三權(quán)分置釋放農(nóng)地活力土地流轉(zhuǎn)漸趨規(guī)范有序

本刊記者 米雅娜

近年來(lái)，包括農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織在內(nèi)的新型經(jīng)營(yíng)主體快速發(fā)展，這個(gè)群體在“三農(nóng)”發(fā)展中扮演著越來(lái)越重要的角色。無(wú)論是新政策的頒布或推進(jìn)，抑或是個(gè)體或群體在某領(lǐng)域的創(chuàng)新、領(lǐng)跑，每一次探索、每一個(gè)變化的積累，或多或少都對(duì)我國(guó)“三農(nóng)”發(fā)展產(chǎn)生了不可忽視的影響，也引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。

從本期起，本刊特推出《熱點(diǎn)·觀點(diǎn)》欄目，聚焦新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展，挖掘新聞背后的故事，透視事件發(fā)展本質(zhì)。

中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》再次對(duì)農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”進(jìn)行了部署。文件明確指出，要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，全面完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，實(shí)現(xiàn)承包土地信息聯(lián)通共享；完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，在依法保護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保、入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。這是中央文件對(duì)激活農(nóng)地做出的又一次安排部署。在多重政策的刺激下，截至2016年底，二輪承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.7億畝，占比約35.1%，2.3億農(nóng)戶中有7000萬(wàn)農(nóng)戶已經(jīng)不直接經(jīng)營(yíng)他的全部土地或者部分土地了，農(nóng)地改革政策在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮著巨大的推動(dòng)作用。

多重政策持續(xù)釋放農(nóng)地活力

2014年11月，中央審議通過(guò)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》明確提出，要按照加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系和走生產(chǎn)技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)營(yíng)規(guī)模適度、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的中國(guó)特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的要求，以保障國(guó)家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收為目標(biāo)，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位，積極培育新型經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》提出，要逐步建立規(guī)范高效的“三權(quán)”運(yùn)行機(jī)制，不斷健全歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，優(yōu)化土地資源配置，培育新型經(jīng)營(yíng)主體，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展，進(jìn)一步鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供堅(jiān)實(shí)保障。2017年，黨的十九大提出，要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年。連續(xù)5年，為了激活土地這項(xiàng)重要的生產(chǎn)要素，中央接連出臺(tái)文件為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展注入活力。

作為對(duì)我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的重構(gòu)，近年來(lái)，三權(quán)分置在促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、現(xiàn)代化上發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)作用，著眼于農(nóng)業(yè)資源優(yōu)化配置，通過(guò)放活經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)推動(dòng)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高土地產(chǎn)出率、資源利用率和勞動(dòng)生產(chǎn)效率，三權(quán)分置為我國(guó)農(nóng)業(yè)的專業(yè)化生產(chǎn)、農(nóng)民的職業(yè)化提供了實(shí)現(xiàn)的可能，更為鄉(xiāng)村振興奠定了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。四川省農(nóng)業(yè)廳廳長(zhǎng)祝春秀表示，三權(quán)分置給對(duì)農(nóng)民帶來(lái)真金白銀，在崇州市三權(quán)分置發(fā)揮著實(shí)實(shí)在在的作用，通過(guò)引導(dǎo)農(nóng)民組建土地股份合作社，推行農(nóng)業(yè)的共營(yíng)制，該市入股的土地畝均增收260元以上，全省土地流轉(zhuǎn)率的提升也提高了農(nóng)業(yè)的規(guī)?；潭?。截至2017年6月底，四川省家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總的面積是2034.4萬(wàn)畝，占耕地總面積34.9%。其中單個(gè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)30畝以上的面積是1272.1萬(wàn)畝，占了全省耕地面積的21.85%，規(guī)模經(jīng)營(yíng)成效非常突出。

隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展廣泛推廣，來(lái)參加湖北武穴供銷(xiāo)羅城植保專業(yè)合作社土地托管簽約現(xiàn)場(chǎng)會(huì)的農(nóng)民越來(lái)越多。

從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，從集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)到集體所有、農(nóng)戶承包、多元經(jīng)營(yíng)，“三權(quán)分置”既是對(duì)農(nóng)地政策一項(xiàng)重大改革，也是對(duì)我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的進(jìn)一步完善。長(zhǎng)期以來(lái)，小規(guī)模的一家一戶的經(jīng)營(yíng)有現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)性意義，同時(shí)也面臨著規(guī)模小、競(jìng)爭(zhēng)力不足、現(xiàn)代因素引入不暢等問(wèn)題，三權(quán)分置的制度設(shè)計(jì)，既保持了集體所有權(quán)、承包關(guān)系的穩(wěn)定，同時(shí)又使土地要素能夠流動(dòng)起來(lái)，讓擅長(zhǎng)種地者取得土地使用權(quán),從而實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地集約化和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。在三權(quán)分置的背景下，農(nóng)民集體不僅可以根據(jù)經(jīng)營(yíng)需要成片地、規(guī)?；嘏渲猛恋?，而且可以不拘泥于農(nóng)民身份，將土地分配到最能有效利用的主體手中，使農(nóng)地得到有效利用，真正實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地資源的市場(chǎng)化配置，讓農(nóng)業(yè)企業(yè)、新型經(jīng)營(yíng)主體、農(nóng)業(yè)大戶等更多有能力、有意愿從事農(nóng)業(yè)的主體可以通過(guò)市場(chǎng)化手段來(lái)獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)生產(chǎn)或服務(wù)的規(guī)?；?，解決戶戶包地、家家種田的“弱者種田”局限，推動(dòng)形成承包小農(nóng)、經(jīng)營(yíng)大農(nóng)并存的格局，從而為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化和農(nóng)民的職業(yè)化提供了基礎(chǔ)的制度保障，為提高農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力提供了現(xiàn)實(shí)可能。新疆維吾爾自治區(qū)昌吉回族自治州呼圖壁縣大豐鎮(zhèn)紅柳塘村的變化也見(jiàn)證著土地被激活后釋放的潛力，隨著三權(quán)分置帶來(lái)的土地流轉(zhuǎn)逐步規(guī)范有序，該村通過(guò)把土地流轉(zhuǎn)由合作社統(tǒng)一種植作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要抓手，從根本上解決了農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢、農(nóng)民增收難等突出問(wèn)題。2016年村集體經(jīng)營(yíng)收入1184.8萬(wàn)元，盈余193.4萬(wàn)元，通過(guò)合作社的系統(tǒng)種植、統(tǒng)一管理，棉花較規(guī)模經(jīng)營(yíng)前畝均提高產(chǎn)量20%，每畝降低生產(chǎn)成本200元左右，切實(shí)提高了畝均效益。村民高永貴說(shuō)：“土地流轉(zhuǎn)后，我可以把全部的時(shí)間都投入到農(nóng)家樂(lè)中，現(xiàn)在全村的農(nóng)民基本上都非常樂(lè)意把土地交給合作社種了?！?/p>

圖為四川省蓬溪縣常樂(lè)鎮(zhèn)拱市村田七生產(chǎn)基地。

農(nóng)民受益是三權(quán)分置的核心要義

盡管逐步增加的土地流轉(zhuǎn)數(shù)量和日益明顯的規(guī)模經(jīng)營(yíng)效益彰顯著三權(quán)分置的制度優(yōu)勢(shì)，但是不可否認(rèn)在一些地方土地流轉(zhuǎn)運(yùn)行得并非順風(fēng)順?biāo)Ｒ晃婚L(zhǎng)期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站工作的基層工作人員表示，農(nóng)民能否長(zhǎng)久受益成為土地流轉(zhuǎn)順利推動(dòng)的關(guān)鍵因素。而這也是中央多個(gè)文件重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的問(wèn)題之一?！蛾P(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》明確指出，經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)要維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，尊重農(nóng)民流轉(zhuǎn)主體地位，讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的積極參與者和真正受益者。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》也明確要尊重農(nóng)民意愿。堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，發(fā)揮其主動(dòng)性和創(chuàng)造性，加強(qiáng)示范引導(dǎo)，不搞強(qiáng)迫命令、不搞一刀切。而實(shí)踐也表明，如果農(nóng)民不能從流轉(zhuǎn)中長(zhǎng)久受益，即使有合同約定租金，租入者也不一定能順利經(jīng)營(yíng)，三權(quán)分置并不能發(fā)揮現(xiàn)實(shí)作用。因此三權(quán)分置制度下的土地流轉(zhuǎn)不僅要激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活力，保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)者的權(quán)益，更要發(fā)展好、維護(hù)好“農(nóng)戶收益權(quán)”。

四川省蓬溪縣常樂(lè)鎮(zhèn)拱市村的發(fā)展為這一問(wèn)題的重要性提供了最好的詮釋。從多年前的下雨天要穿雨靴進(jìn)村，到現(xiàn)在的柏油路戶戶通，從曾經(jīng)的土地拋荒、野草叢生到現(xiàn)在土地生金，河渠塘堰縱橫交錯(cuò)、千葉佛蓮集中連片。拱市村如今的景象如其帶頭人蔣乙嘉所言：土地充滿希望，鮮花開(kāi)滿村莊，鄉(xiāng)親們過(guò)上城里人羨慕的生活。這巨變來(lái)源于經(jīng)濟(jì)收益的增長(zhǎng)，來(lái)源于三權(quán)分置后土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。近年來(lái)，在外創(chuàng)業(yè)身價(jià)豐厚的蔣乙嘉決定用自己多年積累的經(jīng)驗(yàn)、見(jiàn)識(shí)給鄉(xiāng)親們帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的改變。蔣乙嘉帶領(lǐng)村民大做“三農(nóng)”文章，伴隨著拱市村與周?chē)?個(gè)村合并為拱市聯(lián)村，他先后在拱市聯(lián)村成立了水產(chǎn)養(yǎng)殖、農(nóng)機(jī)、種植等6家專業(yè)合作社。2016年，拱市聯(lián)村各類(lèi)合作社實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)收入1600萬(wàn)元，盈利120萬(wàn)元，入社社員戶均增收15000元，帶動(dòng)周邊農(nóng)民戶均增收4500元。蔣國(guó)銳，多年與蔣乙嘉共同從事合作社事業(yè)，他對(duì)合作社發(fā)展與農(nóng)民利益共存的意義深有感觸。他說(shuō)，目前拱市聯(lián)村各合作社在全村共流轉(zhuǎn)土地8000畝，并且與村民簽訂了長(zhǎng)期合約，在一些地方會(huì)發(fā)生的村民因?yàn)樽饨?、租期半路違約的問(wèn)題，在拱市聯(lián)村的幾個(gè)合作社很少發(fā)生。這是因?yàn)楹献魃缱屴r(nóng)民真正從土地流轉(zhuǎn)中受益，轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民不僅可以在合作社打工，還可以以土地租金入股，農(nóng)民得以共享合作社發(fā)展的收益，而這正是合作社能安心投資、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)。他同時(shí)表示，隨著三權(quán)分置政策進(jìn)一步落實(shí)，今后的土地流轉(zhuǎn)將會(huì)更加規(guī)范，將會(huì)避免很多合作社經(jīng)營(yíng)者和農(nóng)民單方面違約帶來(lái)的損失，對(duì)雙方行為都有更好的約束，為合作社的發(fā)展也會(huì)帶來(lái)更大的機(jī)遇。而同時(shí)合作社經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)也可以更好的反哺農(nóng)民，正因?yàn)楹献魃鐬楣笆写宕迕駧?lái)的實(shí)實(shí)在在的效益，如今越來(lái)越多的周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村在主動(dòng)尋找與他們的合作，希望他們能把更多的拋荒土地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步提升農(nóng)業(yè)效益，讓更多鄉(xiāng)村變富變美。與此相反，很多地方的土地流轉(zhuǎn)之所有推進(jìn)比較慢，正是因?yàn)檫^(guò)度關(guān)注流入方的經(jīng)營(yíng)效益，相對(duì)忽視流出方農(nóng)戶的權(quán)益維護(hù)和發(fā)展，一定程度上影響了三權(quán)分置改革的健康快速推進(jìn)。只有在土地流轉(zhuǎn)能為農(nóng)戶帶來(lái)收益后，農(nóng)戶才會(huì)同意流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)才會(huì)逐步發(fā)展，才有以后土地流轉(zhuǎn)形式的不斷創(chuàng)新和流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大。否則無(wú)論流入方是公司、合作社、種植大戶何種主體，會(huì)形成何種規(guī)模效應(yīng)，三權(quán)分置下的土地流轉(zhuǎn)都不可能快速發(fā)展。各利益主體均能長(zhǎng)久收益，才能最大程度地彰顯三權(quán)分置改革的政策優(yōu)越性。