央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任再劃分

□鄭毅

（作者為中央民族大學(xué)法學(xué)院副教授）

隨著央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革大幕的緩緩開(kāi)啟，《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》甫一亮相，即為新時(shí)代中國(guó)特色縱向府際關(guān)系的制度發(fā)展“大戲”注入了一股清新之風(fēng)。雖然尚有些許差強(qiáng)人意，但畢竟已然踩著十九大全面深化改革的“鼓點(diǎn)”，邁出了難能可貴的第一步

2018年1月底，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕6號(hào)）（下稱(chēng)《方案》），這是對(duì)中共十九大“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”的制度回應(yīng)，在全面依法治國(guó)背景下對(duì)此進(jìn)行法治解讀，意義深遠(yuǎn)。

從規(guī)范基礎(chǔ)到基礎(chǔ)規(guī)范：《方案》中的憲法鏡像

現(xiàn)行《憲法》第3條第4款規(guī)定：“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)的職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。”《方案》對(duì)該款給予了全面呼應(yīng)。

1.民主集中制?！稇椃ā返?條作為“民主集中制條款”的內(nèi)核之一即“對(duì)人民負(fù)責(zé)”。相應(yīng)地，《方案》原則一即是強(qiáng)調(diào)“以人民為中心”，以“更好地為人民群眾提供基本公共服務(wù)”的方式維護(hù)人民的根本利益，通過(guò)明確“人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的與人直接相關(guān)的主要基本公共服務(wù)事項(xiàng)”的中央和地方支出責(zé)任劃分來(lái)最終實(shí)現(xiàn)。

2.中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。第一，制度由中央建構(gòu)?！斗桨浮吩瓌t二“堅(jiān)持財(cái)政事權(quán)劃分由中央決定”，明確“基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)范圍、支出責(zé)任分擔(dān)方式、國(guó)家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)由中央確定”。第二，規(guī)則由中央解釋。《方案》明確，“將涉及人民群眾基本生活和發(fā)展需要、現(xiàn)有管理體制和政策比較清晰、由中央與地方共同承擔(dān)支出責(zé)任、以人員或家庭為補(bǔ)助對(duì)象或分配依據(jù)、需要優(yōu)先和重點(diǎn)保障的主要基本公共服務(wù)事項(xiàng)，首先納入中央與地方共同財(cái)政事權(quán)范圍，目前暫定為八大類(lèi)18項(xiàng)?！边@一方面解釋了規(guī)制范疇，另一方面通過(guò)開(kāi)放性體系為日后預(yù)留了充沛的解釋空間。第三，改革由中央推進(jìn)。《方案》原則二強(qiáng)調(diào)：“明確地方政府職責(zé)，充分發(fā)揮地方政府區(qū)域管理優(yōu)勢(shì)和積極性，保障政策落實(shí)。”第四，由中央監(jiān)督實(shí)施?！斗桨浮访鞔_要求：“中央財(cái)政在落實(shí)中央承擔(dān)的支出責(zé)任、做好資金保障的同時(shí)，要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)地方財(cái)政履行支出責(zé)任的指導(dǎo)和監(jiān)督。中央有關(guān)部門(mén)要積極推動(dòng)相關(guān)基本公共服務(wù)領(lǐng)域管理體制改革，調(diào)整完善制度政策，指導(dǎo)和督促地方落實(shí)相關(guān)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

3.充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性。第一，《方案》原則三“堅(jiān)持保障標(biāo)準(zhǔn)合理適度”是對(duì)《憲法》該款規(guī)定的直接呼應(yīng)：既兼顧包括中央財(cái)政在內(nèi)的“各級(jí)財(cái)政”的基本適用場(chǎng)域，又通過(guò)“量力而行”凸顯了對(duì)相關(guān)層級(jí)積極性的維護(hù)。第二，《方案》原則四“堅(jiān)持差別化分擔(dān)”暗含了對(duì)財(cái)政充沛地方的過(guò)度轉(zhuǎn)移支付和對(duì)財(cái)政孱弱地方的過(guò)少轉(zhuǎn)移支付均不利于地方政府在提供基本公共服務(wù)過(guò)程中主動(dòng)性和積極性充分發(fā)揮的立場(chǎng)。第三，《方案》原則五“堅(jiān)持積極穩(wěn)妥推進(jìn)”強(qiáng)調(diào)其實(shí)施過(guò)程中對(duì)具體方案的動(dòng)態(tài)調(diào)整，避免由于思路僵化和體系內(nèi)耗導(dǎo)致改革積極性的喪失。

《方案》的制度亮點(diǎn)與改革嘗試

1.《方案》是中央和地方財(cái)政支出責(zé)任劃分的實(shí)操指南。第一，劍指問(wèn)題要害。目前對(duì)于中國(guó)特色的單一制背景下中央和地方共同事權(quán)的結(jié)構(gòu)劃分相對(duì)滯后，《方案》則直接指向這一最關(guān)鍵、最艱巨的制度癥結(jié)，犯其至難，圖其至遠(yuǎn)。第二，作為行為指南的規(guī)范無(wú)疑越細(xì)越佳?！斗桨浮飞婕暗?8類(lèi)基本公共服務(wù)事項(xiàng)中，有10類(lèi)事項(xiàng)的中央和地方支出責(zé)任比例被具體量化，8類(lèi)未作具體量化的事項(xiàng)則是根據(jù)實(shí)際情況作出的策略化處理。第三，一定程度上規(guī)避“一刀切”。一方面，《方案》通過(guò)地區(qū)分檔的方式，對(duì)中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金等8類(lèi)設(shè)定不同的中央和地方支出責(zé)任分擔(dān)比例；另一方面，對(duì)貧困地區(qū)學(xué)生營(yíng)養(yǎng)膳食補(bǔ)助等基本公共服務(wù)事項(xiàng)則通過(guò)進(jìn)一步類(lèi)型化以確定支出責(zé)任分擔(dān)方案。如：“國(guó)家試點(diǎn)所需經(jīng)費(fèi)，由中央財(cái)政承擔(dān)；地方試點(diǎn)所需經(jīng)費(fèi)，由地方財(cái)政統(tǒng)籌安排，中央財(cái)政給予生均定額獎(jiǎng)補(bǔ)。”

2.《方案》推動(dòng)中央和地方支出責(zé)任改革的體系發(fā)展。第一，2013年十八屆三中全會(huì)要求“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，將“區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)”，提出“中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任，中央可通過(guò)安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)”。第二，2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》，其適度增加中央支出責(zé)任、充分關(guān)注省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度體系、嚴(yán)控轉(zhuǎn)向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等制度內(nèi)涵均在《方案》中得以充分體現(xiàn)。第三，《方案》出臺(tái)本身，意味著2016年《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，“2017-2018年總結(jié)相關(guān)領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革經(jīng)驗(yàn)，在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)然竟卜?wù)領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展”這一預(yù)設(shè)時(shí)間表的精準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)。第四，《方案》擇取2017年《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》中的八大類(lèi)18項(xiàng)內(nèi)容具體地予以推進(jìn)和落實(shí)?？傊瑥幕疽鈭D確立的“決定”，到初步方案形成的“意見(jiàn)”，經(jīng)過(guò)新時(shí)代全要素整合的“規(guī)劃”，到最后作為具體應(yīng)對(duì)策略的“方案”，文件名稱(chēng)的變化過(guò)程本身即形象地彰顯了《方案》所屬的頂層設(shè)計(jì)政策體系的內(nèi)在敘事邏輯。

目前對(duì)于中國(guó)特色的單一制背景下中央和地方共同事權(quán)的結(jié)構(gòu)劃分相對(duì)滯后，《方案》則直接指向這一最關(guān)鍵、最艱巨的制度癥結(jié)，犯其至難，圖其至遠(yuǎn)。

3.《方案》是對(duì)中央和地方共同事權(quán)劃分的權(quán)威補(bǔ)充。在規(guī)范上，地方組織法第59條列舉的縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的10類(lèi)事權(quán)在內(nèi)容上與《憲法》第89條列舉的中央人民政府的事權(quán)之間并未體現(xiàn)出明顯的屬性差異，而第59條“辦理上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)交辦的其他事項(xiàng)”的兜底規(guī)定又進(jìn)一步模糊了中央和地方事權(quán)的劃分邊界。作為中央人民政府發(fā)布的規(guī)范性文件，《方案》雖然不具備正式法律淵源的屬性，但從一個(gè)相對(duì)權(quán)威的層面對(duì)前述規(guī)制空白給予了必要的補(bǔ)強(qiáng)。

邁向體系化和法治化的中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分

1.《方案》對(duì)制度框架問(wèn)題回應(yīng)有限。其所涉及的僅是基本公共服務(wù)領(lǐng)域之一部分。究竟要多少個(gè)《方案》才能形成完整的中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分制度體系，且能夠同時(shí)確保這些《方案》之間能夠無(wú)縫對(duì)接并絕對(duì)不會(huì)掛一漏萬(wàn)？中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分有兩種進(jìn)路：一是體系先行，以基本制度框架的確定為基礎(chǔ)，自上而下地實(shí)現(xiàn)規(guī)則的充沛化；二是規(guī)則先行，以若干主要規(guī)則基本齊備為基礎(chǔ)，自下而上地提煉一般性制度要素。將兩者有效整合顯然是更為科學(xué)的選擇：一方面，中央和地方事權(quán)劃分的前提在于被劃分的樣本屬于國(guó)家權(quán)力行使的范圍，這就需要在國(guó)家與社會(huì)、國(guó)家與市場(chǎng)之間首先劃出明確的“楚河漢界”；另一方面，從《方案》中提煉區(qū)分中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任的一般規(guī)律，當(dāng)其他類(lèi)似的《方案》陸續(xù)出臺(tái)并能夠代表足夠?qū)挿旱氖聶?quán)樣本時(shí)，這些《方案》中的調(diào)整規(guī)范的“最大公約數(shù)”就會(huì)自然呈現(xiàn)為中央和地方事權(quán)與支付責(zé)任劃分的制度框架。

2.《方案》局限于政策層面，在中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任制度體系構(gòu)建方面任重道遠(yuǎn)。在中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分制度的構(gòu)建過(guò)程中，政策手段和法律手段其實(shí)存在分工：政策手段既聚焦頂層設(shè)計(jì)，指引法制建設(shè)的方向（如十八屆三中全會(huì)《決定》），也聚焦基層實(shí)施，確保制度意圖真正實(shí)現(xiàn)（如《方案》），而位處中間層級(jí)的法律手段則更多地扮演構(gòu)建原則體系、提供規(guī)范背書(shū)等功能。而在央地事權(quán)和支出責(zé)任制度體系的三元?jiǎng)澐种?，除政策體系建設(shè)成果顯著外，法律體系和法政互動(dòng)體系的建設(shè)均有待強(qiáng)化。這既關(guān)系央地事權(quán)和支出責(zé)任制度一般原則的明確性，也關(guān)系中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任制度體系的完整性和權(quán)威性，更關(guān)系新時(shí)代中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任體制改革與中共十九大“全面依法治國(guó)”精神的契合性。

3.《方案》尚有一些技術(shù)性的次生問(wèn)題亟待回應(yīng)。第一，一般認(rèn)為，中央和地方支出責(zé)任劃分是中央和地方事權(quán)配置結(jié)構(gòu)的衍生，而特定的支出責(zé)任劃分也能在相當(dāng)程度上管窺其所對(duì)應(yīng)的事權(quán)結(jié)構(gòu)模式。然而《方案》對(duì)于18類(lèi)事項(xiàng)支出責(zé)任的具體分配在相當(dāng)程度上模糊了中央、高層地方、中層地方和基層地方不同層級(jí)事權(quán)的應(yīng)然歸屬。雖然中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)充基層財(cái)政支出缺口、緩解地方財(cái)政壓力無(wú)可厚非，但由于中國(guó)中央和地方事權(quán)劃分尚未真正規(guī)范化，《方案》的規(guī)則設(shè)計(jì)就很容易被誤解為中央對(duì)相關(guān)事權(quán)劃分的基本立場(chǎng)。第二，透過(guò)《憲法》第3條第4款的精神，《方案》通過(guò)提供中央轉(zhuǎn)移支付比重的方式調(diào)動(dòng)地方積極性，又應(yīng)如何兼顧中央主動(dòng)性和積極性的發(fā)揮？其實(shí)，特定地方財(cái)政支出能力的不足并非只有加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的“華山一途”，遠(yuǎn)到對(duì)口援疆和對(duì)口援藏，近到2017年《東北地區(qū)與東部地區(qū)部分省市對(duì)口合作工作方案》，對(duì)口支援的成效和經(jīng)驗(yàn)應(yīng)引起充分重視。第三，“地方”的進(jìn)一步類(lèi)型化尚待加強(qiáng)。一方面，就縱向而言，目前中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付大多以省級(jí)財(cái)政作為中轉(zhuǎn)，但相對(duì)于中央和省的具體劃分比例，《方案》對(duì)省以下的支出責(zé)任劃分制度設(shè)計(jì)依然延續(xù)了原則化和抽象化的問(wèn)題，進(jìn)展有限；另一方面，就橫向而言，《方案》提倡“差別化分擔(dān)”，但主要面向省、市、縣，并未突出民族自治地方的特殊性，而《民族區(qū)域自治法》和《國(guó)務(wù)院實(shí)施〈民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》等法律規(guī)范對(duì)民族自治地方的財(cái)政制度特別是優(yōu)惠政策予以了明確、具體的規(guī)定，其與《方案》本身的兼容性調(diào)適同樣值得充分注意。