泰興市相對(duì)集中行政許可權(quán)改革研究

熊杰

深化行政審批制度改革，開展相對(duì)集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)，是轉(zhuǎn)變政府職能、促進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措。江蘇省泰興市高度重視，力求通過(guò)此次改革，把泰興打造成為審批環(huán)節(jié)少、行政效率高、發(fā)展環(huán)境優(yōu)、市場(chǎng)活力強(qiáng)、群眾滿意度高的先進(jìn)地區(qū)。

一、相對(duì)集中行政許可權(quán)改革總體方案

（一）組建行政審批局，實(shí)行“一枚印章管審批”

1.組建行政審批局。按照“撤一建一”的原則，撤銷政務(wù)服務(wù)管理辦公室，組建行政審批局（掛“政務(wù)服務(wù)管理辦公室”牌子），為市政府工作部門。按照“編隨事轉(zhuǎn)，人隨編走”的原則，將相關(guān)政府職能部門的人員編制調(diào)整至行政審批局。按照“三集中、三到位”要求，暫未劃轉(zhuǎn)部門和垂直管理部門的行政許可服務(wù)科整建制進(jìn)駐政務(wù)服務(wù)中心，由政務(wù)服務(wù)中心負(fù)責(zé)對(duì)進(jìn)駐的部門進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、考核;2.明確部門職責(zé)分工?？茖W(xué)界定行政審批局與原審批部門的職責(zé)，行政審批局依法履行審批職能，原審批部門的職能向加強(qiáng)事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。建立行政審批局與原審批部門的工作銜接配合機(jī)制，強(qiáng)化整體聯(lián)動(dòng)，形成緊密合作、相互協(xié)調(diào)的工作格局;3.加強(qiáng)內(nèi)部管理工作。切實(shí)加強(qiáng)行政審批隊(duì)伍建設(shè)，同時(shí)建立完善工作制度鏈，創(chuàng)新實(shí)行廉政承諾責(zé)任制、個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告核查制、績(jī)效考核獎(jiǎng)懲制等一系列內(nèi)部管理制度。

（二）加快配套體系建設(shè)，健全行政審批局運(yùn)行機(jī)制

1.構(gòu)建功能完善的信息網(wǎng)絡(luò)體系。進(jìn)一步推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”服務(wù)模式，整合12345政務(wù)服務(wù)熱線，打造網(wǎng)上辦事大廳和實(shí)體大廳“線上線下、虛實(shí)一體”的審批平臺(tái)。努力建成覆蓋全市、上下貫通、功能完善、數(shù)據(jù)共享、運(yùn)行高效的政務(wù)服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)“一張網(wǎng)絡(luò)管服務(wù)”，出臺(tái)“互聯(lián)網(wǎng)+審批”“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”“互聯(lián)網(wǎng)+服務(wù)”相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn);2.構(gòu)建簡(jiǎn)約便民的審批服務(wù)體系。全面推行網(wǎng)上辦、集中批、聯(lián)合審、區(qū)域評(píng)、代辦制、不見面的“集約集中”審批模式，重點(diǎn)解決審批時(shí)間長(zhǎng)和蓋章多、收費(fèi)多、中介多、材料多等突出問(wèn)題;3.構(gòu)建科學(xué)有效的全程監(jiān)管體系。建立部門聯(lián)動(dòng)監(jiān)管信息平臺(tái)和機(jī)制，將審批信息同步推送相關(guān)行政管理部門，實(shí)現(xiàn)信息互動(dòng)、資源共享，確保審批、監(jiān)管無(wú)縫銜接，建立安全、環(huán)保等事中事后監(jiān)管“零容忍”機(jī)制。以權(quán)責(zé)清單為邊界、信用監(jiān)管為基礎(chǔ)、“雙隨機(jī)一公開”為抓手、綜合行政執(zhí)法為支撐、線上線下相結(jié)合的制度鏈為保障，讓監(jiān)管體系更嚴(yán)密、更有效;4.構(gòu)建縱橫協(xié)調(diào)的工作運(yùn)行體系。建立行政審批局與同級(jí)行政管理部門的工作銜接配合機(jī)制，強(qiáng)化整體聯(lián)動(dòng)，形成緊密合作、相互協(xié)調(diào)的工作格局。各行政管理部門積極配合行政審批局依法履行審批職責(zé)，主動(dòng)提供法律法規(guī)和政策支持。加快建立行政主管部門協(xié)同行政審批局與上級(jí)各對(duì)口主管部門的業(yè)務(wù)對(duì)接機(jī)制，主動(dòng)接受業(yè)務(wù)指導(dǎo)，暢通信息溝通渠道。

（三）強(qiáng)化支撐體系建設(shè)，打造現(xiàn)代政府治理新模式

1.構(gòu)建職能科學(xué)的部門職責(zé)體系。有序整合部門職責(zé)，減少職責(zé)交叉和職能分散，推動(dòng)部門之間機(jī)構(gòu)優(yōu)化、部門內(nèi)部職能融合，穩(wěn)步推進(jìn)大部門制、大科室制改革;2.構(gòu)建權(quán)威高效的綜合執(zhí)法體系。圍繞“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”目標(biāo)，積極開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)。完善行政執(zhí)法程序和具體操作流程，加快建立權(quán)威高效的綜合行政執(zhí)法體系，在農(nóng)林牧漁、市場(chǎng)流通、城市管理領(lǐng)域?qū)嵤┚C合執(zhí)法的基礎(chǔ)上，加大對(duì)公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法隊(duì)伍的整合力度;3.構(gòu)建科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。建立以績(jī)效為核心，以創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新營(yíng)商環(huán)境為主體、以群眾和企業(yè)評(píng)價(jià)為標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)關(guān)部門績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，以及“以畝產(chǎn)論英雄”、以市場(chǎng)效益為核心的企業(yè)綜合評(píng)價(jià)機(jī)制，發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)的導(dǎo)向作用，促進(jìn)政府部門更好地服務(wù)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、創(chuàng)新發(fā)展。

二、推進(jìn)相對(duì)集中行政許可權(quán)改革面臨的問(wèn)題

行政審批局的成立，一方面會(huì)優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理和服務(wù)功能;另一方面也是對(duì)傳統(tǒng)行業(yè)主管部門管理模式的一種破壞式創(chuàng)新。在運(yùn)行中勢(shì)必產(chǎn)生一些問(wèn)題，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)、盡早謀劃。

（一）權(quán)力分配問(wèn)題導(dǎo)致行政審批權(quán)難集中

1.劃轉(zhuǎn)事項(xiàng)方面。部分許可事項(xiàng)因?yàn)樾袠I(yè)的特殊性或方便企業(yè)群眾辦理相關(guān)手續(xù)（船舶類審批、個(gè)體工商戶登記等），一直采取的是現(xiàn)場(chǎng)審批或就近辦理的模式，并不適宜集中辦理。部分許可事項(xiàng)與部門內(nèi)部其他事項(xiàng)（含其他權(quán)力事項(xiàng)和非權(quán)力事項(xiàng)）緊密相連，辦理許可事項(xiàng)的同時(shí)也需辦理這些事項(xiàng)，還有部分其他權(quán)力事項(xiàng)雖然未被確認(rèn)為許可事項(xiàng)，但其實(shí)屬于許可性質(zhì)，劃轉(zhuǎn)許可事項(xiàng)時(shí)，這些事項(xiàng)是否一并劃轉(zhuǎn);2.業(yè)務(wù)銜接方面。目前改革工作缺乏全省層面的改革頂層設(shè)計(jì)，地市級(jí)的試點(diǎn)工作才剛剛開始，上下不對(duì)應(yīng)，缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮，缺乏規(guī)范性和可操作性。難以上行下效，許可事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)后，審批局、原業(yè)務(wù)部門、上級(jí)主管部門之間業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)如何銜接;3.便民服務(wù)方面。“三集中、三到位”時(shí)，許多部門的許可和服務(wù)事項(xiàng)一并集中到了政務(wù)服務(wù)中心，許可事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)后，原部門服務(wù)事項(xiàng)是繼續(xù)留在政務(wù)服務(wù)中心，還是由部門自行辦理。如果繼續(xù)留在政務(wù)服務(wù)中心，部門還需派駐科室和人員到政務(wù)服務(wù)中心;如果部門自行辦理，企業(yè)群眾就要跑兩個(gè)部門，帶來(lái)新的不便。

（二）審批和處罰授權(quán)問(wèn)題導(dǎo)致改革維度難平衡

1.上爭(zhēng)服務(wù)方面。很多投資項(xiàng)目尤其是一些重點(diǎn)項(xiàng)目，縣級(jí)市只有初審權(quán)，需要上級(jí)主管部門審批。為做好招商引資工作，業(yè)務(wù)部門通常幫助企業(yè)上爭(zhēng)服務(wù)，辦理相關(guān)審批手續(xù)。許可事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)后，原業(yè)務(wù)部門不再負(fù)責(zé)審批，需要上爭(zhēng)的項(xiàng)目后續(xù)如何操作;2.網(wǎng)絡(luò)審批平臺(tái)方面。目前，很多部門都建有各自的審批平臺(tái)，處于條塊分割狀態(tài)，部分平臺(tái)還是基于專線專網(wǎng)的，許可事項(xiàng)劃入審批局后，審批局要建立綜合審批平臺(tái)，必須與各部門審批平臺(tái)互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)交換，解決技術(shù)上的問(wèn)題簡(jiǎn)單，而得到上級(jí)主管部門的充分授權(quán)要費(fèi)點(diǎn)心思。

（三）人員配備和運(yùn)行效率問(wèn)題導(dǎo)致改革進(jìn)程難推進(jìn)

1.人員選調(diào)方面。在“以審代管”的模式下，窗口許可業(yè)務(wù)骨干人員也是部門的業(yè)務(wù)骨干，部門擔(dān)心調(diào)走這部分人員后，會(huì)對(duì)部門整體業(yè)務(wù)工作帶來(lái)一定影響。同時(shí)，據(jù)部門了解，大多數(shù)部門從事許可工作的人員也不愿意離開原單位，尤其是一些享受垂直管理部門工資收入高的人員;2.許可收入方面。一些部門許可事項(xiàng)有收費(fèi)，部分部門在實(shí)施許可過(guò)程中也會(huì)依托許可事項(xiàng)收取一些服務(wù)費(fèi)用，收入主要用于發(fā)放部門內(nèi)自收自支事業(yè)單位人員的工資。許可事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)后，部門收入減少，自收自支事業(yè)單位人員工資如何保障;3.運(yùn)行體制方面。行政審批局一旦成立，目前還沒有相對(duì)應(yīng)的上級(jí)主管部門，由于認(rèn)識(shí)不清和體制銜接問(wèn)題，必然給日常工作的開展造成不便，行政審批局也只能分別與N個(gè)上級(jí)職能部門頻頻溝通，效率降低且容易出錯(cuò)。

三、進(jìn)一步做好改革工作的建議

相對(duì)集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)工作任務(wù)艱巨、情況復(fù)雜，一定要統(tǒng)籌謀劃改革的總體框架、主要目標(biāo)、路徑選擇、方法步驟，注重前瞻性、整體性、銜接性，突出重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)改革。

（一）以自上而下改革為路徑推動(dòng)改革

自上而下改革，能使改革的方向更加明確，力量更加集中，推進(jìn)更加有力。行政審批相對(duì)集中改革的基本路徑應(yīng)是自上而下，目前國(guó)家、省級(jí)層面缺少相應(yīng)的法律法規(guī)和政策指引，地市級(jí)的試點(diǎn)工作尚在探索當(dāng)中。建議試點(diǎn)階段，不要一步到位、全面鋪開，而應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，采用分步推進(jìn)、分類處理、局部先行的漸進(jìn)性改革路徑。應(yīng)當(dāng)“邊改邊看、邊做邊學(xué)”。過(guò)渡期內(nèi)實(shí)行“雙軌制”，組建審批局的同時(shí)，建立市審批工作委員會(huì)，由市負(fù)責(zé)人兼任，市相關(guān)業(yè)務(wù)部門為成員單位，審批局在審批工作委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，可直接辦理的事項(xiàng)由審批局直接辦理，需上級(jí)主管部門審批的，仍由相關(guān)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)。

（二）以強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)為節(jié)點(diǎn)推進(jìn)改革

成立審批局籌備工作組，搭建行政審批局架構(gòu)，以兩大領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)（選擇市場(chǎng)準(zhǔn)入、投資建設(shè)領(lǐng)域先行先試，首批集中17個(gè)政府部門的125項(xiàng)行政許可事項(xiàng)），選優(yōu)配齊領(lǐng)導(dǎo)班子，抽調(diào)精干業(yè)務(wù)人員組建工作小組，具體負(fù)責(zé)審批局籌建各項(xiàng)工作（擬訂籌建方案;與劃轉(zhuǎn)事項(xiàng)部門充分溝通對(duì)接，做好權(quán)限承接工作;建立內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，重新編制審批流程等）。同時(shí)各政府工作部門要增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，切實(shí)解決思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題，做到主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，分解任務(wù)、責(zé)任到人，營(yíng)造良好環(huán)境，以支持改革工作統(tǒng)籌推進(jìn)。

（三）以行政服務(wù)中心為抓手加快改革

行政服務(wù)中心是搭建高效集約化的行政服務(wù)平臺(tái)，要促進(jìn)行政許可權(quán)相對(duì)集中改革工作，應(yīng)以行政服務(wù)中心為抓手，不斷完善行政服務(wù)中心功能建設(shè)。一是進(jìn)一步加強(qiáng)行政服務(wù)中心的監(jiān)督管理功能。行政審批局成立后，將呈現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行高度集中的新狀態(tài)，應(yīng)重視權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督的規(guī)范化制度化建設(shè)，從行政、輿論、紀(jì)檢、效能等方面加強(qiáng)權(quán)力規(guī)范化運(yùn)行研究，完善制度體系，規(guī)范審批行為，強(qiáng)化監(jiān)督，努力做到工作有制度、審批有程序、過(guò)程有監(jiān)督、責(zé)任有追究;二是力促充分授權(quán)的行政審批科室進(jìn)駐行政服務(wù)中心。打破部門之間的壁壘，使相同、相近、相似的事項(xiàng)合并辦理。要求各部門行政審批職能向一個(gè)科室集中、各部門行政審批科向區(qū)行政服務(wù)中心集中;部門對(duì)窗口工作人員授權(quán)到位、行政審批事項(xiàng)在行政服務(wù)中心辦理到位。使行政服務(wù)中心真正成為審批服務(wù)一條龍的平臺(tái);三是全面加強(qiáng)行政審批隊(duì)伍建設(shè)。著力加強(qiáng)行政審批隊(duì)伍的政治思想、業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)，全力造就一支適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，能擔(dān)當(dāng)起新形勢(shì)下行政審批服務(wù)工作的高素質(zhì)、專業(yè)化、科技化的干部隊(duì)伍，使他們能更好地履行行政審批職責(zé)，以保證行政審批質(zhì)量。

（四）以信息互通共享為橋梁優(yōu)化改革

正確對(duì)待與行業(yè)部門銜接問(wèn)題。一是厘清責(zé)任邊界。部門剝離行政審批職能后，工作重心轉(zhuǎn)入事中事后監(jiān)管，對(duì)只需進(jìn)行形式審查就能作出審批決定的事項(xiàng)，審批責(zé)任與監(jiān)管責(zé)任相對(duì)容易分清。而需要進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的事項(xiàng)，審批與監(jiān)管均有責(zé)任，應(yīng)在運(yùn)轉(zhuǎn)初期由審批局與監(jiān)管部門對(duì)接確定責(zé)任邊界，以保障行政審批局體制機(jī)制運(yùn)行通暢;二是建立流程制度，規(guī)范程序運(yùn)轉(zhuǎn)。行政審批局作為審批機(jī)構(gòu)，應(yīng)避免操作上的隨意性，盡快完善審批技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)規(guī)范行政審批自由裁量權(quán);三是避免“信息孤島”問(wèn)題。運(yùn)轉(zhuǎn)初期應(yīng)定期如每季度與部門召開對(duì)接會(huì)，進(jìn)行相關(guān)數(shù)據(jù)比對(duì)匯整核查、專業(yè)要求通報(bào)聯(lián)絡(luò)，以避免審批局陷入信息孤島;四是建立共通網(wǎng)上辦事大廳。充分發(fā)揮江蘇政務(wù)服務(wù)網(wǎng)泰興旗艦店作用，把與群眾辦事密切相關(guān)的行政審批、行政許可、行政服務(wù)項(xiàng)目按照“一站式”服務(wù)的原則納入政務(wù)服務(wù)管理平臺(tái)，實(shí)行“一網(wǎng)服務(wù)”。

（五）以強(qiáng)有力監(jiān)督制約保障改革

加強(qiáng)監(jiān)督制約，保障行政審批權(quán)相對(duì)集中有效運(yùn)行。一是強(qiáng)化人大執(zhí)法監(jiān)督作用。充分發(fā)揮市人大立法機(jī)關(guān)監(jiān)督作用，依法加大監(jiān)督力度，完善監(jiān)督方式和程序，增強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作監(jiān)督的針對(duì)性和實(shí)效性，支持和督促行政審批部門嚴(yán)格按照法定的權(quán)限和程序辦事，防止部門利益法制化，防止行政審批事項(xiàng)邊減邊增、明減暗增;二是進(jìn)一步發(fā)揮市效能監(jiān)督委員會(huì)作用。把相對(duì)集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)工作納入重點(diǎn)工作目標(biāo)任務(wù)，將各部門推進(jìn)相對(duì)集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)工作情況列入機(jī)關(guān)履職績(jī)效考核范圍，對(duì)工作推進(jìn)不力，成效不明顯，工作中推諉扯皮、庸政懶政的部門，依據(jù)相關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理，并追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任;三是充分發(fā)揮其他各行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用。紀(jì)檢監(jiān)察、效能辦、投訴中心、法制辦等行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)監(jiān)督力度，重點(diǎn)監(jiān)督行政審批的公開程度、服務(wù)質(zhì)量、工作效率，特別是對(duì)審批過(guò)程中容易發(fā)生問(wèn)題的部位和環(huán)節(jié)實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)察，嚴(yán)肅查處行政審批過(guò)程中不公開、不作為或亂作為等違法違紀(jì)行為，全力建設(shè)為民、務(wù)實(shí)、高效、廉潔的服務(wù)型政府。

（六）以社會(huì)化的宣傳引導(dǎo)服務(wù)改革

泰興改革試點(diǎn)工作即將進(jìn)入動(dòng)員實(shí)施和深化改革階段。一要切實(shí)做好行政審批制度改革政策的解讀工作，加深群眾對(duì)行政審批制度改革艱巨性、復(fù)雜性的認(rèn)識(shí)，引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期，回應(yīng)群眾關(guān)切，凝聚各方共識(shí)，形成改革合力，為深化行政審批制度改革營(yíng)造良好的社會(huì)輿論環(huán)境;二是相關(guān)職能部門要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)行政審批制度改革工作的指導(dǎo)，并適時(shí)選擇部分部門先行開展行政審批制度創(chuàng)新試點(diǎn)，注意發(fā)現(xiàn)并及時(shí)總結(jié)推廣行政審批制度改革中的成功經(jīng)驗(yàn)，以便于逐步擴(kuò)大試點(diǎn)領(lǐng)域和提高行政效率。

關(guān)鍵詞：行政審批局? 行政許可權(quán)? 相對(duì)集中