深圳試水特區(qū)土地破局藥方

在距離華強北1.3公里的深圳華富村，曾住著兩千多戶特區(qū)最早的拓荒者。三十多年后，這個最早的福利房小區(qū)已難掩破敗，它被納入棚戶區(qū)改造，也是深圳“棚改新政”的首個項目。

大多數(shù)業(yè)主已經搬走，夜里燈光寥寥，改造卻陷入了暫時的停頓。

3月26日，深圳市發(fā)布最新的棚戶區(qū)改造實施意見，其中“公共利益”“多數(shù)業(yè)主”均引發(fā)討論。發(fā)生在華富村的新棚改，正是新政落地前的探索。

南方周末特約撰稿 周新

發(fā)自深圳

搬家三個月后，62歲的楊芬蘭每天都回到距深圳華強北僅1.3公里的華富村，除了照顧在華富小學上二年級的孫女，其他時間就在老屋前的庭院里和老街坊打牌、曬太陽。

1987年，作為轉業(yè)軍人家屬，楊芬蘭一家分得一套福利房，一住便是30年。毗鄰中心公園，老式住宅、寬敞的空地、茂密的綠樹，她熟悉小區(qū)內的一草一木，但巨大的變化也正在發(fā)生：動員業(yè)主支持棚改的橫幅掛滿小區(qū)，大多數(shù)房屋已人去樓空，東區(qū)5棟政府產權房則已在3月1日被挖掘機推平。

這里是深圳最早的大型小區(qū)之一，最初用作機關、國企的福利分房。

按照計劃，華富村東、西區(qū)改造項目將按照“政府主導+國企實施”和“協(xié)商為主+征收兜底”模式推進，也是2017年8月深圳出臺“棚改新政”后首個先行先試的項目。和此前幾個棚改項目不同，華富村原有的條件更完好，區(qū)位和配套更優(yōu)，產權也更清晰。正因如此，在尚無明確法律依據(jù)的前提下，棚改涉及的利益分配難以平衡。

九成業(yè)主已交房三個多月，工程遲遲未啟，一些人開始動搖，有人不肯搬走，有人又從外面搬回來。華富村陷入躊躇。

2018年3月26日，深圳市住建局再發(fā)布《關于加強棚戶區(qū)改造工作的實施意見（征求意見稿）》（下稱“《實施意見》”），在4月9日前面向市民征求修改意見。依其定義，與其他地區(qū)傳統(tǒng)意義上的國有工礦、國有墾區(qū)不同，深圳的棚改對象主要是城市棚戶區(qū)。

這份文件較去年更受關注，其中“公共利益”“多數(shù)業(yè)主”均引發(fā)討論。深圳在城市更新停滯的當下，試圖通過棚改突破城市發(fā)展空間困局。

截至發(fā)稿時止，深圳市住建局尚未就征求到的意見回復南方周末采訪。

對于華富村的處境，福田區(qū)一名不愿具名的官員作出了證實?！罢且驗樘剿鳎敲爸欢L險的。推出的政策、優(yōu)惠的舉措和業(yè)主溝通的程序，包括成立指揮部，這些別人之前都沒干過。這樣做好還是不好，從市里到區(qū)，上下也都在摸索。”

1980年代的特區(qū)拓荒者

大多數(shù)業(yè)主已經搬走，夜里的華富村燈光寥寥。東區(qū)8棟唯一亮著燈的那一戶，是黃國賢家。

對于54歲的黃國賢來說，50歲之前和之后，像是過著兩個完全不同的人生。

1983年的深圳正熱火朝天，從廣州印刷?？茖W校畢業(yè)的19歲小伙子，很快在這里找到一份印刷廠制版工人的工作。年輕、懂技術的業(yè)務骨干受到器重，到了1996年房改時，他以按揭的形式買下華富村的一套福利房。

1990年代的深南大道遠沒有后來這么長，路的西端盡頭只到上海賓館，深南大道區(qū)域之外多數(shù)還是農田。華富村就在深南大道北面，上海賓館的垂直線上。當時的路不好，華富村也比較偏僻，對特區(qū)拓荒者黃國賢來說，仍是一樁成就。

20年過去，房價漲了十倍。50歲那年，黃國賢所在的印刷廠慘淡經營、工作強度要24小時兩班倒，加上更多年輕人需要工作，合同到期后，他被公司略帶歉意地解雇，成了失業(yè)工人。

當年數(shù)一數(shù)二的小區(qū)成了老舊小區(qū)。但房價飛漲，黃國賢當年連本帶息共33萬元買下的房子，成了他人生中最成功的一筆投資。到2018年，華富村的房價翻了10倍不止。失業(yè)之后，這套房子成為他家庭中最大的穩(wěn)定因素——獨生女2016年大學畢業(yè)；妻子在街道老人健康中心做護工，兩年前退休，每個月會領到1000來塊的退休金。

華富村里這樣的業(yè)主不少，他們靠早年的奮斗扎下根來，后來的人生際遇不那么如意，就再也離不開。

當2017年6月傳出小區(qū)要舊改的消息后，黃國賢先是將信將疑。直到街道辦的人在小區(qū)里擺了桌子，告訴他，本次改造不僅由“政府主導”，還可以實現(xiàn)“舊房變新房”。黃國賢心動了。

意見征集同意率9天就超過了99.1%，很快，項目改造指揮部入駐，并在2017年9月2日至8日啟動首批簽約。“先簽約先選房”的條件很有吸引力，那一周，臨時用作辦公點的華富幼兒園里非常熱鬧。

黃國賢回憶，首批簽約期的最后一天，他來到指揮部，一名黃姓簽約組長接待了他。由于對幾十萬元的裝修費感到為難，黃國賢不同意毛坯交房標準，要求簡裝交房。另外，他還對協(xié)議中未明確套內面積認定辦法、異地安置還是原址回遷提出疑問。

在他的一再堅持下，組長建議他寫下一份要求“簡裝房交房標準”的申請書，并再三表示，協(xié)議僅作“立項”使用，之后還有“更具體的內容”要簽。

黃國賢成功趕在首批簽約期結束之前，成為95%的簽約業(yè)主之一。

“更具體的協(xié)議”卻遲遲未見蹤影。到了2017年11月1日，有關部門公布協(xié)議生效，他覺得自己“受了欺騙”，于是兩次向項目甲方深圳市福田福華建設開發(fā)有限公司遞交退約申請書，均未獲回應。

2017年12月1日，華富村啟動交房搬遷，黃國賢選擇了留守，除了他，留下的還有67戶。

簽約率達到95%只花了7天

和深圳其他建于1980年代的住宅一樣，華富村已難掩破?。鹤罡卟怀^8層的樓房被周圍的高樓遮擋，一樓的單車房因閑置太久而改造成商鋪或出租屋，墻面剝落，只有50米寬的樓間距略顯奢侈。

3月1日，東區(qū)5棟被圍擋起來，幾輛挖掘機很快把它推成廢墟。黃國賢過去圍觀，得知是住建局在拆自己的公有產權房，他稍微放心了一些。

但一個多月后，小區(qū)物業(yè)管理被清退，垃圾無人清掃，路燈停止照明，黃國賢陷入了不安和憤慨，每一天，他大多數(shù)時間都待在家里，上網查有關信息。小區(qū)內有新情況，就在留守群里喊大家一起下去看看。留守戶中，三十多戶通過這個群建立了聯(lián)系。

比起憤慨，更令黃國賢感到壓抑的，是來自鄰居們的責備。

華富村改造項目設置了互相關聯(lián)的簽約獎勵方案，這份方案至今還張貼在小區(qū)宣傳欄中。單套按時簽約和單套按時交房分別最高可以得到3萬元獎勵。另外，在搬遷啟動后60天內，整單元完成騰空交房的，每戶可以領到3萬元的“單元獎”；整棟騰空交房的，每戶可以領到3萬元的“棟獎”。因為黃國賢，東區(qū)8棟79戶業(yè)主的棟獎和單元獎都成了“泡影”。

為此，無論業(yè)主群還是私下見面，黃國賢總會聽到鄰居們的責備。

華富村改造的實施，是以2017年8月的“棚改新政”為先聲的，這一模式在深圳還是首例。

新政全稱是《2017年深圳市關于加快推進棚戶區(qū)改造工作的若干措施》（征求意見稿）。文件將符合“在深使用年限超過20年、存在住房質量安全隱患、使用功能不齊全、配套設施不完善”條件的老舊住宅小區(qū)納入棚戶區(qū)改造政策使用范圍，不再采用城市更新辦法。

按照方案，華富村業(yè)主可選擇按照評估價5.5萬元/平方米進行貨幣補償，也可以選擇套內面積1∶1或建筑面積1∶1.18兩個回遷方案。此外，業(yè)主還擁有25平方米的購買優(yōu)先權，其中13平方米按照9000元/平方米購買，剩余的12平方米則按市場評估價的9折認購。

簽約率達到95%只花了7天。

但隨著時間推移，形勢發(fā)生了變化。此后，一批業(yè)主投訴、請律師，甚至搬走之后又搬回來，轉折點發(fā)生在2018年春節(jié)后。

春節(jié)后，第三方測繪公司開始測量套內面積。越來越多的業(yè)主反映，相比深圳市不動產登記中心檔案庫里登記的套內面積，測量面積普遍減少了2-5平方米。同時，東區(qū)各棟的一樓單車房被認定為“違法建筑”。

“原來口頭承諾給予一定補償，最后卻定性成違法建筑，這不合理。”已交房的業(yè)主呂野，正計劃走法律途徑。

在寸土寸金的深圳，圍繞土地，一切看起來微不足道的談判要求都變得不再尋常。呂野計算了一下，即使是按5.5萬元/平方米的貨幣補償價格，東區(qū)每個單元樓下70平方米的單車棚可以拿到385萬元的補償款，減少的2-5平方米面積則涉及資金10萬-27.5萬元。

起初責備黃國賢的鄰居們開始變了口吻，“我們交了房的沒辦法，但你們一定要堅守。”

抽調處級干部當簽約組長

華富村東、西區(qū)位于深圳中心公園東側，始建于1987年，最初用作政府機關和國企、事業(yè)單位的福利分房，1998年房改時大部分出售給員工。項目現(xiàn)占地面積約12萬平方米，擬改造房屋共40棟、建筑面積約18萬平方米，涉及業(yè)主2343戶。

盡管項目的甲方和丙方分別是福華投資和福田區(qū)國土整備中心，但在華富村改造推進過程中，和業(yè)主直接接觸的是華富村改造指揮部。

2017年9月5日下午，在指揮部辦公室開了一次氣氛頗為熱烈的會，福田區(qū)領導還到會發(fā)表講話。筆者從這次會議上得知，指揮部12個簽約小組的組長，均為從福田區(qū)不同部門抽調來的處級干部。簽約工作完成后，他們回到原單位，對華富村項目的參與將作為今后干部提拔的參考之一。

為了這一樣本項目，當?shù)乜芍^傾全區(qū)之力。

南方周末從福田區(qū)住建局了解到，目前整個福田的棚改工作由該局下屬棚戶區(qū)改造辦公室主管，這是一個新成立的臨時部門。由于區(qū)內尚只有華富村一個棚改項目，幾乎全部人力都投入其中，和項目指揮部工作人員屬同批人馬。

深圳規(guī)土委福田管理局透露了另一些信息，一些業(yè)主要求規(guī)土委公開項目的《建設項目選址意見書》《建設用地規(guī)劃許可證》《建設工程規(guī)劃許可證》，以及申請材料。得到的回復是“未收到相關申報材料”。

深圳市住建局亦回復，華富村項目的立項和審批權屬于福田區(qū)政府。

這的確是一項區(qū)政府主導的項目，其種種遭遇背后，濃縮了深圳經歷近40年高速發(fā)展后面臨的空間瓶頸、城市更新的停滯不前，以及近年的明星城市效應。

而針對棚改實施的具體流程，落實到地方并沒有具體的一定之規(guī)可以參照。這得到了為房地產開發(fā)提供法律服務的律師廖彬和深圳市住房研究會會長陳藹貧的證實。廖彬解釋，“3月26日的征求意見稿內容，涉及到的正是棚改的具體操作流程。正式文件出臺之前，只能用合理性作為項目推進的主要依據(jù)?！?/p>

“兩個100%”之困

除了增量用地已近無空間，深圳還曾被曝出使用海砂致建筑壽命減短，這也成了深圳棚改中定義危樓的因素之一。

過去以舊改為主的城市更新亦遭遇冰冷的現(xiàn)實：截至目前，深圳城市更新已批計劃立項超過700項；按規(guī)劃，預計到2020年，計劃立項項目將超過1000個。但這些項目中，真正進入開發(fā)建設階段的不足20%，很多項目在立項后5-8年都沒有取得實質性進展。

原因在于，根據(jù)現(xiàn)行的《深圳市城市更新辦法實施細則》，必須達到改造意愿同意率100%和簽約同意率100%之后才能立項。

距離華富村不遠的南園新村，則是深圳城市更新之困的典型樣本。

“我們看好由政府主導的棚改，但要看在哪里做。搞‘一刀切絕對行不通?！蹦蠄@新村業(yè)委會委員文正恩認為，在南園新村尤其不可能。

1981年建成的南園新村，歷史幾乎和特區(qū)一樣長，和旁邊已改造一新的華強北格格不入。小區(qū)比華富村更殘舊，垃圾也隨意堆放在路邊，占據(jù)這里的是在華強北做手機電子生意的小商販和二房東，難覓業(yè)主的身影。文正恩不好意思在朋友聚會的場合說起自己住在這里，早兩年也搬走了。

在去年8月的棚改意愿征集中，南園新村的同意率僅為10%，遠低于其他參與小區(qū)。正是這個殘舊的小區(qū)，深受城市更新的高補償洗禮。2007年至今，包括萬科、海航、卓越、佳兆業(yè)、路勁集團在內的多家房企嘗試拿下這塊肥肉，爭奪之下的拆賠比在攀至1∶1.4后被有關部門叫停。

只有佳兆業(yè)仍堅守在這場持久戰(zhàn)中。如今，南園新村西村一角的佳兆業(yè)城市更新辦公室門口，一張貼于春節(jié)期間的“催簽”公告尚未被撕下。公告稱，南園新村業(yè)主與佳兆業(yè)的簽約率已超過85%，多年來為動員南園新村舊改投入的資金已達億元。

南園新村的業(yè)主，同樣多為特區(qū)的早期建設者，“有些沒等到舊改就過世了”。舊改看上去仍遙遙無期，而文正恩已經69歲，但他仍拒絕棚改?！?0%同意率”也說明，在這個深陷舊改泥沼的小區(qū)里，這是大多數(shù)業(yè)主的意見。

棚改新政正是在這樣的背景下被提出。

在2016年7月，深圳就連續(xù)刊發(fā)了兩則關于棚戶區(qū)改造的通知，和當時相比，新政將30年老舊小區(qū)范圍擴大到20年。

“棚改難以取代舊改，是因為政府在充當談判主體的角色時，能運用的市場手段有限，更缺乏市場主體的靈活性和專業(yè)性?！痹诮ň暎ㄉ钲冢┞蓭熓聞账魅钨R倩明看來，棚改的所有拆賠工作都必須經過政府內部層層審批后公之于眾，一旦某個項目在搬補標準方面出現(xiàn)松動，必然牽一發(fā)而動全身。

賀倩明所說的情況已經發(fā)生。華富村棚改補償標準公布后，寶安區(qū)38、39期棚改項目的原業(yè)主在房屋全部拆除、建筑垃圾完成粉碎的情況下，阻止項目繼續(xù)開工，要求和華富村享受同樣的25平方米贈購面積。

2017年11月，寶安區(qū)碧?；▓@500戶業(yè)主向區(qū)政府遞交了一份聯(lián)名申請書，里面提到同樣的訴求——以華富村的“項目補償安置方案”為標桿。政府不得不做出一定程度“讓步”：在3月26日公布的這份《實施意見》中，增加了“可以增購不超過10平方米建筑面積”作為統(tǒng)一規(guī)定。

華富村的改造，原本是為了深圳市將出臺的棚改新政正式文件積累經驗，孰料卻陷入進退失據(jù)。從它的遭遇，既能看到特區(qū)突破土地困局時不拘一格的嘗試，亦折射出寸土寸金背景下微妙的公平性考量，這迫使華富村試點不得不放慢腳步。

4月26日，楊芬蘭和其他幾個老太太到指揮部詢問進展。截至四月底，這些渴望改造盡快啟動的業(yè)主還沒等到期待的好消息。

（應采訪對象要求，呂野、楊芬蘭為化名）