現(xiàn)后被懲罰的概率越大，權(quán)力擁有者越趨向于放棄濫用權(quán)力；反之亦然。

將以上六種情況分兩方面進行分析，其中第一、二、三、四種情況可作為審計外部權(quán)力規(guī)制因素，第五、六種情況可作為審計內(nèi)部權(quán)力制約因素。在第一、二、三、四種情況下，審計機構(gòu)通過對審計對象的研究，可以將不濫用權(quán)力的收益、濫用權(quán)力的懲罰力度控制在一個合理的范圍內(nèi)，以引導權(quán)力擁有者放棄濫用權(quán)力的機會。從第五、六兩種情況可以看出，p1、p2作為一種行為概率，會受到審計行為的影響。從p1與審計的關(guān)系來看，隨著審計業(yè)務(wù)中收集證據(jù)的技術(shù)手段增強、發(fā)現(xiàn)問題的能力提升和信息化技術(shù)的更新?lián)Q代，濫用權(quán)力被發(fā)現(xiàn)的概率將會大大提高，促使權(quán)力擁有者做出放棄濫用權(quán)力的選擇。從p2與審計的關(guān)系來看，該概率會受到審計發(fā)現(xiàn)問題后，是否將案件線索移交的行為影響。

（2）信息不對稱理論。在信息不對稱條件下，政府以其“經(jīng)濟人”的身份運用權(quán)力謀取利益，從而加深了公眾對政府的不信任；而公眾由于無法對稱獲取政府信息，不能準確進行“最優(yōu)選擇”，最終削弱了政府公信力（如圖2所示）。

圖2 政府公信力評價

對政府公信力進行量化，表示為政府公信力評價總量Q；M表示政府權(quán)力收益期望（假設(shè)在理想條件下，政府公信力與政府權(quán)力收益期望成正比）；E1表示逆向選擇發(fā)生前政府權(quán)力收益期望；E2表示逆向選擇發(fā)生后政府權(quán)力收益期望。假設(shè)政府權(quán)力收益期望保持在平均水平，由于政府沒有向公眾提供完整的公共信息，公眾憑借經(jīng)驗判斷只能得出符合自身利益的期望和結(jié)論，那么權(quán)力評價總量因“逆向選擇”效應的發(fā)生由Q0減少至Qm。于是，政府權(quán)力損失量為Q0-Qm，此時，政府公信力總量Qm可能并未真實反映政府權(quán)力收益和政府公信力，且其直接后果是造成政府和公眾之間難以達成一致協(xié)議，消耗大量的行政成本。公眾對政府的不信任會直接導致政府制定的公共政策遭遇阻撓，使政府的公信力遭受嚴重損失并危及社會契約關(guān)系的存續(xù)。

（3）規(guī)模經(jīng)濟理論。政府公共權(quán)力效益（以下簡稱“政府效益”）就是政府運用科學手段，在整合利用社會資源中以最小的投入所獲得的公共事業(yè)和公共利益等方面的最大產(chǎn)出。在政府效益與政府權(quán)力之間存在著一種“倒U型曲線關(guān)系”（如圖3所示）。

圖3 政府權(quán)力規(guī)模與政府公共權(quán)力效益

現(xiàn)以數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）為例加以說明。利用DEA模型可以測算政府公共權(quán)力效益（SE）、隊伍建設(shè)效益（TE）、配置效益（AE）、政府效益（CE，CE=AE×TE），以及政府權(quán)力是處于規(guī)模報酬遞增（IRS）還是規(guī)模報酬遞減（DRS）階段。現(xiàn)分兩種情況分析SE：

①當SE=1時，政府的權(quán)力規(guī)模處于相對有效的狀態(tài)。政府的權(quán)力規(guī)模使得政府的投入產(chǎn)出組合達到最優(yōu)，即成本最小或收益最大狀態(tài)。從長期成本曲線來看，政府權(quán)力規(guī)模位于圖3中的B段，即規(guī)模報酬的不變階段。

②當SE＜1，說明政府處于權(quán)力規(guī)模無效的狀態(tài)，存在規(guī)模報酬可變。其中，如果0.9＜SE＜1，則稱權(quán)力規(guī)模處于邊緣無效狀態(tài)；如果SE＜0.9，則稱權(quán)力規(guī)模明顯無效。在SE＜1的情況下，當政府權(quán)力規(guī)模為規(guī)模報酬遞增（IRS），則可擴大權(quán)力規(guī)模來增大SE。當政府權(quán)力規(guī)模為規(guī)模報酬遞減（DRS），就需要優(yōu)化隊伍建設(shè)效益（TE）和配置效益（AE）來增大SE。

四、發(fā)揮權(quán)力關(guān)進籠子的作用思路

1.以政府為主導營造全面監(jiān)管權(quán)力的友好環(huán)境。從實踐來看，在權(quán)力高度集中、掌握稀缺資源、自由裁量權(quán)過大等領(lǐng)域容易出現(xiàn)“權(quán)力尋租”的空間，政府一方面要通過黨員干部會談、論壇廉政演講等方式引導領(lǐng)導干部自身加強對權(quán)力的管理控制，另一方面應積極履行政府社會責任，切實防范權(quán)力失控、決策失誤、行為失范。

2.以政策為支撐規(guī)范權(quán)力運行的監(jiān)督體系。經(jīng)濟社會發(fā)展的同時也帶來了大量的財政違紀問題，繼續(xù)由財政、稅務(wù)、銀行和監(jiān)察等部門來執(zhí)行的經(jīng)濟監(jiān)督，顯然已經(jīng)不能適應形勢發(fā)展的需要。建立一個具有獨立性、公正性、權(quán)威性的監(jiān)督體系，依法開展經(jīng)濟監(jiān)督，成為解決我國經(jīng)濟發(fā)展掣肘的客觀需要。

3.以社會為載體創(chuàng)新權(quán)力運行公開化的機制建設(shè)。一個國家的任何制度都必須與其國情緊密結(jié)合，否則就會失去成長的土壤。因此，創(chuàng)新權(quán)力運行公開化機制，借助社會力量對財政財務(wù)收支等經(jīng)濟活動進行有效監(jiān)督，可以及時發(fā)現(xiàn)微觀經(jīng)濟運行和宏觀經(jīng)濟管理中存在的問題，促進、改善和加強財政經(jīng)濟管理。

主要參考文獻：

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