監(jiān)察法：新時(shí)代黨和國家自我監(jiān)督的重要規(guī)范

馬懷德

監(jiān)察法總結(jié)了黨的十八大以來反腐敗的經(jīng)驗(yàn)，鞏固了國家監(jiān)察體制改革的成果，完善和創(chuàng)新了國家監(jiān)察制度，對(duì)于構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體系，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義，是新時(shí)代黨和國家自我監(jiān)督的重要規(guī)范。

監(jiān)察法是運(yùn)用法治思維和法治方式反腐的最新制度成果。監(jiān)察法第一條規(guī)定，為了深化國家監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作， 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，根據(jù)憲法，制定本法。依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，依法執(zhí)政是黨治國理政的基本方式。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接，做到重大改革于法有據(jù)，使改革和法治同步推進(jìn)。國家監(jiān)察體制改革是建立中國特色監(jiān)察體系的創(chuàng)制之舉，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局出發(fā)，積極推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革及試點(diǎn)工作，使改革實(shí)踐成果上升為憲法法律規(guī)定，充分體現(xiàn)了用法治思維和法治方式引領(lǐng)推動(dòng)保障改革的導(dǎo)向。修改后的憲法專門增加一節(jié)“監(jiān)察委員會(huì)”，就國家監(jiān)察委員會(huì)和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)、地位、名稱、人員組成、任期任屆、領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制等作出規(guī)定，使國家監(jiān)察體制改革于憲有據(jù)。監(jiān)察法全面規(guī)定了監(jiān)察工作的原則、體制、機(jī)制和程序，賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用“留置”取代“兩規(guī)”措施，體現(xiàn)了全面深化改革和全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的有機(jī)統(tǒng)一。

監(jiān)察法構(gòu)建了黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國家監(jiān)察體制。監(jiān)察法第二條規(guī)定，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對(duì)國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)。十八大以來，習(xí)近平總書記提出并反復(fù)強(qiáng)調(diào)，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。這是對(duì)馬克思主義政黨建設(shè)理論的運(yùn)用和發(fā)展，是對(duì)共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律和社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化，反映了我們對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)和中國特色社會(huì)主義關(guān)系的認(rèn)識(shí)達(dá)到一個(gè)前所未有的新高度。監(jiān)察法明確規(guī)定，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對(duì)國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制。監(jiān)察委員會(huì)就是反腐敗工作機(jī)構(gòu)，監(jiān)察法就是反腐敗國家立法，深化國家監(jiān)察體制改革的一個(gè)重要目的，就是加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。制定《監(jiān)察法》，推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革，旨在實(shí)現(xiàn)黨的監(jiān)督和國家監(jiān)督的有機(jī)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)匹配。通過建立監(jiān)察委員會(huì)，健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，強(qiáng)化反腐敗斗爭(zhēng)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，使黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督機(jī)構(gòu)結(jié)合，保證監(jiān)督力量能延伸和覆蓋到所有公職人員，促進(jìn)監(jiān)督體制機(jī)制的制度化、規(guī)范化。

通過整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，有效解決了監(jiān)察覆蓋面過窄、反腐敗力量分散、紀(jì)法銜接不暢等問題，有利于健全黨領(lǐng)導(dǎo)反腐敗工作的體制機(jī)制。監(jiān)察委員會(huì)將不再隸屬于一級(jí)人民政府，而屬于經(jīng)由人大產(chǎn)生的與行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)相平行的國家機(jī)關(guān)。我國的政權(quán)結(jié)構(gòu)將由原來的“一府兩院”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙桓晃瘍稍骸?，由“一委”?duì)所有行使公權(quán)力的公職人員實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)察，從而實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督相統(tǒng)一，黨的紀(jì)律檢查與國家監(jiān)察相統(tǒng)一。

監(jiān)察法規(guī)定對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。監(jiān)察法第十五條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對(duì)象是中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協(xié)商會(huì)議各級(jí)委員會(huì)機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會(huì)機(jī)關(guān)的公務(wù)員，以及參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的人員；法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員；國有企業(yè)管理人員；公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；基層群眾性自治組織中從事管理的人員；其他依法履行公職的人員。失去監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。十八大后，習(xí)近平總書記多次指出，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。在我國，“政府”歷來是廣義的，黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的所有行使國家公權(quán)力的機(jī)關(guān)，都屬于廣義政府范圍，在人民群眾眼里，不管大門口掛著的牌子是白底黑字還是白底紅字，都是黨的機(jī)關(guān)、都是政府。目前，黨內(nèi)監(jiān)督已實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督覆蓋不到或者不適用于執(zhí)行黨的紀(jì)律的公職人員，也必須依法實(shí)施監(jiān)察。監(jiān)察法從立法的高度明確了監(jiān)察對(duì)象，將監(jiān)督“狹義政府”轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督“廣義政府”，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的無縫隙對(duì)接，做到了監(jiān)察全覆蓋。

用“留置”取代“雙規(guī)”，監(jiān)察法賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段。為實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察權(quán)的法治化、規(guī)范化、制度化，協(xié)調(diào)推進(jìn)全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨，十九大報(bào)告提出，制定國家監(jiān)察法，要依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代傳統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察中的“雙規(guī)”措施。監(jiān)察法明確規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)享有監(jiān)督、調(diào)查、處置職權(quán)，可以依法采取談話、訊問、詢問、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查、鑒定等調(diào)查手段。用“留置”取代“雙規(guī)”符合《立法法》等法律要求，符合法治精神和法治要求，是運(yùn)用法治思維反腐的具體舉措。從監(jiān)察法對(duì)“留置”的具體規(guī)定可以看出，這一措施的實(shí)質(zhì)是將被調(diào)查者置于一個(gè)較為特殊的、與外界相對(duì)隔離的環(huán)境中進(jìn)行調(diào)查。因此，監(jiān)察法明確規(guī)定了“留置”的條件和程序，切實(shí)保障被調(diào)查人員的合法權(quán)利。監(jiān)察法第二十二條規(guī)定，被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查，涉及案情重大、復(fù)雜，可能逃跑、自殺的，可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的，可能有其他妨礙調(diào)查行為的，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場(chǎng)所。對(duì)涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依照前款規(guī)定采取留置措施。

留置措施必須遵循相關(guān)程序要求。監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定。設(shè)區(qū)的市級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)國家監(jiān)察委員會(huì)備案。留置時(shí)間不得超過三個(gè)月。在特殊情況下，可以延長(zhǎng)一次， 延長(zhǎng)時(shí)間不得超過三個(gè)月。省級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施的，延長(zhǎng)留置時(shí)間應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)采取留置措施不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)及時(shí)解除。對(duì)被調(diào)查人采取留置措施后，應(yīng)當(dāng)在二十四小時(shí)以內(nèi)，通知被留置人員所在單位和家屬，但有可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查情形的除外。

監(jiān)察法明確規(guī)定，留置場(chǎng)所的設(shè)置和管理依照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。從當(dāng)前實(shí)踐來看，有的試點(diǎn)地區(qū)將留置場(chǎng)所設(shè)定在看守所， 有的試點(diǎn)地區(qū)則設(shè)定在紀(jì)委系統(tǒng)原有的辦案基地，即“兩規(guī)”基地。從便于監(jiān)督和保障人權(quán)的角度出發(fā)，將留置場(chǎng)所確定在看守所較為合理。經(jīng)過多年的規(guī)范和發(fā)展，大多數(shù)看守所已有較為成熟的制度規(guī)范和硬件條件，監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督也相對(duì)到位，能在保證調(diào)查的同時(shí)對(duì)調(diào)查活動(dòng)展開有效監(jiān)督。因此，可在看守所中單獨(dú)配置一部分專門場(chǎng)所，供監(jiān)察委員會(huì)實(shí)施留置措施使用。出于節(jié)省資源的考慮，現(xiàn)有的部分符合條件的“兩規(guī)”基地經(jīng)改造后也可考慮轉(zhuǎn)隸至看守所進(jìn)行統(tǒng)一管理。

監(jiān)察法明確了對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約機(jī)制。監(jiān)察法第五十五條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)通過設(shè)立內(nèi)部專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)等方式，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察人員執(zhí)行職務(wù)和遵守法律情況的監(jiān)督，建設(shè)忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)谋O(jiān)察隊(duì)伍。十八大以來，習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督。監(jiān)察機(jī)關(guān)是一個(gè)新的國家機(jī)關(guān)，其行使的監(jiān)察權(quán)必須接受監(jiān)督和制約。監(jiān)察法規(guī)定了對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員監(jiān)督的四個(gè)方面，即人大監(jiān)督，司法監(jiān)督，民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。在合署辦公體制下，第一位的監(jiān)督是黨委監(jiān)督，確保黨對(duì)監(jiān)察工作關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重大問題的監(jiān)督。在自我監(jiān)督方面，監(jiān)察法規(guī)定了嚴(yán)格措施，要求設(shè)立專門的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，建立打聽案情、過問案件、說情干預(yù)登記備案制度，規(guī)定回避制度、離崗離職從業(yè)限制制度、案件處置重大失誤責(zé)任追究制度等，引導(dǎo)和監(jiān)督監(jiān)察人員忠于職守、秉公執(zhí)法，清正廉潔、保守秘密。同時(shí)要求監(jiān)察委員會(huì)還要自覺接受民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督。監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)等執(zhí)法部門之間的關(guān)系，本質(zhì)上是一種監(jiān)督制約關(guān)系，監(jiān)察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)辦理相關(guān)案件的同時(shí)，要接受其他國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督與制約。