論人大主導(dǎo)立法在立法過程中的實(shí)現(xiàn)途徑

摘 要：目前立法工作較為普遍的“部門分立型立法”模式阻礙著立法的進(jìn)程，人大雖有“主導(dǎo)”之名卻難以實(shí)現(xiàn)“主導(dǎo)”之實(shí)，無法發(fā)揮其優(yōu)勢作用，立法工作難免出現(xiàn)“怪胎”。提出“人大主導(dǎo)立法”針對的就是當(dāng)前“部門分立型”立法模式所引發(fā)的一系列問題，實(shí)現(xiàn)人大主導(dǎo)立法關(guān)鍵在于擯棄地方、部門的利益，以更加專門、專業(yè)的角度主導(dǎo)立法工作，真正做到科學(xué)立法、民主立法。

關(guān)鍵詞：人大主導(dǎo)立法；部門分立；民主立法

一、部門分立型立法模式的弊端

部門分立型立法模式是現(xiàn)階段立法工作中較為普遍的一種立法模式，在這種模式下，原本應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)“主角”的人大在法律法規(guī)的立項(xiàng)、起草工作中出現(xiàn)缺失，政府等行政職能部門卻在其中起著主導(dǎo)的作用，甚至出現(xiàn)“政府說往東，人大不敢往西”的現(xiàn)象，這樣的錯位使得法律法規(guī)的制定不可避免地產(chǎn)生部門利益傾向性，法律法規(guī)的制定從一開始就被打上了“部門化”的烙印，制定的結(jié)果難免出現(xiàn)實(shí)施上的差錯或沖突，民眾們對于法律法規(guī)的接受度自然不高，這種模式所帶來的弊端不可忽視。

（一）最大弊端在于部門利益的擴(kuò)大化

以地方立法為例，地方上的法規(guī)大多數(shù)都是由政府等相關(guān)行政部門起草，這種權(quán)力的享有很容易導(dǎo)致政府等相關(guān)行政部門為了本機(jī)關(guān)或者本部門的利益而在起草法規(guī)時利用相關(guān)條文擴(kuò)大利益，或者是增加相對方的義務(wù)，減輕自己的責(zé)任，甚至于是隨意給自己增加權(quán)利，但相對方的權(quán)利卻是含糊其辭。這樣的部門利益支配下形成的立法，是政府等相關(guān)行政部門濫用權(quán)力的工具，行政相對人的利益難以得到保證，

（二）公眾的參與度不高

公眾對于法律法規(guī)的制定享有參與權(quán)，一般情況下一項(xiàng)法律法規(guī)的草案征求意見稿會發(fā)布到社會中，接受公眾的意見和建議，但是在部門分立型立法模式之下，政府及相關(guān)行政部門在起草法律法規(guī)的草案時大多征求的是有關(guān)學(xué)者或?qū)＜业囊庖?，甚至于以學(xué)者或?qū)＜业囊庖娬诒蚊癖姷囊庖?，這也就導(dǎo)致法律法規(guī)最終成型的結(jié)果并不是民眾所期盼的，民眾對于該法律法規(guī)所有的完善建議也不能及時反映在其中，缺少了公眾的參與，立法最終呈現(xiàn)的是不完善的。

（三）立法沖突較多

就一項(xiàng)法規(guī)而言，其往往涉及多部門的管理權(quán)限和事項(xiàng)，如果將起草法規(guī)的工作僅僅交由一個部門來做的話，就很容易使得這個部門因?yàn)閷τ谄渌块T的職能或者工作的不熟悉而導(dǎo)致起草的法規(guī)不能正確處理各部門之間的利益關(guān)系，不能正確劃分各部門之間的工作權(quán)限，最后導(dǎo)致的便是資源上的浪費(fèi)或者是部門之間的矛盾，簡單的事情反而復(fù)雜化，不僅不利于法律的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性，對于執(zhí)法工作更可能造成“瞎指揮”，不利于執(zhí)法工作的開展。

（四）人大審議作用不到位，立法質(zhì)量不高

人大在立法工作中“退居二線”，對于政府部門提交的立法草案，大多不會發(fā)出“反對”聲音。人大在人力物力上也遠(yuǎn)不如政府豐富，想要保證立法的質(zhì)量，在審議之時就要花費(fèi)更多的時間和精力，這樣就大大加大了人大的工作量，影響審議的效率。

二、人大主導(dǎo)立法的實(shí)現(xiàn)途徑

只有堅(jiān)持人大主導(dǎo)立法才能夠克服部門分立立法的弊端，本文試從以下幾點(diǎn)對人大主導(dǎo)立法的實(shí)現(xiàn)途徑提出建議。

1.人大應(yīng)切實(shí)提高自身獲取信息的能力

雖然政府提起立項(xiàng)具有一定的優(yōu)勢，但這也正暴露人大的一個缺點(diǎn)，即被動性太強(qiáng)，獲取信息的能力差，無法及時地獲得民眾真實(shí)的立法需求。因此人大應(yīng)當(dāng)切實(shí)提高自己獲取信息的能力，主動并正確獲取群眾們的意見和需求。不能僅通過一些媒體的大肆報道或者一類專家的片面之談就推定民眾的真實(shí)想法。要豐富人大代表的隊(duì)伍，認(rèn)真聽取來自各行各業(yè)的不同人大代表的意見，整理出最為真實(shí)可靠的信息并將其反映到立法當(dāng)中。立法技術(shù)人員不能僅具有較高的專業(yè)水平，還應(yīng)當(dāng)具有豐富和不同的生活經(jīng)驗(yàn)。

2.人大的組織、協(xié)調(diào)能力有待加強(qiáng)

如前文所述，人大在法規(guī)立項(xiàng)上往往是缺失的，人大的這一“讓渡”使得法規(guī)的“性質(zhì)”大權(quán)握在政府等相關(guān)行政部門手中，人大只能被動地接受并在該基礎(chǔ)之上進(jìn)行法規(guī)的審議工作。雖然政府等相關(guān)行政部門由于其行政性質(zhì)的特殊性，對于提起法規(guī)立項(xiàng)具有一定的優(yōu)勢，但是人大并不能將該基本環(huán)節(jié)全部放由其掌握，要爭取更多的主動權(quán)，抓好基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，把握立法的走向。

立法規(guī)劃這一立法起點(diǎn)工作也應(yīng)被納入人大的主導(dǎo)范圍，要提前下功夫收集整理各方信息，對未來立法的走向做出大局的安排，樹好大旗，協(xié)調(diào)各方的利益關(guān)系，做好人大在法規(guī)起草過程中的主導(dǎo)作用，及時應(yīng)對立法沖突或矛盾引發(fā)的各方面的問題，做好預(yù)防和善后的工作，并及時地反思工作，不斷提高自身組織、協(xié)調(diào)能力。

3.充分發(fā)揮人大代表的作用

人大代表們應(yīng)當(dāng)樹立較高的責(zé)任意識，肩負(fù)起代表的職能，主動深入到群眾當(dāng)中了解民情，獲取最直接的信息，主動將這些內(nèi)容放在大會上進(jìn)行討論，使其他的人大代表以及立法技術(shù)人員對于這些內(nèi)容能夠有比較直觀的了解。而對于立法項(xiàng)目，與自身的能力相關(guān)的，應(yīng)主動參與其中，進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，為立法工作提供充實(shí)的信息資料。

人大對于人大代表們提出的意見，應(yīng)當(dāng)予以充分的尊重，對于具有建樹性的意見和建議納入到立法的考慮之內(nèi)，尤其是比較重要的群體性民眾所提出的意見，人大應(yīng)當(dāng)予以充分的重視。

4.創(chuàng)新民主立法方式

新修改的立法法就民主立法對提高立法質(zhì)量的重要性予以了規(guī)定，強(qiáng)調(diào)了民主立法在立法過程中的不可或缺性。立法權(quán)屬于人民，只有保證了人民參與立法，不斷地擴(kuò)寬民眾參與立法的途徑，并使得其參與的內(nèi)容能夠充分將其意見納入其中，民眾們才會有參與立法的積極主動性，人民參與了立法，對于立法的接受度才比較高，而吸納了民眾意見的立法作為民主的產(chǎn)物具備的可實(shí)施性就越高，法律的權(quán)威也就得到了保障。

此外，面對政府及相關(guān)行政部門所提出的立法項(xiàng)目，人大應(yīng)當(dāng)著重審議其中是否具有部門利益傾向，不能被政府及相關(guān)部門牽著鼻子走，而應(yīng)當(dāng)從客觀的角度審查該法規(guī)的合理性以及合法性，對其中利益偏向的部分予以剔除，這是我國由“部門分立型”立法模式向人大主導(dǎo)立法轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵所在，也是科學(xué)立法的應(yīng)有之義。

參考文獻(xiàn)

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作者簡介

戚秀娟（1994—），女，漢，籍貫：山東肥城市，學(xué)歷：碩士研究生，研究方向：憲法、刑事訴訟法。

（作者單位：浙江工業(yè)大學(xué)）