基于全過程的土地整治項目實施問題、成因及對策研究

唐秀美，潘瑜春，劉 玉，童秋英，鄧勝華，胡月明，鄭艷東，郝星耀

（1.北京農(nóng)業(yè)信息技術(shù)研究中心，北京 100097；2.國家農(nóng)業(yè)信息化工程技術(shù)研究中心，北京 100097；3.武漢市國土資源和規(guī)劃信息中心，湖北 武漢 430014；4.華南農(nóng)業(yè)大學信息學院，廣東 廣州 510642；5.河北省土地整理服務(wù)中心，河北 石家莊 050051）

1 引言

土地整治是緩解人地矛盾、保持耕地總量及質(zhì)量平衡的有效手段和途徑，對保障國家糧食安全、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展、實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置具有重大作用[1]。自1998年以來，土地整治逐步實現(xiàn)了由自發(fā)、無序、無穩(wěn)定投入到有組織、有規(guī)范、有比較穩(wěn)定投入的轉(zhuǎn)變。大量土地整治項目的實施提高了土地利用效率，改善了區(qū)域生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境[2-3]。2017年2月，國土資源部、財政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于新增建設(shè)用地土地有償使用費轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算后加強土地整治工作保障的通知》，決定從2017年1月1日起，新增建設(shè)用地土地有償使用費（以下簡稱“新增費”）由政府性基金預(yù)算調(diào)整轉(zhuǎn)列為一般公共預(yù)算。這意味著新增費預(yù)算管理方式將實現(xiàn)由政府性基金“以收定支、?？顚Ｓ谩毕颉耙砸?guī)劃定任務(wù)、以任務(wù)定資金”的重大轉(zhuǎn)變，給土地整治事業(yè)發(fā)展帶來深遠影響。當前中國土地整治多以項目的形式推進，在新形勢下，如何快速、高效地實施土地整治項目，是亟待解決的問題。

已有土地整治項目的實施對于維護糧食安全、保護生態(tài)環(huán)境、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和優(yōu)化用地布局等方面起到了重要作用，但有研究表明[4-5]，并不是所有土地整治項目的實施效果都符合預(yù)期，一些項目在實施中存在規(guī)劃設(shè)計變更多、實施周期長、實施效果不理想等一系列問題[6-7]。近年來，國家相繼出臺了《國家投資土地開發(fā)整理項目管理暫行辦法》、《土地開發(fā)整理項目資金管理暫行辦法》、《土地開發(fā)整理項目驗收規(guī)程（修訂）》、《關(guān)于做好土地開發(fā)整理權(quán)屬管理工作的意見》等土地整治的法律規(guī)范或行業(yè)準則，開始重視土地整治項目的高效實施問題。目前有關(guān)土地整治實施評價方面的研究重點關(guān)注土地整治所帶來影響及效益方面[8-10]，包括效益的概念界定[11]、不同效益的評價指標[12-13]及評價方法[14-15]等，評價類型包括經(jīng)濟效益[16]、社會效益[17-18]及生態(tài)效益[19]等。總體而言，現(xiàn)有的土地整治評價研究主要側(cè)重整治后的績效，項目完成后的評價可以反映項目實施的效果，但無法反映項目實施中各個環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題和原因，從而難以提出具有針對性的整改措施。基于此，本文在整理湖北省、湖南省、廣東省、河北省、吉林省、海南省等約80個土地整治項目的基礎(chǔ)上，著眼于項目實施全過程分析土地整治項目實施重點環(huán)節(jié)的突出問題及其成因，并從控制環(huán)節(jié)方面提出相關(guān)的對策建議，以期為土地整治項目的高效實施和政府部門相關(guān)政策制定提供參考依據(jù)。

2 土地整治項目存在問題及其成因機制分析

通常，土地整治項目實施過程劃分為申請立項、規(guī)劃階段、項目實施和驗收4個階段（圖1）。土地整治項目實施步驟較多，涉及多個單位。本文通過梳理湖北省、廣東省、河北省、吉林省、海南省等約80個土地整治項目的基礎(chǔ)資料，并結(jié)合在湖北省、湖南省、廣東省、海南省等土地整治項目區(qū)的實地調(diào)研，參考相關(guān)文獻成果[4-6，20-23]發(fā)現(xiàn)，部分土地整治項目實施過程中存在規(guī)劃設(shè)計變更大、實施周期超期、工程質(zhì)量不優(yōu)、后期管護缺乏等問題。因此，本文從土地整治項目的實施過程入手，結(jié)合容易出問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進一步分析其成因機制。

2.1 規(guī)劃設(shè)計變更大

對某市已經(jīng)施工完畢的39個土地整治項目進行匯總統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，有35個項目發(fā)生了規(guī)劃變更，僅有4個項目沒有變更。其中，有1個項目變更了4次，1個項目變更了3次，4個項目變更了2次，29個項目變更了1次，說明規(guī)劃設(shè)計變更大的問題在土地整治項目中較為常見。可以從規(guī)劃因素和規(guī)劃外因素兩方面分析規(guī)劃設(shè)計變更大的原因，并從立項審查、規(guī)劃評審、招投標、工程實施和資金評審等環(huán)節(jié)進行控制，涉及到規(guī)劃設(shè)計單位、農(nóng)戶、管理部門等（圖2）。

圖1 土地整治項目實施一般流程Fig.1 General process of land consolidation project implementation

圖2 土地整治項目規(guī)劃設(shè)計變更大成因機制圖Fig.2 The causal mechanism of planning and design change in land consolidation

2.1.1 規(guī)劃因素

（1）設(shè)計勘查準備時間不足。大部分土地整治項目的規(guī)劃設(shè)計時間約1—2個月，包括項目測量、現(xiàn)場踏勘、可研報告編制、規(guī)劃設(shè)計、預(yù)算編制、征求意見、評審修改等內(nèi)容。設(shè)計單位存在人員少、任務(wù)重、時間短的現(xiàn)實情況，造成設(shè)計過程中的現(xiàn)場勘察、討論、規(guī)劃、單項工程的測量放樣、工程設(shè)計等工作測試不夠，影響了規(guī)劃設(shè)計質(zhì)量，直接導致施工后工程規(guī)劃的臨時調(diào)整。某些項目在設(shè)計時缺乏切實的分析論證，與項目區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展要求不相適應(yīng)，導致項目設(shè)計變更過多，且手續(xù)繁多。因此，在具體的規(guī)劃設(shè)計中有必要加強項目的設(shè)計深度，不僅能簡化和規(guī)范項目工作流程，也有利于節(jié)約單位的項目經(jīng)費。

（2）專業(yè)技術(shù)人員不足，人員變動頻繁。土地整治項目應(yīng)配備土地整治專業(yè)人員全程跟蹤負責。但由于專業(yè)技術(shù)人員的稀缺，往往會造成一人負責多個項目的現(xiàn)象，導致人力資源分配不合理，影響工作質(zhì)量和效率，且項目的監(jiān)管也會受到影響。同時，設(shè)計單位員工的流動性大，很難全程跟蹤服務(wù)某個土地整治項目。項目的后期變更與前期規(guī)劃設(shè)計往往由不同的設(shè)計人員承擔，影響了后期項目跟蹤服務(wù)。變更人員大多不了解項目具體情況，對建設(shè)單位提出的變更要求難以提出合理建議，只能被動接受變更訴求，導致實施預(yù)期效果偏離了規(guī)劃設(shè)定目標。

（3）技術(shù)水平參差不齊。土地整治規(guī)劃設(shè)計是一項專業(yè)性較強的工作，對于設(shè)計單位和人員的要求較高，特別在施工圖設(shè)計中，許多重要的單體工程需要更加詳細的圖件資料。實際操作中，設(shè)計單位往往沒有進行局部詳細測量，大多在小比例尺的工作底圖上進行設(shè)計，與實際存在偏差；有的設(shè)計人員不聯(lián)系實際，照搬照套模板，打破了原來農(nóng)地的布局及灌溉、排水方式，造成項目實施困難；此外，設(shè)計單位對當?shù)氐墓喔确绞胶透鞣绞搅私獠粔?，溝渠、田間道路設(shè)計標準過低或過高、抽水泵站設(shè)計功率過大，實用性差，后期維護成本高。

2.1.2 規(guī)劃外因素

（1）農(nóng)戶需求差異大。目前規(guī)范中已有的設(shè)計標準與農(nóng)戶的實際需求有一定差異，特別是在橋梁和水閘等單體工程設(shè)計中，由于受到土地整治設(shè)計標準和設(shè)計費少的約束，項目區(qū)部分急需工程的設(shè)計標準難以滿足實際要求。同時，規(guī)劃設(shè)計人員往往面臨政府和群眾的多種訴求，在設(shè)計規(guī)程及投資限額內(nèi)，很多貌似合理的意見并不可行。項目區(qū)一般包含若干自然村和村民小組，出于本小組的利益考慮，村民代表的意見具有局限性，不一定符合項目整體規(guī)劃，在有些矛盾難以解決的時候，往往需要進行規(guī)劃設(shè)計變更。

（2）當?shù)卣浜喜蛔?。土地整治?guī)劃設(shè)計一般前期勘探的時間是1個月，時間相對緊張，群眾意見征集、資料收集等工作需要當?shù)卣姆e極配合。如果當?shù)卣荒苋媾浜希?guī)劃小組的資料收集工作和群眾意見爭取工作受到影響，規(guī)劃設(shè)計的合理性也受到一定程度的影響。

（3）農(nóng)民參與度不足。規(guī)劃設(shè)計中農(nóng)民的參與度不足，沒有廣泛征求意見，設(shè)計人員憑借經(jīng)驗，設(shè)計結(jié)果缺乏對村與村整體布局的考慮。同時，村集體和農(nóng)戶的訴求也有一定的矛盾，而目前一般只與村委會和代表進行溝通，影響了農(nóng)民的參與度。此外，土地整治中的溝渠、道路等占地經(jīng)常需要與每家每戶進行協(xié)調(diào)，前期邊界調(diào)整問題沒有解決好，會導致后期規(guī)劃設(shè)計變更大。

此外，項目區(qū)地質(zhì)條件等綜合資料不足、設(shè)計費用偏低、土地整治工程定額標準過低、施工中的農(nóng)戶需求和投入成本變化，以及與其他涉農(nóng)資金的整合問題等均對規(guī)劃實施產(chǎn)生不利影響，造成后期變更大。

表1 某市土地整治項目實施關(guān)鍵點及進度Tab.1 Key points and progress of land consolidation project implementation in a city

2.2 施工周期超期

對某市立項實施的73個土地整治項目進行統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)（表1），施工階段主要包括招標—中標、中標—開工、開工到完工三個階段，實施階段的平均時間為28.32個月，可以看出，整個施工周期較長，存在超期問題。本文從施工因素和施工外因素兩方面分析土地整治項目實施周期超期的原因，并從規(guī)劃評審、招投標、工程施工和資金評審等環(huán)節(jié)控制，涉及施工單位、農(nóng)戶、管理部門和技術(shù)水平等方面（圖3）。

圖3 土地整治項目施工周期超期的成因機制圖Fig.3 The causal mechanism of construction period extension in land consolidation

2.2.1 施工因素

（1）技術(shù)水平參差不齊。相對而言，土地整治項目的施工對技術(shù)水平的要求不高，因此其準入門檻也較低，一些資質(zhì)較低的單位進入土地整治項目施工中，如果對其監(jiān)管不嚴，他們的技術(shù)水平有限，將影響施工質(zhì)量和施工進度。

（2）內(nèi)部管理問題多。有的施工企業(yè)規(guī)模較小，內(nèi)部沒有合理的管理機制和措施，其自身工程管理問題較多，也會造成施工工期超期。

2.2.2 施工外因素

（1）農(nóng)民配合不足。當前，許多項目區(qū)的農(nóng)民對土地整治的目的、方向、方案、整理后的權(quán)屬調(diào)整方案等都沒有詳盡地了解，且對土地整治的認識不到位，加之家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營體系造成的占地協(xié)調(diào)難等問題，較大程度上延緩了施工進度。

（2）資金撥付時間長。項目立項后，需要較多的審核程序，導致資金撥付到款的時間較長，對工期也有一定的影響。

（3）施工季節(jié)短。土地整治項目施工期受季節(jié)影響大，一般要避開耕作周期，施工期比較短，如果種種原因?qū)е麻_工日期拖延，就會嚴重影響工程建設(shè)進度。

此外，由于規(guī)劃設(shè)計變更大，整治工程需要等規(guī)劃變更完成并通過審核后再繼續(xù)施工，影響工程進度；而定額標準低和補償費用不足等問題，也在一定程度上影響工程施工進度。

2.3 工程質(zhì)量不優(yōu)

實際調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分土地整治項目存在工程質(zhì)量不優(yōu)的問題，主要工程問題存在于道路、溝渠等工程項目中。本文從直接原因（施工水平和監(jiān)管問題）和間接原因（定額標準）兩方面分析土地整治項目工程質(zhì)量不優(yōu)的成因，并從招投標和資金評審等環(huán)節(jié)進行控制，涉及到施工單位、監(jiān)理單位和技術(shù)水平等方面（圖4）。

2.3.1 直接原因

（1）施工水平落后。這是造成工程質(zhì)量低的最主要原因。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些資質(zhì)較低的施工單位實施土地整治工程，其技術(shù)力量有限，施工工藝落后，施工水平低等就會直接影響工程質(zhì)量，造成工程質(zhì)量低。

（2）監(jiān)理單位的監(jiān)理不到位。工程監(jiān)理是保證施工質(zhì)量的重要因素。由于土地整治項目的單項工程偏小，技術(shù)含量也不高，發(fā)生安全事故的概率也低，監(jiān)理人員思想上不重視，加上土地整治項目區(qū)范圍廣，往往是分散幾個地段同時施工，監(jiān)理范圍跨度大，部分工程監(jiān)理單位的責任心不強，對低水平、低質(zhì)量施工的監(jiān)管不到位，影響了工程質(zhì)量。

2.3.2 間接原因 土地整治工程部分定額標準較低，與實際情況差距較大，特別是人員費方面更新較慢，為了完成工程任務(wù)，施工單位存在降低工程質(zhì)量的情況，成為影響工程質(zhì)量的重要原因。

圖4 土地整治項目工程質(zhì)量不優(yōu)的成因機制圖Fig.4 The causal mechanism of low quality engineering in land consolidation

2.4 驗收進度慢

對某市驗收的39個土地整治項目進行統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)（表1），項目驗收主要分為以下幾個階段：完工—項目初驗、項目初驗—現(xiàn)場驗收、現(xiàn)場驗收—驗收批復(fù)、驗收批復(fù)—決算，統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，驗收階段的平均時間為25.87個月，可以看出，整個驗收進度較慢。本文從直接原因（資料收集、驗收環(huán)節(jié)、管理缺位和財務(wù)決算等）和間接原因（規(guī)劃變更、工程質(zhì)量和監(jiān)管問題等）兩方面分析土地整治項目驗收進度慢的成因，可以從信息管理、項目驗收、規(guī)劃評審和招投標等環(huán)節(jié)進行控制，涉及到管理單位、規(guī)劃單位、施工單位和監(jiān)理單位等。

2.4.1 直接原因

（1）資料不完善。項目資料編制的組織、審查、把關(guān)不嚴，部分項目不注重檔案資料的收集管理，項目資料組織編制不及時，資料缺失較多，導致項目申報、驗收、審計等諸多環(huán)節(jié)擱置，無法進行。

（2）審核環(huán)節(jié)多。管理部門審批環(huán)節(jié)較多，項目從提交、審查到修改、審定，最后進行審批等環(huán)節(jié)都需要一定時間。

（3）管理不到位。當?shù)貒凉芾聿块T管理不到位，驗收中發(fā)現(xiàn)較多問題，如督促項目實施進度不力，重項目施工進度、輕項目建設(shè)質(zhì)量，導致項目竣工驗收難，項目完工卻遲遲無法申報驗收，項目后期驗收整改難、整改慢。

（4）財務(wù)決算問題多。資金決算過程中，撥付資金未嚴格遵照相關(guān)規(guī)定或合同進行使用；同時，項目后期決算審計存在財政部門對規(guī)范、標準、定額的理解不一致，跨部門溝通不協(xié)調(diào)和當?shù)貒敛块T對資金使用管理不到位等問題，導致項目資金審減過多，后期反復(fù)扯皮推諉，項目驗收慢。

圖5 土地整治項目驗收進度慢的成因機制圖Fig.5 The causal mechanism of slow acceptance in land consolidation

2.4.2 間接原因

（1）項目變更多。項目前期變更多，導致后期審批難，大大影響了驗收進度。

（2）工程質(zhì)量不符合要求。工程質(zhì)量不符合驗收要求，特別是后期與各單位對項目工程量、質(zhì)量、造價的確定等相互博弈，導致后期驗收進度慢。

（3）監(jiān)理不到位。監(jiān)理單位履職不到位，資金、進度、質(zhì)量控制沒做好，督促資料編制不及時，也影響了后期驗收進度。

2.5 后期管護不到位

后期管護不到位也是土地整治項目實施后的重要問題，已經(jīng)引起了很多學者的關(guān)注[23]，本文對某市已實施完成并交付使用的39個土地整治項目的后期管護情況進行調(diào)查分析，除1個項目外其他項目都無管護資金，僅有一個項目建立管護機制，聘請專人管理及維護，其他土地整治項目的管護方式主要是移交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體組織或辦事處管護。本文從三方面來分析后期管護不到位的原因。

（1）項目缺乏后期管護政策。目前土地整治項目驗收后多是交給村集體管理，質(zhì)保期1年，沒有相關(guān)管護政策。土地整理項目移交后，當?shù)卣按逦瘯皇鞘褂茫雎皂椖康暮笃诠茏o，因此造成國有資產(chǎn)、集體資產(chǎn)的損失，項目建成后的運營效益偏低。

（2）缺乏專項管護資金。目前土地整治項目竣工并交付使用后，沒有相應(yīng)的管護資金，水利設(shè)施、道路等損害后，當?shù)卣疀]有額外資金進行投入修復(fù)，目前一般是由村集體出資修復(fù)，但各村集體情況差距較大，有很多工程損壞后沒有及時修復(fù)，致使土地整治成效無法達到預(yù)期效果，“整理一片，保護一片，顯效一片”的目標很難實現(xiàn)。

（3）其他原因。中國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，除部分大型國有農(nóng)場外，農(nóng)村土地多為集體土地，其土地使用權(quán)為一家一戶，分散經(jīng)營，造成土地整治項目涉及土地權(quán)利人眾多，土地權(quán)屬相對復(fù)雜，建成的工程使用和管護多有不便。竣工驗收后，一些項目雖然簽署了管護協(xié)議，但是由于耕地分散經(jīng)營等原因，造成項目后期管護流于形式，特別是田間渠系的破壞顯著降低了農(nóng)田水利設(shè)施的效益。

3 土地整治項目高效實施的對策

針對土地整治項目實施問題，需要從制度問題、管理模式和技術(shù)手段等多方面分析解決。其中，制度問題主要包括審批環(huán)節(jié)多、效率低下，招投標程序不規(guī)范、從業(yè)機構(gòu)水平低、管理隊伍弱與資金使用管理不完善等問題；技術(shù)手段主要是缺乏土地整治的全過程統(tǒng)一數(shù)據(jù)基礎(chǔ)與現(xiàn)代化的管理手段，迫切需要建立科學規(guī)范的土地整治管理信息系統(tǒng)；管理模式主要是指要推動生態(tài)化整治理念，并要創(chuàng)新管理思路，強化市場作用，強化政府部門的監(jiān)管作用，創(chuàng)新土地整治模式。結(jié)合土地整治的全過程監(jiān)管，應(yīng)從立項審查、規(guī)劃評審、經(jīng)費管理、從業(yè)單位準入、信息監(jiān)管及創(chuàng)立管護機制等環(huán)節(jié)對土地整治項目實施問題進行控制。

3.1 提出科學合理的項目立項審查要點

針對目前土地整治項目審查缺乏操作性強的審查要點與控制標準等問題，根據(jù)國家和地區(qū)關(guān)于項目管理的有關(guān)規(guī)定，提出科學合理的項目立項審查要點，明晰項目立項審查需要重點把握的內(nèi)容和關(guān)鍵點，針對不同關(guān)鍵點提出相應(yīng)控制規(guī)程，從而統(tǒng)一項目審查標準與要求，規(guī)范項目審查行為，加強土地整治項目前期管理，確保項目建設(shè)成效。

3.2 構(gòu)建全面可行的規(guī)劃設(shè)計審查體系

針對目前規(guī)劃設(shè)計審查內(nèi)容不完善等問題，構(gòu)建全面可行的規(guī)劃設(shè)計審查體系與規(guī)劃設(shè)計控制關(guān)鍵要素，提出指導性強的規(guī)劃設(shè)計審查技術(shù)要點與技術(shù)指南，以規(guī)范項目的審查程序，明確規(guī)劃設(shè)計審查內(nèi)容，統(tǒng)一審查標準，從而有效減少項目設(shè)計變更量，確保項目建設(shè)順利實施和工程建設(shè)質(zhì)量。

3.3 建立從業(yè)單位評級制度與準入機制

針對目前土地整治項目從業(yè)單位技術(shù)水平參差不齊、設(shè)計與施工質(zhì)量偏低等問題，制定規(guī)劃設(shè)計和施工單位評級制度，分類型研究從業(yè)單位評價分級方法，構(gòu)建從業(yè)單位準入機制，以避免人員調(diào)動頻繁、技術(shù)水平低、內(nèi)部管理規(guī)章不健全的單位進入土地整治項目的規(guī)劃設(shè)計與實施中，提高規(guī)劃設(shè)計和施工的科學合理性。

3.4 構(gòu)建全業(yè)務(wù)流程的信息監(jiān)管平臺

針對土地整治項目監(jiān)管信息化水平低、管理平臺功能不豐富、使用度不足等問題，構(gòu)建基于業(yè)務(wù)流程的土地整治項目“全程多點式”動態(tài)監(jiān)管體系，構(gòu)建從立項、規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)施工、竣工驗收到后期管護一體化的信息管理平臺，實現(xiàn)土地整治項目流暢、無縫銜接的數(shù)據(jù)獲取與共享，以統(tǒng)一監(jiān)管平臺的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，實現(xiàn)土地整治項目實施過程中數(shù)據(jù)的共享與實時監(jiān)測，增強項目監(jiān)管能力。

3.5 建立健全經(jīng)費使用與管理體系

針對目前土地整治項目中資金使用不規(guī)范、竣工決算中經(jīng)費評審中存在的問題，建立健全經(jīng)費使用與管理體系，完善財務(wù)管理制度和檔案資料管理，建立激勵機制，合理設(shè)置不可預(yù)見費、青苗補償費、后期管護費等，加強土地整治項目資金監(jiān)管，以充分發(fā)揮財政資金效益，保障項目順利實施。

3.6 創(chuàng)立土地整治項目長效管護機制

針對目前土地整治管護機制不完善的問題，統(tǒng)分析不同區(qū)域、不同類型土地整治工程的管護經(jīng)驗、存在問題、適應(yīng)性及障礙點，借鑒相關(guān)領(lǐng)域的研究成果和國內(nèi)外的先進管護經(jīng)驗，提出包含資金籌措、管護人員配置、信息化監(jiān)管等的土地整治工程管護的長效機制，倒逼土地整治工程質(zhì)量提升。

4 結(jié)論

土地整治對保障國家糧食安全、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等具有重要意義，而目前一些土地整治項目實施中仍存在一些問題，及時發(fā)現(xiàn)問題和控制問題產(chǎn)生的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，可以有效減少問題的發(fā)生，提高土地整治項目實施的效率和效益。目前亟待構(gòu)建完善的支撐體系，以保障土地整治項目的高效實施。本文在實際調(diào)研分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合已有研究，從土地整治項目實施的流程分析入手，提出了目前土地整治項目實施中易出現(xiàn)的主要問題，并針對問題從土地整治實施過程入手，逐條細致分析問題成因機制，從土地整治項目參與單位、農(nóng)戶、管理部門和技術(shù)水平等方面分析問題產(chǎn)生涉及的相關(guān)單位和技術(shù)因素。最后提出了基于全過程的土地整治項目高效實施的對策建議。本文著眼于了土地整治項目實施全過程，厘清了土地整治項目中存在的問題及成因機制，提出了從過程控制結(jié)果的高效實施對策，研究有利于實現(xiàn)對土地整治項目的監(jiān)督和考核，明確相關(guān)責任，可以為土地整治政策制定提供依據(jù)，便于后期項目的高效實施。

由于數(shù)據(jù)基礎(chǔ)有限，本文對傳統(tǒng)整治模式下土地整治實施過程中的主要問題及成因進行了分析，隨著土地整治模式的多樣化，今后應(yīng)進一步加強不同整治模式下的土地整治實施問題及相關(guān)對策的研究。

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