義務(wù)教育PPP供給研究：基于市民社會(huì)的角度

摘 要：對(duì)于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)而言，“效率”與“經(jīng)濟(jì)”雖然仍是發(fā)展的目標(biāo)，但一定不是發(fā)展的唯一目標(biāo)或終極目標(biāo)。可見(jiàn)，對(duì)于很多不能用“投入-效率”比公式衡量的公共產(chǎn)品和項(xiàng)目，如義務(wù)教育、城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化等，需要重新思考，哪些理論適合于這些純公共產(chǎn)品，從而通過(guò)邏輯分析指導(dǎo)符合現(xiàn)實(shí)、但又能達(dá)成社會(huì)目標(biāo)的公共項(xiàng)目。否則，無(wú)論是城鄉(xiāng)一體化或者是義務(wù)教育，都有可能陷入“困境-改革-困境-再改革”等無(wú)休止的循環(huán)之中。

關(guān)鍵詞：市民社會(huì)；義務(wù)教育；公私合作

一、前言

PPP即公私合作，指的是公共部門(mén)與私人部門(mén)根據(jù)各自的資源稟賦，通過(guò)資源整合向社會(huì)或者公民提供公共服務(wù)或者公共產(chǎn)品的一種模式。由于PPP產(chǎn)生與上個(gè)世紀(jì)90年代的英國(guó)，因此一直被我國(guó)學(xué)界和業(yè)界視為舶來(lái)品來(lái)加以研究。PPP的誕生是與英國(guó)當(dāng)時(shí)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)背景緊密聯(lián)系在一起的。由于人口老齡化程度嚴(yán)重，英國(guó)經(jīng)濟(jì)一直停滯不前，國(guó)家財(cái)政赤字十分嚴(yán)重，大大超出了歐盟規(guī)定的3%的紅線(xiàn)。為了緩解財(cái)政赤字危機(jī)，在新自由主義的影響下，英國(guó)推行了公私合作提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)的方式，即希望通過(guò)私人管理的高效率、利用私人的投資來(lái)生產(chǎn)公共服務(wù)和產(chǎn)品，國(guó)家負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理。

目前，我國(guó)學(xué)術(shù)界十分重視PPP在經(jīng)濟(jì)以及效率方面的研究，認(rèn)為PPP可能帶來(lái)高績(jī)效，也可能存在低績(jī)效。不少學(xué)者也從理論和實(shí)證方面研究了PPP高績(jī)效的前提條件，甚至有學(xué)者研究了PPP產(chǎn)生高績(jī)效的充分條件。也有學(xué)者從PPP的風(fēng)險(xiǎn)管理方面，探討如何有效地管理PPP項(xiàng)目，避開(kāi)來(lái)自于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的“雷區(qū)”，從而在投入一定的情況下獲得較高的績(jī)效。以上研究是從“功利主義”的角度研究PPP項(xiàng)目，即在“投入-效率”公式下，如何用最小的投入獲得最大的產(chǎn)出。但是，“功利主義”下的PPP項(xiàng)目在效率優(yōu)先的邏輯下，往往會(huì)忽略公共項(xiàng)目本身存在的應(yīng)有之義，即公共項(xiàng)目的終極目的是為了達(dá)成諸如“公平”、“公正”、“透明”“人道主義”等人文關(guān)懷。如果PPP項(xiàng)目無(wú)休止地陷入追求效率而忽視人文情懷的境況，最終必然會(huì)與公共項(xiàng)目的初衷背道而馳。

對(duì)于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)而言，“效率”與“經(jīng)濟(jì)”雖然仍是發(fā)展的目標(biāo)，但一定不是發(fā)展的唯一目標(biāo)或終極目標(biāo)。可見(jiàn)，對(duì)于很多不能用“投入-效率”比公式衡量的公共產(chǎn)品和項(xiàng)目，如義務(wù)教育、城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化等，需要重新思考，哪些理論適合于這些純公共產(chǎn)品，從而通過(guò)邏輯分析指導(dǎo)符合現(xiàn)實(shí)、但又能達(dá)成社會(huì)目標(biāo)的公共項(xiàng)目。否則，無(wú)論是城鄉(xiāng)一體化或者是義務(wù)教育，都有可能陷入“困境-改革-困境-再改革”等無(wú)休止的循環(huán)之中。

二、市民社會(huì)與公共項(xiàng)目

要重新思考PPP項(xiàng)目中的人文關(guān)懷，邏輯前提是理清國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系。需要追溯市民社會(huì)理論，理解市民社會(huì)概念。

亞里士多德在《政治學(xué)》中首先提出了“市民社會(huì)”一詞。亞里士多德的“市民社會(huì)”意指古希臘的城邦社會(huì)?！笆忻裆鐣?huì)”的公民享有一定的權(quán)利，是城邦的主體在城邦中形成一個(gè)特權(quán)階層，公民的首要的權(quán)利就是參與城邦公共活動(dòng)。而現(xiàn)代意義的“市民社會(huì)”則來(lái)源于黑格爾的《法哲學(xué)原理》。黑格爾認(rèn)為，市民社會(huì)是處于家庭與國(guó)家之間的中間地帶，是市場(chǎng)和社會(huì)的商業(yè)部分，更是市場(chǎng)得以運(yùn)作以及其成員獲得可持續(xù)發(fā)展的必需制度?？梢?jiàn)，市民社會(huì)在黑格爾獲得了獨(dú)立與生命。

在上述學(xué)者研究的基礎(chǔ)上，馬克思進(jìn)一步發(fā)展了市民社會(huì)的內(nèi)涵。他認(rèn)為，私人利益各種關(guān)系的綜合以及總和就形成了市民社會(huì)。他還認(rèn)為，市民社會(huì)的范疇是包括國(guó)家之外的社會(huì)生活的所有領(lǐng)域。他指出，市民社會(huì)乃是國(guó)家的前提與基礎(chǔ)，國(guó)家并不是市民社會(huì)的前提?？梢?jiàn)，馬克思將黑格爾的國(guó)家和市民關(guān)系顛倒了過(guò)來(lái)，提出了是市民社會(huì)制約了國(guó)家而不是國(guó)家制約了市民社會(huì)。

哈貝馬斯采取三元分析框架進(jìn)一步發(fā)展了“市民社會(huì)”的內(nèi)涵與理念。他提出了“公共領(lǐng)域-經(jīng)濟(jì)-國(guó)家”的模式。他認(rèn)為，公共領(lǐng)域是規(guī)范現(xiàn)代生活方式與現(xiàn)代制度的體系，更是現(xiàn)代人交往的網(wǎng)絡(luò)和空間。西方受到斯密“看不見(jiàn)的手”的自由市場(chǎng)理論影響較深，但是實(shí)踐證明自由市場(chǎng)不能促進(jìn)諸如基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科學(xué)研究、國(guó)防科技等領(lǐng)域，也無(wú)法消除貧困、建立社會(huì)保障網(wǎng)以及保持心靈的安靜。但就哈貝馬斯看來(lái)，市民社會(huì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)存在本質(zhì)上的區(qū)別，市民社會(huì)中的公民們，正是通過(guò)互惠、信任以及合作促進(jìn)了公民的交往與社交網(wǎng)絡(luò)的形成。互惠、信任以及合作進(jìn)一步促進(jìn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。

三、市民社會(huì)與PPP模式的選擇

（一）市民社會(huì)角度下的義務(wù)教育

市民社會(huì)的信任、互惠和合作正是公共項(xiàng)目所要達(dá)到的人文關(guān)懷中的終極目標(biāo)之一。比如義務(wù)教育等就是天賦人權(quán)的基本內(nèi)容之一。因此，《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》第十九條規(guī)定：“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營(yíng)利性或者營(yíng)利性民辦學(xué)校。但是，不得設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營(yíng)利性民辦學(xué)校。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕81號(hào)）中提出：“探索多元主體合作辦學(xué)。推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理、提供專(zhuān)業(yè)化服務(wù)。”那么，哪些PPP模式在義務(wù)教育中是可行的？

（二）PPP的多元形式

1.BOT

即建造-運(yùn)營(yíng)-移交方式。此種模式是將國(guó)有的基礎(chǔ)設(shè)施私有化，通過(guò)有期限的基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押從而得到項(xiàng)目融資。

2.BT

即建設(shè)-移交。投資者與項(xiàng)目發(fā)起者簽訂協(xié)議，規(guī)定項(xiàng)目的投融資與建設(shè)由投資者負(fù)責(zé)，在規(guī)定的期限內(nèi)把竣工驗(yàn)收后的項(xiàng)目移交給項(xiàng)目發(fā)起人。項(xiàng)目發(fā)起人則負(fù)責(zé)將協(xié)議規(guī)定的支付額分期向投資者支付。此種模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中是十分常見(jiàn)的投資建設(shè)模式。

3.TOT

即轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓模式。此種模式是私營(yíng)企業(yè)購(gòu)買(mǎi)某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的部分產(chǎn)權(quán)或全部產(chǎn)權(quán)，也可以購(gòu)買(mǎi)其部分經(jīng)營(yíng)權(quán)或全部經(jīng)營(yíng)權(quán)，隨后，購(gòu)買(mǎi)者在規(guī)定的的時(shí)間內(nèi)，對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)進(jìn)行盤(pán)活以及開(kāi)發(fā)建設(shè)，以獲得合理的回報(bào)。特許期結(jié)束后，將獲得的產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)償轉(zhuǎn)交給原所有人。此種模式是通過(guò)出售現(xiàn)有資產(chǎn)以獲得新的資金從而進(jìn)行項(xiàng)目融資的的方式。

4.TBT模式

此種融資模式是TOT與BOT融資方式的綜合，但是以BOT為主、TOT為輔。TOT是為了促進(jìn)BOT。一般是政府通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)，將已經(jīng)運(yùn)營(yíng)了一段時(shí)間的項(xiàng)目或者該項(xiàng)目未來(lái)若干年的經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)償轉(zhuǎn)交給投資人。

5.PFI

即民間主動(dòng)融資，此種模式是對(duì)BOT模式的優(yōu)化。政府會(huì)在社會(huì)需求的基礎(chǔ)上，確定需要建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施，并通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)，從而由獲得特許權(quán)的私營(yíng)部門(mén)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)與管理。特許權(quán)的經(jīng)營(yíng)時(shí)間較長(zhǎng)，一般為30年，結(jié)束時(shí)將所經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目完好的無(wú)償歸還給政府。私營(yíng)部門(mén)在此期間收取政府或項(xiàng)目用戶(hù)的費(fèi)用以回收成本。

6.DB

即設(shè)計(jì)-建造。公共部門(mén)首先固定基礎(chǔ)設(shè)施的價(jià)格，接著由私營(yíng)部門(mén)負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)和建設(shè)。設(shè)計(jì)建設(shè)期間的所有風(fēng)險(xiǎn)由私營(yíng)部門(mén)承擔(dān)。

在私營(yíng)部門(mén)的合作伙伴設(shè)計(jì)和制造基礎(chǔ)設(shè)施，以滿(mǎn)足公共部門(mén)合作伙伴的標(biāo)準(zhǔn)，付費(fèi)一般是固定價(jià)格。私營(yíng)部門(mén)合作伙伴承擔(dān)所有風(fēng)險(xiǎn)。

7.作業(yè)外包

此種模式下，公共部門(mén)將主要精力集中于核心業(yè)務(wù)，而將輔助性的業(yè)務(wù)以簽訂外包的形式，交給外部企業(yè)完成。此類(lèi)輔助業(yè)務(wù)的完成標(biāo)準(zhǔn)由公共部門(mén)負(fù)責(zé)考核。公共部門(mén)同時(shí)也負(fù)責(zé)給外包公司付費(fèi)。

8.OM

即運(yùn)營(yíng)與維護(hù)。在此種模式下，公共部門(mén)保留資產(chǎn)的所有權(quán)，而私營(yíng)部門(mén)則在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)依據(jù)合同運(yùn)營(yíng)公共資產(chǎn)，以獲得資金收入。

四、PPP模式在義務(wù)教育中的運(yùn)用

（一）適合義務(wù)教育領(lǐng)域的五種PPP形式

在義務(wù)教育領(lǐng)域引入PPP模式，首先就應(yīng)當(dāng)尊重義務(wù)教育作為純公共產(chǎn)品這一屬性，即應(yīng)當(dāng)將投資和管理的重點(diǎn)放在義務(wù)教育的產(chǎn)出和質(zhì)量方面。至于義務(wù)教育是否盈利，則不應(yīng)當(dāng)是考慮的重點(diǎn)。再?gòu)氖忻裆鐣?huì)的角度看，義務(wù)教育應(yīng)當(dāng)是公民的基本權(quán)利，是人文關(guān)懷并且是維護(hù)和推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，采取什么形式的PPP模式是值得深思的。目前看來(lái)，既然義務(wù)教育是不追求盈利的，但是政府又急需社會(huì)資本的投資和管理經(jīng)驗(yàn)，那么一下幾種模式是可以重點(diǎn)考慮的對(duì)象：

1.BT模式

社會(huì)資本方與地方政府簽約，社會(huì)資本方暫時(shí)以業(yè)主的身份完成對(duì)義務(wù)教育項(xiàng)目的投融資和建設(shè)，完工后，再移交給政府，政府可以一次性或者分期向社會(huì)資本方償還資金。

2.BOT模式

社會(huì)資本方被授權(quán)在特定時(shí)間內(nèi)對(duì)校舍進(jìn)行融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，期滿(mǎn)后，再將學(xué)校整體移交給地方政府。采取這一模式應(yīng)當(dāng)注意在運(yùn)營(yíng)期間，要對(duì)其管理和收費(fèi)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督，以保證義務(wù)教育的免費(fèi)和質(zhì)量得以保障。

3.BOOT模式

社會(huì)資本方對(duì)學(xué)校進(jìn)行融資和建設(shè)，完工后再把學(xué)校整體移交給政府，政府隨后與其簽訂運(yùn)營(yíng)管理合同。采取這一模式必須要嚴(yán)格監(jiān)督社會(huì)資本方的辦學(xué)運(yùn)營(yíng)情況，必須保證其不影響義務(wù)教育的義務(wù)性質(zhì)。

4.作業(yè)外包

對(duì)于學(xué)校的一些輔助性工作，比如割草、清潔以及保安等，可以通過(guò)簽定外包合同方式，將某些作業(yè)性、輔助性工作委托給外部企業(yè)承擔(dān)和完成，以期達(dá)到集中資源和注意力于教學(xué)。一般由政府方給承擔(dān)外包的企業(yè)付費(fèi)。

5.設(shè)計(jì)建造（DB）

在公共部門(mén)的規(guī)范要求和監(jiān)督下，由社會(huì)資本方設(shè)計(jì)和建設(shè)中小學(xué)，此種模式往往采取固定價(jià)格模式，風(fēng)險(xiǎn)完全由社會(huì)資本方承擔(dān)。

（二）實(shí)踐案例

1.作業(yè)外包案例

某市小學(xué)將學(xué)校內(nèi)的食堂、物業(yè)、超市、基礎(chǔ)設(shè)施維修此類(lèi)非教學(xué)任務(wù)以及學(xué)校運(yùn)作的公共項(xiàng)目，通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)的形式，交給了中標(biāo)的外部公司，并簽訂了服務(wù)合同。根據(jù)合同規(guī)定，該項(xiàng)目建設(shè)期2年，運(yùn)營(yíng)期10年。通過(guò)測(cè)試可知，運(yùn)營(yíng)期間可行性缺口補(bǔ)助約占項(xiàng)目公司總收入的80.63%；運(yùn)營(yíng)收入約占項(xiàng)目公司總收入的19.37%。

2.某市初中校園BOT項(xiàng)目

某市初中的校園建設(shè)項(xiàng)目總投資約1.5億元。分為非核心教學(xué)部分和核心教學(xué)部分。核心教學(xué)部分的運(yùn)營(yíng)和管理由具有經(jīng)驗(yàn)和相應(yīng)的教學(xué)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)，項(xiàng)目公司不得從核心教學(xué)部分收取運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用和參與受益分配。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，項(xiàng)目公司主要負(fù)責(zé)提供非核心教學(xué)部分運(yùn)營(yíng)，如物業(yè)、綠化、食堂、宿舍、保潔以及項(xiàng)目的維修等。

五、結(jié)語(yǔ)

十九大報(bào)告指出：“推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，高度重視農(nóng)村義務(wù)教育，辦好學(xué)前教育、特殊教育和網(wǎng)絡(luò)教育，普及高中階段教育，努力讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”?？梢?jiàn)，面對(duì)效率與公平，義務(wù)教育應(yīng)當(dāng)更注重公平，更要體現(xiàn)出人文關(guān)懷，更注重對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)。唯有如此，才能破除義務(wù)教育在城鄉(xiāng)之間的不合理差距，逐漸實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。

本文是廣西教育科學(xué)十二五規(guī)劃課題：區(qū)域公共管理視閾下的廣西城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化研究：以中小學(xué)教育為例的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2013B026

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作者簡(jiǎn)介：

李宜強(qiáng)，男，廣西南寧人，碩士，廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院副教授，從事公共項(xiàng)目管理研究。

（作者單位：廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院）