加快軌道交通一體化 支撐和引導(dǎo)都市圈發(fā)展

李名良 張廣厚 牛浩寧

都市圈是中心城市資源要素聚集形成溢出后，與周邊社會(huì)、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密城鎮(zhèn)共同形成的、具有一體化傾向的協(xié)同發(fā)展區(qū)域。以特大城市、大城市為核心，加快推進(jìn)都市圈發(fā)展，對推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重大意義?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》指出，“特大城市要適當(dāng)疏散經(jīng)濟(jì)功能和其他功能，推進(jìn)勞動(dòng)密集型加工業(yè)向外轉(zhuǎn)移，加強(qiáng)與周邊城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施連接和公共服務(wù)共享，推進(jìn)中心城區(qū)功能向1小時(shí)交通圈地區(qū)擴(kuò)散，培育形成通勤高效、一體發(fā)展的都市圈”?！秶窠?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》也要求，“超大城市和特大城市要加快提高國際化水平，適當(dāng)疏解中心城區(qū)非核心功能，強(qiáng)化與周邊城鎮(zhèn)高效通勤和一體發(fā)展，促進(jìn)形成都市圈”。

軌道交通是都市圈一體化交通運(yùn)輸體系的骨干，對都市圈塑造空間形態(tài)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和人口格局、打造宜居生活環(huán)境等方面具有決定性作用，是實(shí)現(xiàn)都市圈高效通勤和一體化發(fā)展的重要支撐和引導(dǎo)條件。受跨行政區(qū)域、跨部門和跨界等因素制約，我國都市圈軌道交通發(fā)展仍處在“各人自掃門前雪”的階段，亟需遵循規(guī)律、因勢利導(dǎo)、突破阻力、深化改革，建立一體化規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營和管理框架。

充分認(rèn)識(shí)加快都市圈軌道交通一體化發(fā)展的重要意義

大眾、便捷的一體化軌道交通運(yùn)輸服務(wù)，有助于形成經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和生態(tài)高度融合的都市圈，破除特大城市發(fā)展困境，推動(dòng)特大城市與周邊中小城市、城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，對我國城鎮(zhèn)化發(fā)展有重大意義。

（一）有利于提高城市運(yùn)行效率，解決我國特大城市發(fā)展難題

特大城市是我國各個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、政治和文化中心，其發(fā)展水平直接決定著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。近年來，北上廣深等特大城市的人口規(guī)模持續(xù)膨脹，交通擁擠、住房困難、環(huán)境惡化、資源緊張等大城市病日益嚴(yán)重。解決特大城市現(xiàn)有的發(fā)展難題，關(guān)鍵是協(xié)調(diào)好中心城區(qū)與郊區(qū)、衛(wèi)星城鎮(zhèn)的職住關(guān)系。集約高效、環(huán)境友好、大眾便捷的一體化軌道交通服務(wù)，拓展了特大城市中心城區(qū)的職住平衡空間范圍，既保證了聚集效應(yīng)有效發(fā)揮，也降低了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過度集中的負(fù)面成本。

（二）有利于促進(jìn)都市圈形成，優(yōu)化我國城鎮(zhèn)化的空間形態(tài)結(jié)構(gòu)

十九大報(bào)告指出，以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。城市群建設(shè)無疑是我國城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容，而城市群的打造需要以若干成熟的都市圈為發(fā)動(dòng)機(jī)。都市圈軌道交通一體化使大城市與周圍衛(wèi)星城鎮(zhèn)之間的通勤、通學(xué)和通商等活動(dòng)便利化，緩解城市群內(nèi)大城市之間距離跨度過大、規(guī)模效應(yīng)不足和拓展空間有限等問題。長期來看，都市圈軌道交通一體化也有利于周圍衛(wèi)星城鎮(zhèn)為大城市發(fā)展提供配套服務(wù)，從而產(chǎn)生新的發(fā)展機(jī)遇。

（三）有利于推進(jìn)就業(yè)人口市民化，實(shí)現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化

目前，我國的城鎮(zhèn)化是不充分的城鎮(zhèn)化，大量非農(nóng)就業(yè)人口難以在城市落戶，無法享有城市基本公共服務(wù)。推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，首要任務(wù)是使有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的已進(jìn)城常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。都市圈軌道交通一體化，實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)與外圍城鎮(zhèn)之間通勤便利化，使在大城市有工作的人群，可以選擇在周邊的中小城市或衛(wèi)星城鎮(zhèn)落戶、置業(yè)和生活，實(shí)現(xiàn)市民化，享有城市基本公共服務(wù)。

當(dāng)前我國都市圈軌道交通一體化發(fā)展面臨的主要問題

都市圈軌道交通包括城市軌道、市域（郊）鐵路以及與之銜接的換乘樞紐。都市圈軌道交通一體化以滿足都市圈內(nèi)便捷出行一體化需求為目的，推動(dòng)城市軌道交通與市域（郊）鐵路的布局規(guī)劃一體化、場站設(shè)計(jì)一體化、運(yùn)營管理服務(wù)一體化，并與對外軌道交通系統(tǒng)有效銜接。

根據(jù)中國城市軌道交通協(xié)會(huì)發(fā)布的《城市軌道交通2016年度統(tǒng)計(jì)和分析報(bào)告》，截至2016年年底，我國大陸地區(qū)共30個(gè)城市開通運(yùn)營城市軌道交通，共計(jì)133條線路，運(yùn)營線路總長度達(dá)4152.8公里，相比于2008年增加了4倍，年均增加了415.35公里。其中，地鐵3168.7公里，占76.3%，與2008年相比，所占比重提高7.3個(gè)百分點(diǎn)；其他制式城軌交通運(yùn)營線路長度984.1公里，占23.7%。

與城市軌道形成鮮明對比的是，市域（郊）鐵路起步晚、發(fā)展慢。目前，較為典型的線路僅有北京S2線、上海金山鐵路和成都成灌線系統(tǒng)等。但是，已經(jīng)有部分地方政府開始關(guān)注都市圈軌道交通一體化發(fā)展，并出臺(tái)了相關(guān)規(guī)則，比如《廣佛兩市軌道交通銜接規(guī)劃》。當(dāng)前，我國都市圈軌道交通建設(shè)快速推進(jìn)，正是一體化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，但在布局規(guī)劃、資金使用、運(yùn)營管理和協(xié)調(diào)發(fā)展等方面，還面臨諸多問題。

（一）我國都市圈軌道交通的一體化規(guī)劃不合理

布局規(guī)劃不合理是制約一體化發(fā)展的首要因素。首先，現(xiàn)有跨域、跨網(wǎng)的軌道交通沒有實(shí)現(xiàn)一體化規(guī)劃，城市網(wǎng)、市域網(wǎng)、城際網(wǎng)和區(qū)際網(wǎng)不能有效銜接。其次，特大城市軌道交通規(guī)劃缺乏對市域（郊）鐵路的關(guān)注，特別是跨行政區(qū)、以通勤為目的軌道交通供給嚴(yán)重不足。以環(huán)北京都市圈為例，每個(gè)工作日，河北境內(nèi)燕郊往來北京中心城區(qū)的通勤人數(shù)有30萬，但是連接兩地的軌道交通項(xiàng)目一直難以實(shí)現(xiàn)，而地理距離相近的昌平和順義早已開通地鐵，燕郊卻僅有動(dòng)車，尚無通勤功能。最后，我國早期軌道交通建設(shè)缺乏系統(tǒng)性規(guī)劃，部分線路銜接不暢，不同線路之間換乘不便制約著一體化發(fā)展。

圖/中新社

（二）我國城市軌道交通建設(shè)資金統(tǒng)籌使用困難

一是政府資金與社會(huì)資本難以統(tǒng)籌，市場在都市圈軌道交通一體化建設(shè)和經(jīng)營中的作用沒有被充分利用。城市軌道交通作為公共交通，有一定公益性，通常情況下，項(xiàng)目財(cái)務(wù)可持續(xù)性較差。然而，軌道交通項(xiàng)目能極大地提高站點(diǎn)周圍土地價(jià)值，并對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形成很強(qiáng)的正外部性。由于沒有正外部溢出效應(yīng)的反哺機(jī)制，我國軌道交通建設(shè)資金大多仍來源于財(cái)政，運(yùn)營也要靠財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼，軌道交通項(xiàng)目對社會(huì)資本吸引力較弱，社會(huì)資本難以滿足市場需求為導(dǎo)向的一體化建設(shè)和經(jīng)營理念，難以在都市圈軌道交通項(xiàng)目中得到體現(xiàn)。二是跨行政區(qū)域軌道交通項(xiàng)目的建設(shè)資金和運(yùn)營補(bǔ)貼在不同行政主體之間分?jǐn)偫щy，使此類項(xiàng)目難以落地。

（三）我國都市圈軌道交通一體化運(yùn)營有待加強(qiáng)

目前，市域（郊）鐵路是我國都市圈軌道交通發(fā)展的短板，這種短板效應(yīng)不僅體現(xiàn)在建設(shè)領(lǐng)域，在運(yùn)營管理方面更為突出，一個(gè)重要原因是市域（郊）鐵路大多是委托各地方國家鐵路局（或公司）運(yùn)營，而城市軌道交通主要由地方政府主導(dǎo)，兩個(gè)運(yùn)營管理系統(tǒng)尚未兼容，難以實(shí)現(xiàn)公交化運(yùn)營。以安全檢查系統(tǒng)為例，由于兩者不兼容，重復(fù)安檢增加了換乘時(shí)間，拉長了換乘距離，大大降低了軌道交通系統(tǒng)一體化運(yùn)營效率。另外，隨著我國都市圈軌道交通規(guī)模擴(kuò)大，運(yùn)營管理主體多樣化，政府、企業(yè)和相關(guān)方面在安全保障、應(yīng)急求援和系統(tǒng)維護(hù)等方面責(zé)任不明確，多個(gè)運(yùn)營管理主體一體化協(xié)調(diào)機(jī)制仍在探索之中。

（四）我國軌道交通發(fā)展與城鎮(zhèn)空間開發(fā)不協(xié)調(diào)

長期以來，我國城市建設(shè)采取了垂直化、條塊化的管理模式，交通建設(shè)、土地利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等融合度不高，以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)理念難以轉(zhuǎn)化為實(shí)踐，導(dǎo)致我國軌道交通空間與其他交通空間、城市建筑空間、地下空間銜接利用不夠，造成相關(guān)工程建設(shè)間的沖突和矛盾。比如，中心城區(qū)外圍城鎮(zhèn)區(qū)開發(fā)項(xiàng)目與既有軌道交通建設(shè)計(jì)劃結(jié)合不足，多規(guī)合一雖然能在一定程度上緩解此問題，但是不同部門之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)仍難以協(xié)調(diào)。這種多維度的空間開發(fā)不協(xié)調(diào)，一方面，導(dǎo)致軌道交通站點(diǎn)空間開發(fā)非集約化，極大浪費(fèi)城市資源；另一方面，外圍城鎮(zhèn)開發(fā)項(xiàng)目建成后缺乏有效的軌道交通配套，勢必加重對路面交通的依賴，給公共交通組織帶來巨大挑戰(zhàn)。

對策建議

（一）以深化改革為抓手，補(bǔ)齊都市圈軌道交通發(fā)展短板

充分調(diào)動(dòng)公共部門和私有部門的積極性，拓寬軌道交通建設(shè)資金來源，提高軌道交通項(xiàng)目財(cái)務(wù)可持續(xù)性，從多個(gè)渠道來補(bǔ)齊我國都市圈軌道交通發(fā)展中市域（郊）鐵路和跨行政區(qū)域的軌道交通供給不足的短板。一是打破“一畝三分地”的思維局限，建立跨行政區(qū)域的軌道交通建設(shè)成本分擔(dān)、利益共享機(jī)制，出臺(tái)激勵(lì)相容的建設(shè)資金籌措辦法，研究成立都市圈軌道交通協(xié)調(diào)發(fā)展基金。二是鼓勵(lì)軌道交通站點(diǎn)綜合開發(fā)，協(xié)調(diào)軌道交通建設(shè)和運(yùn)營的公益性和盈利性，糾正市場回報(bào)機(jī)制，吸引社會(huì)資本參與都市圈軌道交通建設(shè)。三是盤活存量資產(chǎn)，優(yōu)先利用既有鐵路資源開行市域（郊）通勤班列，以最有效的方式滿足都市圈通勤需求，提高軌道交通網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的投入產(chǎn)出比。

（二）以機(jī)制創(chuàng)新為動(dòng)力促進(jìn)都市圈軌道交通融合發(fā)展

都市圈軌道交通一體化發(fā)展需要從融合上做文章。一是加快軌道交通規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營管理體制機(jī)制創(chuàng)新，突破行政區(qū)域和行政部門的利益阻力，實(shí)現(xiàn)跨域共管、跨部共治。二是將軌道交通線路和樞紐布局規(guī)劃納入都市圈整體發(fā)展規(guī)劃，支撐中心城區(qū)非中心功能的疏解，引導(dǎo)相關(guān)產(chǎn)業(yè)向外圍中小城鎮(zhèn)布局，加強(qiáng)軌道交通建設(shè)與城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整和生態(tài)功能完善的融合。三是出臺(tái)都市圈軌道交通建設(shè)、運(yùn)營和管理相關(guān)規(guī)范文件，在車輛技術(shù)、站距要求、申建條件、安全檢查、運(yùn)營規(guī)范等方面建立標(biāo)準(zhǔn)體系，引導(dǎo)各種制式軌道交通一體化融合。四是合理界定政府與企業(yè)、多類企業(yè)在安全保障、應(yīng)急求援和系統(tǒng)維護(hù)等方面的責(zé)任，建立分工清晰、權(quán)責(zé)明確、激勵(lì)相容的多方合作機(jī)制。

（三）以科學(xué)管理為手段，提升都市圈軌道交通服務(wù)品質(zhì)

提供便民惠民利民的運(yùn)輸服務(wù)，是我國都市圈軌道交通一體化發(fā)展的核心任務(wù)，亟需從多個(gè)方面實(shí)施新舉措新辦法。一是合理安排發(fā)車頻率、停站頻率，提高票務(wù)靈活性、便利性，以提供公交化的公共交通服務(wù)為原則，實(shí)現(xiàn)市域（郊）鐵路與城市軌道交通的一體化運(yùn)營，提高不同制式軌道交通的換乘效率。二是提高軌道交通運(yùn)營管理的現(xiàn)代技術(shù)水平，以信息化、智能化為目標(biāo)，提供全程安全、便捷、貼心的運(yùn)輸服務(wù)。三是以優(yōu)化顧客體驗(yàn)為導(dǎo)向，創(chuàng)新軌道交通項(xiàng)目商業(yè)開發(fā)和運(yùn)營管理模式，培育市場化運(yùn)營主體，全方位提升服務(wù)質(zhì)量。四是創(chuàng)新軌道交通規(guī)劃理念，因地制宜，分階段進(jìn)行線路和站點(diǎn)建設(shè)，做好軌道交通項(xiàng)目的銜接工作，以合理的對接方案提高各個(gè)階段項(xiàng)目的整體運(yùn)營效率。