中國空間規(guī)劃改革的經(jīng)驗(yàn)與展望

羅林

【摘 要】中國現(xiàn)行空間規(guī)劃體制權(quán)力分散、法律及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的相互滲透和沖突，造成了多規(guī)之間規(guī)劃任務(wù)、空間管制和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的差異，規(guī)劃部門職責(zé)重疊，法律法規(guī)沖突和缺失等問題。通過對(duì)“多規(guī)合一”的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、體制創(chuàng)新、空間管制協(xié)調(diào)等問題進(jìn)行研究，結(jié)合試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和國外空間規(guī)劃改革經(jīng)驗(yàn)，提出空間規(guī)劃改革的重點(diǎn)是改革規(guī)劃體制集中規(guī)劃權(quán)力，由一個(gè)部門主導(dǎo)規(guī)劃，加強(qiáng)規(guī)劃立法，形成多層次的職責(zé)清晰的規(guī)劃執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，構(gòu)建戰(zhàn)略規(guī)劃，統(tǒng)籌其他規(guī)劃。

【Abstract】China's current space planning system is decentralized， and legal and technical standards are permeated and conflicted， which result in the differences between planning tasks， space control and technical standards among different plans， overlapping responsibilities of planning departments， conflicts and deficiencies in laws and regulations. Through the research on the technical standard， system innovation and space control coordination of "multi plan integration"， combined with the experience of pilot and foreign space planning reform， it puts forward that the focus of spatial planning reform is to reform the planning system and focus the plan power， plan by one department， strengthen planning legislation， form multi-level， clear responsibilities of planning execution and supervision institutions， build strategic plans， plan other plans.

【關(guān)鍵詞】多規(guī)合一；空間規(guī)劃；規(guī)劃改革；經(jīng)驗(yàn)與展望

【Keywords】 multi plan integration； space planning； planning reform； experience and prospect

【中圖分類號(hào)】TU984 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號(hào)】1673-1069（2018）03-0192-05

1引言

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”時(shí)期，國家根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提出了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)戰(zhàn)略。新型城鎮(zhèn)建設(shè)的順利推進(jìn)需要解決以往多種規(guī)劃相互“打架”和沖突的問題。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出“要推進(jìn)規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法工作，形成相互協(xié)調(diào)的規(guī)劃體制，形成一個(gè)縣（市）一本規(guī)劃”，同時(shí)國務(wù)院通過的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》也要求推進(jìn)“多規(guī)合一”。 “多規(guī)合一”已成為未來政府空間規(guī)劃改革的趨勢(shì)，這些政策文件為地方政府“多規(guī)合一”的改革試點(diǎn)提供了法理依據(jù)和指導(dǎo)性原則。

規(guī)劃服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是政府工作的長期重點(diǎn)計(jì)劃，通過宏觀調(diào)控以彌補(bǔ)市場失靈造成的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，政府通過改革賦予了地方政府更多的自主權(quán)，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的多部門共享規(guī)劃權(quán)力的體制沒有完成改革，形成了規(guī)劃主體的多元化。由于法律將空間管控的權(quán)力授予不同的部門，各部門在自己的職責(zé)內(nèi)各自為政，缺少法制化的合作和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致空間管制職能相互重疊和沖突，規(guī)劃的效力和執(zhí)行受到影響，嚴(yán)重背離了規(guī)劃的科學(xué)性。

學(xué)術(shù)界對(duì)空間規(guī)劃的研究集中在空間規(guī)劃體系、規(guī)劃管理、規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制以及規(guī)劃協(xié)調(diào)實(shí)踐四個(gè)方面。此外，也有不少對(duì)國外空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制、規(guī)劃管理組織方式等的相關(guān)研究[1]。從我國空間規(guī)劃發(fā)展歷程看，共同做法都在不斷強(qiáng)化對(duì)空間邊界的管控，空間管制成為共同關(guān)注和追求的手段[2]。部分學(xué)者將規(guī)劃不協(xié)調(diào)的根源歸咎于規(guī)劃指導(dǎo)思想和目標(biāo)、編制方法、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范等方面的不統(tǒng)一，提出了規(guī)劃協(xié)調(diào)的技術(shù)路徑，但技術(shù)理性不是規(guī)劃協(xié)調(diào)的根本出路，化解規(guī)劃矛盾的根本在于體制制度創(chuàng)新[3]。黃勇[4]等指出了我國規(guī)劃體系龐雜、定位不清、求大求全的規(guī)劃內(nèi)容包羅萬象等問題，提出構(gòu)建有機(jī)銜接的規(guī)劃體系，加強(qiáng)頂層規(guī)劃和制定實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的技術(shù)方法。改革規(guī)劃體制，實(shí)現(xiàn)科學(xué)規(guī)劃，而“多規(guī)合一”成為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和優(yōu)化空間治理的必然選擇。

2 “多規(guī)合一”的概念及內(nèi)涵

“多規(guī)合一”是指將經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和生態(tài)規(guī)劃等規(guī)劃中涉及到的相同內(nèi)容統(tǒng)一起來，并將空間管制的內(nèi)容落實(shí)到一個(gè)共同的空間規(guī)劃中，實(shí)現(xiàn)一個(gè)“城鄉(xiāng)空間，一個(gè)空間規(guī)劃”。目前學(xué)術(shù)界關(guān)于“多規(guī)合一”怎么“合”仍然存在分歧，但主要可以分為兩種路徑。一種是用一個(gè)新的“合一”規(guī)劃替代所有規(guī)劃，但多數(shù)學(xué)者不贊同這種思路，而且也難以操作。另一種路徑是用“1 + X”的方法，即用一個(gè)新的“合一”規(guī)劃，再加上“經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”、“土地利用總體規(guī)劃”、“城鄉(xiāng)規(guī)劃和生態(tài)規(guī)劃”，或用一個(gè)新的“合一”規(guī)劃與上述4個(gè)之中的某個(gè)規(guī)劃合為一個(gè)“基準(zhǔn)規(guī)劃”[5]。還有觀點(diǎn)認(rèn)為“多規(guī)合一”不是將多個(gè)規(guī)劃合并成一個(gè)包羅萬象的超級(jí)規(guī)劃，而是由一個(gè)部門主導(dǎo)規(guī)劃編制，通過部門協(xié)調(diào)將多項(xiàng)規(guī)劃涉及到的相同內(nèi)容統(tǒng)一落實(shí)到共同的空間規(guī)劃平臺(tái)上，各規(guī)劃仍保持相對(duì)獨(dú)立性和專業(yè)性。但這種對(duì)“多規(guī)合一”的理解嚴(yán)格來說是“多規(guī)融合”，并沒有指出“多規(guī)合一”過程中規(guī)劃的整合與權(quán)力的協(xié)調(diào)和重新分配。以上幾種不同的理解代表不同的“多規(guī)合一”改革方向，事實(shí)上將多個(gè)性質(zhì)不同、繁復(fù)龐雜的規(guī)劃整合成為一個(gè)規(guī)劃取代現(xiàn)有的規(guī)劃是不現(xiàn)實(shí)和不科學(xué)的。未來應(yīng)該采用“1 + X”的規(guī)劃改革方向，在整合規(guī)劃權(quán)力的前提下由一個(gè)規(guī)劃委員會(huì)主導(dǎo)空間規(guī)劃的編制，同時(shí)保持現(xiàn)有規(guī)劃的相對(duì)獨(dú)立性，制定綜合性、戰(zhàn)略性的上位規(guī)劃統(tǒng)籌現(xiàn)有主要規(guī)劃。

當(dāng)前的法律和體制環(huán)境下，“多規(guī)合一”的探索重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)多規(guī)之間的融合。多規(guī)的融合需要建立規(guī)劃部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，共同解決技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的差異，協(xié)調(diào)規(guī)劃目標(biāo)之間的沖突，完善控制指標(biāo)體系，避免重復(fù)規(guī)劃。目前“多規(guī)合一”缺乏獨(dú)立的法理基礎(chǔ)，實(shí)踐中以行政手段或地方法規(guī)確立法定地位；同時(shí)，政府規(guī)劃機(jī)構(gòu)改革無法一蹴而就，近期“多規(guī)合一”不會(huì)取代任何法定規(guī)劃，而是起到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的重要作用[6]。作為頂層的制度設(shè)計(jì)“多規(guī)合一”雖然已進(jìn)入試點(diǎn)，但仍然面臨諸多的困境和亟待解決的問題。

3 空間規(guī)劃改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與政策建議

地方政府對(duì)“多規(guī)合一”的探索早在2004年就已經(jīng)開始了，探索的城市大多集中在南方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，各地雖然面臨同樣的問題，但解決問題的方式存在較大的差異，這為國家推行“多規(guī)合一”提供了多樣化的方案選擇和大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

3.1 空間規(guī)劃改革的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)整合

首先，需要整合各類規(guī)劃的土地分類差異，在實(shí)踐中一般直接采用或采用部門協(xié)調(diào)修改后的《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2007）作為“多規(guī)”的土地分類標(biāo)準(zhǔn)，制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)將《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（GB50137—2011）和《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2007）進(jìn)行銜接，實(shí)現(xiàn)用地類型的統(tǒng)一。對(duì)現(xiàn)有的土地利用現(xiàn)狀和城市建設(shè)進(jìn)行調(diào)查和評(píng)估，以土地二次調(diào)查成果基礎(chǔ)上的變更數(shù)據(jù)為底圖，將空間數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化統(tǒng)一的國家西安80坐標(biāo)系，確定合理的全域和建成區(qū)的比例尺，統(tǒng)一基礎(chǔ)圖件、建設(shè)用地圖斑，實(shí)現(xiàn)圖層疊合。為實(shí)現(xiàn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的整合，各部門應(yīng)成立專家組，由權(quán)威部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和編寫技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，例如廣州在實(shí)踐探索過程中發(fā)布了《“三規(guī)合一”規(guī)劃編制技術(shù)指引》。

其次，對(duì)各類規(guī)劃采用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和統(tǒng)計(jì)方法及口徑應(yīng)盡量做到統(tǒng)一，如經(jīng)濟(jì)增長、人口數(shù)據(jù)、土地利用現(xiàn)狀、城鎮(zhèn)化水平、環(huán)境的承載力等核心數(shù)據(jù)，同時(shí)應(yīng)盡量采用統(tǒng)一的數(shù)據(jù)格式，以便未來錄入統(tǒng)一的平臺(tái)，如廣州市為了進(jìn)行統(tǒng)一的信息平臺(tái)建設(shè)，組織編寫和頒布了《“三規(guī)合一”規(guī)劃成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，這將為信息的共享和準(zhǔn)確性提供極大的便利。

最后，在處理規(guī)劃目標(biāo)的差異上，應(yīng)做到“讓步求同”，當(dāng)然這是在規(guī)劃控制線內(nèi)的協(xié)調(diào)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃一般會(huì)涉及到城市的戰(zhàn)略定位，主體功能區(qū)建設(shè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共設(shè)施投資建設(shè)等，這需要和土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)調(diào)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃應(yīng)主要通過劃定主體功能區(qū)完成生產(chǎn)力的宏觀布局和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，中觀和微觀的建設(shè)規(guī)劃由城鄉(xiāng)規(guī)劃確定，城鄉(xiāng)規(guī)劃在確定建設(shè)用地的總規(guī)模時(shí)要考慮土地利用規(guī)劃的限制，而土地利用總體規(guī)劃在確定土地利用指標(biāo)和進(jìn)行空間管制的同時(shí)，需要和城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，促進(jìn)土地的集約利用和生態(tài)保護(hù)。各部門在規(guī)劃的編制時(shí)序和期限上也存在很大的差異，上位和統(tǒng)籌規(guī)劃應(yīng)具有超前性。規(guī)劃期限較長的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)在遠(yuǎn)期規(guī)劃的基礎(chǔ)上制定近期工作的重點(diǎn)計(jì)劃和目標(biāo)，如土地利用的年度計(jì)劃、近期建設(shè)項(xiàng)目等，有利于不同規(guī)劃的銜接，同時(shí)應(yīng)保證不同規(guī)劃的基期年協(xié)調(diào)一致。

3.2 空間規(guī)劃改革的體制創(chuàng)新

規(guī)劃權(quán)力在橫向和縱向不同職能部門之間的劃分，使“多規(guī)合一”的順利推進(jìn)面臨眾多難題，為解決部門的職責(zé)重疊和各自為政現(xiàn)象，必須進(jìn)行規(guī)劃體制的創(chuàng)新和改革。在當(dāng)前的法律制度環(huán)境下，“多規(guī)合一”體制的創(chuàng)新主要存在兩種模式。第一種是進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，將原有的規(guī)劃部門進(jìn)行合并，參照國務(wù)院大部制改革成立綜合性的規(guī)劃局委負(fù)責(zé)規(guī)劃事務(wù)，比如上海市在改革中將城市規(guī)劃管理局與房屋土地管理局中的土地管理部門合并成了規(guī)劃與國土資源管理局，負(fù)責(zé)土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃工作。第二種模式是在不改變?cè)袡C(jī)構(gòu)和規(guī)劃權(quán)力劃分的情況下，建立多部門參與的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如領(lǐng)導(dǎo)小組和規(guī)劃委員會(huì)相結(jié)合的形式。這種模式有廣州市參照香港規(guī)劃體制建立的市區(qū)聯(lián)動(dòng)的聯(lián)席會(huì)議制度，市政府成立“三規(guī)合一”領(lǐng)導(dǎo)小組，參與部門包括發(fā)展改革部門、規(guī)劃部門和國土部門，由行政首長任組長指導(dǎo)各區(qū)“三規(guī)合一”工作。通過對(duì)以上兩種模式的對(duì)比發(fā)現(xiàn)，第一種模式將規(guī)劃權(quán)力進(jìn)行了集中，但是沒有涉及到其他規(guī)劃部門，而且面臨決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的重合，改革并不徹底，不利于相互監(jiān)督，但總體上已有巨大的突破。第二種模式?jīng)]有整合分散的規(guī)劃權(quán)力，但建立了更高層次的協(xié)調(diào)機(jī)制，面臨溝通協(xié)調(diào)的低效率和行政成本的增大。未來應(yīng)當(dāng)通過機(jī)構(gòu)改革集中規(guī)劃權(quán)力，建立規(guī)劃決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互分立的規(guī)劃體制。

3.3 加強(qiáng)規(guī)劃立法

未來應(yīng)當(dāng)在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)“多規(guī)合一”法律的制定，使改革經(jīng)驗(yàn)上升為國家制度。借鑒西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)制定規(guī)劃法，由一部法律主導(dǎo)各類規(guī)劃的制定、審批、執(zhí)行、監(jiān)督過程，授予和劃分各部門的職權(quán)，合理劃分中央和地方的規(guī)劃權(quán)力，授予地方更多的規(guī)劃自主權(quán)，建立跨區(qū)域的規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和審查機(jī)制。在有法可依的基礎(chǔ)上，完善法規(guī)和規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)規(guī)劃中的核心內(nèi)容和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)做出系統(tǒng)的規(guī)定。規(guī)劃方案的制定過程中應(yīng)廣泛聽取意見，舉行方案聽證會(huì)，借鑒西方國家規(guī)劃提交審批前會(huì)兩次根據(jù)公眾意見進(jìn)行修改。規(guī)劃法應(yīng)對(duì)上位規(guī)劃和下位規(guī)劃、同層次規(guī)劃的關(guān)系、規(guī)劃任務(wù)、規(guī)劃期限做出規(guī)定，防止規(guī)劃間的內(nèi)容重疊和沖突。嚴(yán)格規(guī)劃通過后的修改程序，加強(qiáng)規(guī)劃的監(jiān)督和對(duì)違反規(guī)劃的處罰機(jī)制，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃相關(guān)利益群體權(quán)利的保護(hù)。

4 空間規(guī)劃改革的核心工作

空間規(guī)劃改革的核心任務(wù)包括“通過探索整合相關(guān)規(guī)劃的空間管制分區(qū)，劃定城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線，形成合理的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間”。實(shí)踐中一般采用“三層四線”的框架體系和現(xiàn)有規(guī)劃成果庫實(shí)現(xiàn)多規(guī)融合的平臺(tái)搭建。三層指基礎(chǔ)層、核心層、管理層?；A(chǔ)層實(shí)現(xiàn)規(guī)劃輸入標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)格式的統(tǒng)一和共享，核心層完成各空間規(guī)劃部門規(guī)劃內(nèi)容的編制、協(xié)調(diào)和內(nèi)容的整合。管理層實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的調(diào)整和審批，建立共同的工作機(jī)制?！八木€”中的基本農(nóng)田控制線，建設(shè)用地規(guī)模和擴(kuò)展邊界控制線，生態(tài)保護(hù)控制線保障生態(tài)安全。對(duì)建設(shè)用地布局采用“三界四區(qū)”進(jìn)行管制，由國土部門劃定建設(shè)用地規(guī)模、擴(kuò)展和禁止建設(shè)邊界，城鄉(xiāng)規(guī)劃在允許、有條件、限制、禁止建設(shè)區(qū)內(nèi)應(yīng)嚴(yán)格按照土地規(guī)劃劃定的界線進(jìn)行，國土部門在規(guī)劃區(qū)內(nèi)應(yīng)弱化對(duì)具體地塊的用途管制。

4.1 信息共享平臺(tái)建設(shè)

“多規(guī)合一”需要多部門的共同合作，所以構(gòu)建統(tǒng)一共享的信息平臺(tái)極為重要。信息平臺(tái)應(yīng)包含基礎(chǔ)地理信息庫，統(tǒng)一的規(guī)劃編制底圖，城鄉(xiāng)空間布局、建設(shè)項(xiàng)目的并聯(lián)審批、合理的工作流程和反饋機(jī)制。城市規(guī)劃的地圖測(cè)繪地理信息技術(shù)和基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)庫已成為城市信息化的“基礎(chǔ)設(shè)施”，應(yīng)通過該系統(tǒng)與土地利用圖建立空間圖形連接[7]?；A(chǔ)地理數(shù)據(jù)庫應(yīng)采用最新的土地?cái)?shù)據(jù)和統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，便于信息的共享和規(guī)劃的融合。信息平臺(tái)主要分為兩部分，各規(guī)劃部門共享的公共平臺(tái)和各部門的業(yè)務(wù)子平臺(tái)，按照共同的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)更新和共享數(shù)據(jù)，關(guān)鍵數(shù)據(jù)和規(guī)劃的變更應(yīng)由多部門審批，建立完善的協(xié)調(diào)機(jī)制和賦予各規(guī)劃部門相應(yīng)的平臺(tái)權(quán)限。統(tǒng)一的信息平臺(tái)應(yīng)能使項(xiàng)目相關(guān)部門的前置審批和主管審批同時(shí)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審查，及時(shí)溝通協(xié)調(diào)，提高行政審批效率。信息平臺(tái)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一完成后，需要處理各規(guī)劃重復(fù)造成的“差異圖斑”，將土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃及環(huán)境保護(hù)規(guī)劃在信息平臺(tái)上進(jìn)行“疊加”，并提出解決差異圖斑的協(xié)調(diào)策略[8]。對(duì)互相重復(fù)的圖斑進(jìn)行合并，重新確定合理的土地用途。

4.2 空間管控協(xié)調(diào)

數(shù)據(jù)庫實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)層要求的地籍圖、土地利用現(xiàn)狀圖的統(tǒng)一，核心層需要實(shí)現(xiàn)空間管控“四線”的劃定。控制線的劃定要從發(fā)展和保護(hù)的角度入手，協(xié)調(diào)各種規(guī)劃空間內(nèi)部的差異矛盾。在規(guī)劃的融合過程中，土地的需求、供給和分配是關(guān)鍵，而各種規(guī)劃編制都要考慮經(jīng)濟(jì)和人口因素，首先要解決土地的供給和需求的平衡問題。通過開展用地適宜性評(píng)價(jià)，確定土地利用類型，根據(jù)土地利用指標(biāo)和發(fā)展預(yù)測(cè)劃定剛性城市開發(fā)邊界；在綜合考慮自然環(huán)境和政策法規(guī)，農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的情況下，對(duì)土地進(jìn)行評(píng)價(jià)，確定土地的用途，在用地適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，根據(jù)控制指標(biāo)和未來發(fā)展，結(jié)合規(guī)劃劃定基本農(nóng)田控制線、生態(tài)保護(hù)控制線、建設(shè)用地規(guī)?？刂凭€和建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界控制線。在劃定了“四線”的基礎(chǔ)上，需要在管理層實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的整合、規(guī)劃的調(diào)整，同時(shí)在管理層需要實(shí)現(xiàn)所有法定圖則和重點(diǎn)項(xiàng)目的整合研判，對(duì)不同規(guī)劃的沖突在“四線”之內(nèi)進(jìn)行協(xié)調(diào)，使項(xiàng)目的審批在信息平臺(tái)上按流程順利進(jìn)行。通過建立“多規(guī)”聯(lián)合審批制度，實(shí)行多部門聯(lián)合審批，編制共同的項(xiàng)目庫，監(jiān)測(cè)各類規(guī)劃實(shí)施情況[9]。最后加強(qiáng)“多規(guī)合一”的標(biāo)準(zhǔn)制定和立法工作，通過對(duì)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，制定標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)，對(duì)綜合規(guī)劃的定位、作用、期限、內(nèi)容、審批程序等做出明確的規(guī)定，集中規(guī)劃權(quán)力，增強(qiáng)規(guī)劃的權(quán)威性、法定性、統(tǒng)領(lǐng)性。

5 空間規(guī)劃改革的方案和展望

5.1 空間規(guī)劃改革方案

地方政府雖然對(duì)“多規(guī)合一”進(jìn)行了廣泛地探索，形成了不同的方案，但在國家層面“多規(guī)合一”應(yīng)該采用怎樣的方案，目前相關(guān)部委并沒有共識(shí)?！岸嘁?guī)合一”改革方案的頂層設(shè)計(jì)還未完成，最終的方案將在現(xiàn)有方案的基礎(chǔ)上總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，制定法律法規(guī)。從規(guī)劃編制的科學(xué)性和法理性來考慮的話，筆者認(rèn)為“多規(guī)合一”的改革方向是通過制定國家規(guī)劃法，在國家層面成立由各規(guī)劃部門參與的獨(dú)立的、綜合性的國家規(guī)劃委員會(huì)，在現(xiàn)有規(guī)劃的基礎(chǔ)上制定綜合性、戰(zhàn)略性、統(tǒng)籌性的遠(yuǎn)期概念規(guī)劃，概念規(guī)劃應(yīng)涵蓋經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大戰(zhàn)略，國土空間綜合開發(fā)和生態(tài)安全，同時(shí)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)跨部門的、全國性的規(guī)劃制定。概念規(guī)劃期限應(yīng)為30年，包含近期和遠(yuǎn)期的目標(biāo)。以概念規(guī)劃作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)和生態(tài)規(guī)劃的上位規(guī)劃，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)各項(xiàng)規(guī)劃的制定。由概念規(guī)劃委員會(huì)負(fù)責(zé)制定概念規(guī)劃，提交全國人大審批，全國人大應(yīng)設(shè)立專門的規(guī)劃審查委員會(huì)，負(fù)責(zé)規(guī)劃法律法規(guī)的制定，審批通過后作為國家最高規(guī)劃統(tǒng)籌其他各項(xiàng)主要空間規(guī)劃。通過機(jī)構(gòu)改革，將發(fā)展和改革部門、城鄉(xiāng)規(guī)劃部門、環(huán)保部門的空間規(guī)劃權(quán)力進(jìn)行整合，將空間規(guī)劃權(quán)力集中到國土部門，由國土部門主導(dǎo)和協(xié)調(diào)規(guī)劃編制，國土部門下設(shè)土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃機(jī)構(gòu)，同時(shí)建立相應(yīng)的執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。發(fā)展和改革部門根據(jù)概念規(guī)劃制定近期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，空間管制權(quán)力由國土部門集中行使，國土部門制定國土規(guī)劃要以概念規(guī)劃為上位規(guī)劃，同時(shí)應(yīng)注意和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃銜接，環(huán)保部門參與生態(tài)規(guī)劃的制定，但主要負(fù)責(zé)生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)的制定、執(zhí)行和生態(tài)區(qū)的管理。在當(dāng)前的法律和體制環(huán)境下，各項(xiàng)規(guī)劃由于審批程序和權(quán)威性的不同，規(guī)劃內(nèi)容的不同，所以應(yīng)當(dāng)在確保不同規(guī)劃相互協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，保持一定的獨(dú)立性。在改革方案確定的情況下，未來應(yīng)該結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，盡快推動(dòng)“多規(guī)合一”的立法，將改革成果進(jìn)行廣泛地應(yīng)用，使“多規(guī)合一”有法可依，賦予地方一定的自主權(quán)，明確規(guī)劃權(quán)力的劃分和規(guī)劃編制流程。

5.2 空間規(guī)劃改革的未來展望

“多規(guī)合一”完成了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和規(guī)劃體制的改革后，未來“多規(guī)合一”需要以更大的視野和多元的理論為指導(dǎo)。市場機(jī)制和規(guī)劃機(jī)構(gòu)不斷完善后，將空間規(guī)劃職權(quán)集中到一個(gè)主管部門之下統(tǒng)一管理，形成國家級(jí)和跨區(qū)域的綜合空間規(guī)劃。國家對(duì)地方的土地使用和城市發(fā)展的管控主要通過法規(guī)制定、投資引導(dǎo)和規(guī)劃監(jiān)督來完成，以地方政府為主管理具體的土地開發(fā)[10]。在規(guī)劃體制的改革過程中，我們需要借鑒發(fā)達(dá)國家的成熟經(jīng)驗(yàn)?？v觀發(fā)達(dá)國家的空間規(guī)劃體系，都具備以下特征：

①各類規(guī)劃功能清晰，各層次內(nèi)容明確。國家、區(qū)域規(guī)劃以戰(zhàn)略為主，地方規(guī)劃落實(shí)上位規(guī)劃，進(jìn)行空間布局；

②都有事權(quán)明晰的管理體系，一級(jí)政府一級(jí)事權(quán)，同級(jí)各部門事權(quán)清晰，有完善的協(xié)調(diào)機(jī)制；

③都有完備的法律體系為支撐 [11]。

國家的宏觀規(guī)劃應(yīng)突出戰(zhàn)略性和政策指導(dǎo)，強(qiáng)化區(qū)域優(yōu)勢(shì)和區(qū)域的平衡發(fā)展，地方的規(guī)劃在落實(shí)中央戰(zhàn)略的情況下，強(qiáng)化規(guī)劃的原則性和指標(biāo)控制體系，微觀層次的規(guī)劃應(yīng)因地制宜，保證上級(jí)規(guī)劃的落實(shí)。最后構(gòu)建空間規(guī)劃與公民權(quán)益協(xié)商機(jī)制，形成公眾參與機(jī)制、申訴機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制[11]。完善相關(guān)立法和制度，使多元化主體的利益和意見在規(guī)劃制定過程中得到充分代表和表達(dá)，體現(xiàn)規(guī)劃的科學(xué)性和人文性的統(tǒng)一。

6 結(jié)論

目前“多規(guī)合一”面臨的主要困境有各規(guī)劃部門的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃期限及審批主體和程序的差異，規(guī)劃權(quán)力的分散和職責(zé)的重疊，法理依據(jù)的缺失等主要問題。通過實(shí)踐探索和總結(jié)，解決“多規(guī)合一”困境的關(guān)鍵首先在于制定規(guī)劃法，同時(shí)制定綜合性、戰(zhàn)略性、統(tǒng)籌性的遠(yuǎn)期概念規(guī)劃，以概念規(guī)劃作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)和生態(tài)規(guī)劃的上位規(guī)劃，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)各項(xiàng)規(guī)劃的制定。在國家層面成立由各規(guī)劃部門參與的獨(dú)立的綜合性的國家規(guī)劃委員會(huì)，由規(guī)劃委員會(huì)負(fù)責(zé)制定統(tǒng)籌性遠(yuǎn)期概念規(guī)劃。其次，統(tǒng)一各規(guī)劃部門相同內(nèi)容的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)規(guī)劃目標(biāo)，根據(jù)上位規(guī)劃編制起始年相同的近期規(guī)劃、指導(dǎo)性的遠(yuǎn)期規(guī)劃。最后，進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革以便集中規(guī)劃權(quán)力或建立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)解決不同規(guī)劃間的沖突，建立多方參與的規(guī)劃協(xié)商制度，構(gòu)建規(guī)劃決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互分立的規(guī)劃體制。完善和制定新的規(guī)劃法，使“多規(guī)合一”有法可依，賦予地方更多的規(guī)劃自主權(quán)，借鑒國外規(guī)劃變革經(jīng)驗(yàn)，形成科學(xué)的規(guī)劃體制，推動(dòng)國家治理體系的現(xiàn)代化。

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