我國政策議程設(shè)置中的利益集團(tuán)分析

姚佳

摘 要：政策議程在公共政策中扮演重要角色，政策議程的設(shè)置對(duì)于社會(huì)問題能否納入政府議事日程起著決定性作用，因此必須規(guī)范政策議程設(shè)置，提高公共政策質(zhì)量。由于我國政府自身內(nèi)部結(jié)構(gòu)不足和公眾利益表達(dá)渠道不暢通，政府和社會(huì)公眾都陷入利益表達(dá)的困境，導(dǎo)致政策議程設(shè)置中社會(huì)公眾不能很好地表達(dá)自身利益訴求，政府也無法處理好公眾的利益訴求。同時(shí)順應(yīng)時(shí)代出現(xiàn)并不斷成長的利益集團(tuán)，逐漸成為了社會(huì)公眾表達(dá)自身公共利益的一個(gè)重要渠道。利益集團(tuán)自身特性以及其如何在政策議程設(shè)置中發(fā)揮作用，這都必然引起人們的關(guān)注與重視。

關(guān)鍵詞：政策議程；利益表達(dá)；利益集團(tuán)

隨著我國經(jīng)濟(jì)、政治等各方面的快速發(fā)展，人們的維權(quán)意識(shí)也不斷提高。在制定公共政策過程中，越來越多的社會(huì)大眾從漠不關(guān)心逐漸轉(zhuǎn)變到積極參與，努力表達(dá)出自身意愿。但因表達(dá)利益的途徑有限，人們的很多想法在公共政策中無法體現(xiàn)出來。因此作為公民利益表達(dá)方式之一的利益集團(tuán)，應(yīng)該引起重視。

1 政策議程

政策議程可以說是一次政策制定過程，具體是指某一個(gè)引起公共政策制定者關(guān)注并正式提起討論，決定解決的公共問題，包括決定政府是否參與，如何參與。

政策議程可分為兩種：一是系統(tǒng)議程，指具有系統(tǒng)性的一個(gè)問題，主要是由政治社區(qū)的成員提出來的值得普遍公眾注意的問題，且在政府的立法范圍之內(nèi)；二是政府議程，是由偏向與公共官員相關(guān)的具體問題組成。

2 利益集團(tuán)

2.1 定義

“利益集團(tuán)”這個(gè)概念首次提出于西方政治學(xué)領(lǐng)域，后來又廣泛被用于法學(xué)等其他學(xué)科。 “二戰(zhàn)”后，社會(huì)各方面都快速發(fā)展，社會(huì)矛盾也日益尖銳復(fù)雜。利益集團(tuán)的數(shù)量和人數(shù)的不斷增加對(duì)社會(huì)的影響也越來越大，這引發(fā)了學(xué)者的關(guān)注，由此產(chǎn)生和發(fā)展出了一門新理論——利益集團(tuán)理論。

國外學(xué)者對(duì)利益集團(tuán)的定義眾說紛紜。詹姆斯·麥迪遜是第一個(gè)對(duì)其給出定義者。他認(rèn)為“為某種共同利益所驅(qū)使而聯(lián)合起來的一些公民，不管他們占全部公民的數(shù)量多少，而他們的利益是損害公民權(quán)利或社會(huì)的永久與總和利益的”。同時(shí)阿爾蒙德提出利益集團(tuán)是因興趣與利益而聯(lián)系且對(duì)其擁有的共同利益產(chǎn)生了共同意識(shí)的一群人的組合。此外羅斯科·龐德著重提出一個(gè)觀點(diǎn)，即承認(rèn)、確定、實(shí)現(xiàn)和保障利益是法律的作用與任務(wù)?；诖擞^點(diǎn)和耶林學(xué)說，羅斯科提出利益分為個(gè)人利益、公共利益和社會(huì)利益。由上可知利益集團(tuán)在西方由來已久且其概念在不同領(lǐng)域也各有特征。

如前所述利益集團(tuán)起源于西方，那么我們不禁自問：在中國是否存在利益集團(tuán)？如果存在，它的定義是什么？

其實(shí)，“利益集團(tuán)的提法”在中共十三屆二中全會(huì)上就已出現(xiàn)，但是國內(nèi)涉及“中國利益集團(tuán)的研究”大多都是進(jìn)入21世紀(jì)后開展的。對(duì)于“中國是否存在利益集團(tuán)”，學(xué)術(shù)界說法不一：一部分學(xué)者認(rèn)為中國不存在利益集團(tuán)，然而大部分學(xué)者還是堅(jiān)持其的存在，只是不同時(shí)期含義不同。具體而言，改革開放前的利益集團(tuán)是自在而非自為的；改革開放后，多元化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)也意味著代表不同利益社會(huì)階層的出現(xiàn)，也正是此時(shí)人們開始對(duì)自己的利益加以關(guān)注，在此基礎(chǔ)上屬于中國的“利益集團(tuán)”應(yīng)運(yùn)而生。通常來說對(duì)于利益集團(tuán)的定義，學(xué)界將之分為兩種：廣義的利益集團(tuán)是指因興趣或利益而聯(lián)系在一起并意識(shí)到這些共同利益的人的結(jié)合；狹義的利益集團(tuán)則強(qiáng)調(diào)“這些人的結(jié)合試圖通過政治參與”進(jìn)而影響“公共政策”從而維護(hù)或者促進(jìn)其利益。

本文認(rèn)為中國的利益集團(tuán)是指因共同興趣或利益聯(lián)系在一起而組成的社團(tuán)或組織，追求實(shí)現(xiàn)成員共同利益，更多的是想要以政治參與渠道來對(duì)公共政策的制定產(chǎn)生影響，進(jìn)而維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民的公共利益。

2.2 分類

對(duì)于如何對(duì)利益集團(tuán)進(jìn)行分類，需根據(jù)不同角度。如就組織規(guī)模來分，可分為“小型政治團(tuán)體、中型政治社團(tuán)和大型利益集團(tuán)”；又就組織程度來分，可分為非正規(guī)性利益集團(tuán)、非社團(tuán)性利益集團(tuán)、機(jī)構(gòu)性利益集團(tuán)、社團(tuán)性利益集團(tuán)。

與西方利益集團(tuán)對(duì)比，我國利益集團(tuán)形成時(shí)間短且數(shù)量與類型也較少，因此務(wù)必依據(jù)實(shí)際情況來劃分類型。依據(jù)組織狀況與利益集團(tuán)在政治過程中產(chǎn)生的作用等角度，可把中國的利益集團(tuán)劃分為四大類，即機(jī)構(gòu)性利益集團(tuán)、公司型利益集團(tuán)、社團(tuán)型利益集團(tuán)和非組織化利益集團(tuán)。本文主要贊同這種分類。

機(jī)構(gòu)型利益集團(tuán)是指那些建立在產(chǎn)品和行業(yè)基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)主管部門。公司型利益集團(tuán)主要包括：一是壟斷行業(yè)的大型國有公司，如中石油、中國移動(dòng)。二是暴利行業(yè)的公司，在我國特指采礦業(yè)與房地產(chǎn)業(yè)。這二者為兼有國有私有的多元化產(chǎn)權(quán)行業(yè)。中國的社團(tuán)型利益集團(tuán)包括三類：一是人民群眾團(tuán)體，如全國工會(huì)。二是政府開辦的行業(yè)協(xié)會(huì)，如中國科協(xié)。三是民間自治性組織或社團(tuán)，包括已注冊的社會(huì)團(tuán)體、民非等和未注冊的民間組織。非組織化利益集團(tuán)，更準(zhǔn)確稱之為無組織的利益群體。他們總是直接通過實(shí)際行動(dòng)來影響公共政策的制定與實(shí)施，其存在形式包括兩種：一是主要以“官商勾結(jié)”和“集團(tuán)化利益聯(lián)盟”為顯現(xiàn)形式的基于政治權(quán)力或經(jīng)濟(jì)資源基礎(chǔ)上形成的非組織化利益集團(tuán)。二是由農(nóng)民、農(nóng)民工、藍(lán)領(lǐng)工人、個(gè)體工商戶、城鄉(xiāng)貧困人口和失業(yè)人員等為代表的弱勢群體而形成的潛在利益集團(tuán)，其形成主要依據(jù)具體的特定利益，如農(nóng)民工討薪，因此其特征也是來去極快。

3 政策議程設(shè)置面臨的困境

政府是政策議程設(shè)置的主體，政府將政策議程納入其議事日程并依據(jù)不同事項(xiàng)出臺(tái)相關(guān)公共政策，掌握著“公權(quán)力”的政府在其政策議程的設(shè)置中依然存在著不少難題。同時(shí)公共政策的出臺(tái)最終是服務(wù)于社會(huì)公眾，而在現(xiàn)實(shí)中社會(huì)公眾很多時(shí)候卻面臨著難以準(zhǔn)確表達(dá)自己利益需求的窘境，由此對(duì)于政策議程設(shè)置所面臨的困境要從政府和社會(huì)公眾兩方面入手。

3.1 政府的困境

因政府自身屬性與自身結(jié)構(gòu)的缺陷，所以我國政府在表達(dá)自身利益和受理公共利益表達(dá)時(shí)存在著以下難題。

一是政府組織結(jié)構(gòu)。一方面，我國現(xiàn)行的直線職能型組織結(jié)構(gòu)下等級(jí)明確的政府機(jī)關(guān)存在著內(nèi)部信息溝通渠道單一的缺陷，導(dǎo)致政府很難及時(shí)應(yīng)對(duì)外部的快速發(fā)展，因此只有發(fā)生的事情表現(xiàn)明顯且極其嚴(yán)重時(shí)才可能引發(fā)社會(huì)公眾和政府組織的高度關(guān)注從而進(jìn)入政策議程，如近些年的“性侵幼女案”。由此可見此種組織結(jié)構(gòu)在很大程度上對(duì)政府的靈活性和時(shí)效性產(chǎn)生了限制。另一方面，我國高長式組織結(jié)構(gòu)具有管理幅度小、層級(jí)多、管理人員數(shù)量大的特點(diǎn)，這就導(dǎo)致在信息傳遞中存在著嚴(yán)重的失真現(xiàn)象。這種明顯機(jī)械式的組織結(jié)構(gòu)對(duì)于想要培養(yǎng)出正常、民主和開放的察覺機(jī)制與過程來說是極其困難的。

二是政府體系封閉。中國政府目前一直致力于建立民主化政府，但政府依然不夠開放，重大決策往往由幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)決定。決策過程相對(duì)封閉，政府和民眾之間難以有效溝通，政府出臺(tái)的公共政策難以獲得社會(huì)公眾的認(rèn)同。

三是決策者承受能力有限。有一些社會(huì)問題對(duì)于決策者來說需要背負(fù)很大壓力，甚至是超過其承受力來決定采取行動(dòng)，此時(shí)經(jīng)過利弊權(quán)衡后決策者通常選擇回避。即使提出此問題可能會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生一定影響，但由于決策者承受能力有限，這些問題也往往難以進(jìn)入政策議程。

我國政府的宗旨是為人民服務(wù)，但是它也是階級(jí)統(tǒng)治的重要工具，所有政策的制定與實(shí)施都必須代表統(tǒng)治階級(jí)利益。然而統(tǒng)治階級(jí)的利益與社會(huì)公眾的利益并非始終一致，這就導(dǎo)致政府在政策設(shè)置中存在著一定自利性，在特定情況下產(chǎn)生的矛盾就是其本身存在的利益表達(dá)困境。

3.2 社會(huì)公眾的困境

公共政策是服務(wù)于社會(huì)公眾的，為了維護(hù)自身利益社會(huì)公眾就必須提出訴求。社會(huì)公眾假如能夠足夠表達(dá)自身利益需求并與政府進(jìn)行有效溝通，那么就不會(huì)出現(xiàn)政府與公民對(duì)抗的現(xiàn)象。而事實(shí)上政府與社會(huì)公眾沖突或者對(duì)抗的現(xiàn)象依然存在且并不少見，由此可知社會(huì)公眾在政策議程設(shè)置的過程中遇到了以下困境。

一是民意表達(dá)結(jié)構(gòu)不完整，政治參與渠道不暢通。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，擁有著更多社會(huì)資源的上層社會(huì)階層，對(duì)于話語權(quán)與利益表達(dá)渠道的掌握也分量居多；與此相反，對(duì)于廣大群眾和弱勢群體來說的社會(huì)下層，其利益訴求往往很難上達(dá)到政府與國家高層。從我國實(shí)際國情來看，社會(huì)公眾占據(jù)整個(gè)國家的比重很大，自然其利益需求也是多而雜亂，但是對(duì)于如何表達(dá)出這些利益需求，現(xiàn)存的利益表達(dá)渠道是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠甚至是匱乏的。尤其是隨著社會(huì)快速發(fā)展而帶來的各種社會(huì)問題來說，為社會(huì)公眾提供更多的利益表達(dá)渠道是目前必須盡快解決的問題。

二是利益表達(dá)機(jī)會(huì)不均衡。我國目前可供公民表達(dá)利益的制度主要是信訪制度、聽證制度，此外新媒體的不斷發(fā)展也為公眾提供了一定渠道。隨著近年來我國社會(huì)各方面的發(fā)展，社會(huì)公眾的合法權(quán)益受到損害的事件也越來越多，但是由于現(xiàn)有利益表達(dá)渠道承受能力有限導(dǎo)致社會(huì)公眾反應(yīng)的一些社會(huì)問題依舊無法納入到政策議程中。這種利益表達(dá)機(jī)會(huì)的不均衡性也要求著更多可供社會(huì)公眾表達(dá)利益訴求渠道的出現(xiàn)。

三是利益表達(dá)渠道結(jié)構(gòu)不合理。受我國封建傳統(tǒng)思想影響，人們對(duì)于“官”、“政府”的看法依舊存在著很多差異。對(duì)于大部分的普通人來說，他們對(duì)于自己的利益需要更傾向于直接向政府進(jìn)行表達(dá)，唯有少部分人群才會(huì)青睞其他諸如大眾媒體和非營利組織等利益表達(dá)渠道，這就使得政府依舊是公民進(jìn)行利益表達(dá)的主要方式，需要占據(jù)更多的資源，而其他表達(dá)渠道所占有的資源比率就很低，這種狀況就導(dǎo)致了工作效率低下。同時(shí)由于我國公民的法律意識(shí)依舊比較薄弱，當(dāng)他們面對(duì)一些社會(huì)問題時(shí)更喜歡找政府中的“熟人”來“走后門”解決。因此在政府資源有限的前提下，有序的利益表達(dá)和無序的利益表達(dá)相混合更加大了利益表達(dá)的困難程度。

4 政策議程設(shè)置中的利益集團(tuán)

從上一章可知，政策議程設(shè)置面臨的困境主要來自于政府與社會(huì)公眾。其中人民群眾無疑是首先考慮的一方，因?yàn)楣舱咧贫ㄅc否、實(shí)施效果均與人們息息相關(guān)。因此在中國發(fā)展日益完善的利益集團(tuán)，應(yīng)該發(fā)揮其為社會(huì)公共提供表達(dá)自身利益訴求這一重要渠道的作用。

4.1 參與方式

我國利益集團(tuán)在政策議程設(shè)置中發(fā)揮作用的途徑主要是通過參與國家政策的制定過程。利益集團(tuán)參與國家政策制定過程主要是通過以下方式。

一是通過人民代表大會(huì)參與政策制定。全國人民代表大會(huì)是我國的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，是國家政策提出、討論并且通過的最重要途徑。大部分利益集團(tuán)參與政策制定的主要渠道就是通過人大代表來表達(dá)其利益訴求，影響方式包括：第一，保持與人大代表的一定關(guān)系以便向其及時(shí)了解和反映自身的利益訴求；第二，向人大代表提出自身的意見和建議以便其能夠參與到政策的決策過程；第三，通過人大代表行使其監(jiān)督權(quán)來表達(dá)自身利益訴求以便人大代表能夠?qū)φ咧贫óa(chǎn)生影響。利益集團(tuán)通過人大代表來介入政策制定過程，從而使制定的政策符合其自身利益。

二是通過政府參與政策制定。政府作為行使公共行政權(quán)力的合法機(jī)構(gòu)必須履行其社會(huì)公共管理職能，同時(shí)各種宏觀經(jīng)濟(jì)政策的制定和重大資源的分配掌握權(quán)都由政府負(fù)責(zé)。上述諸多情況都會(huì)涉及到利益集團(tuán)的利益，只是程度不一且與其長久健康發(fā)展密不可分，因此通過政府部門來對(duì)政策制定產(chǎn)生影響是利益集團(tuán)必然選擇之一。其中最方便最直接的渠道就是通過政府行政部門來對(duì)政策制定產(chǎn)生影響，即利益集團(tuán)為了能夠影響政策而積極為行政首長提供咨詢服務(wù)。

三是通過大眾傳媒影響政府決策。隨著我國改革開放的進(jìn)一步發(fā)展和信息時(shí)代的到來，由此衍生并發(fā)展的大眾傳媒以及其形成的社會(huì)輿論對(duì)政府決策的影響力日益增加，同時(shí)有限的其他利益表達(dá)渠道使得大眾傳媒成為利益集團(tuán)向決策者傳達(dá)利益訴求的重要方式。

4.2 參與特點(diǎn)

政策制定過程是一個(gè)真實(shí)時(shí)間中的政治過程。利益集團(tuán)參與政策制定過程也可以說是利益集團(tuán)參與政治的過程。利益集團(tuán)對(duì)政治的參與特點(diǎn)主要有以下方面。

一是集團(tuán)利益性特征顯著。之前提到中國的利益集團(tuán)是指因共同興趣或利益聯(lián)系在一起而組成的社團(tuán)或組織，追求實(shí)現(xiàn)成員的共同利益，更多的是想要采取政治參與的方式來對(duì)政府制定公共政策產(chǎn)生影響，其目的就是為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民的公共利益。而正是這種利益促使越來越多的利益集團(tuán)開始陸續(xù)不斷的參與政治過程，試圖對(duì)政策的制定和實(shí)施產(chǎn)生一定影響。

二是職業(yè)化特征明顯。根據(jù)本文對(duì)中國利益集團(tuán)的定義，可以發(fā)現(xiàn)聯(lián)合在一起的利益集團(tuán)成員都是有著一些共同利益要求，由此也可以推出大部分成員都是職業(yè)相同或者相似的階級(jí)，比如消費(fèi)者協(xié)會(huì)，因此利益集團(tuán)的職業(yè)化特征日益顯著。

三是參與能力的極端性趨勢。利益集團(tuán)間存在極大差異且差異愈來愈大。發(fā)展強(qiáng)勢的利益集團(tuán)憑借其組織程度高、成員素質(zhì)好、利益表達(dá)渠道固定順暢和資源優(yōu)勢等，在政治參與過程中對(duì)政策制定的影響力日益增強(qiáng)；反之，發(fā)展較弱的利益集團(tuán)因其自身缺陷無法順利表達(dá)并實(shí)現(xiàn)自身的利益訴求。

四是獨(dú)立性差，依賴政府。我國的利益集團(tuán)發(fā)展時(shí)間短且大部分都是在政府支持或者政府自辦的情況下建立起來的，因此利益集團(tuán)很大程度上都依賴于政府，無法獨(dú)立發(fā)展和提出自身的利益訴求。

4.3 影響

基于我國基本國情、政府內(nèi)部、社會(huì)結(jié)構(gòu)以及利益集團(tuán)本身等各方面因素考慮，利益集團(tuán)參與政策制定過程存在著兩方面的影響。

有利方面主要是利益集團(tuán)為政府和社會(huì)的溝通交流提供了管道，方便更多的影響決策的信息可以發(fā)揮其作用，還提供了許多方案供決策機(jī)構(gòu)進(jìn)行選擇。同時(shí)利益集團(tuán)之間為了獲得自身利益而對(duì)相關(guān)決策展開的競爭，在一定程度上也增加了決策的合理性。作為一種社會(huì)公眾表達(dá)利益渠道，利益集團(tuán)其實(shí)也是社會(huì)公眾對(duì)決策權(quán)力的一種有力監(jiān)督方式。利益集團(tuán)參與政治，換言之，使得更多的公民積極參與到國家政策的制定中來，這一方面有利于政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益與緩和矛盾，維護(hù)社會(huì)和政局穩(wěn)定，另一方面也有利于提高公民的政治意識(shí)，推動(dòng)我國政治民主化和法制化的進(jìn)程。

不利方面主要表現(xiàn)在利益集團(tuán)的發(fā)展處于極其不平衡的狀態(tài)，各利益集團(tuán)給政府帶來不同的影響力，由此極可能導(dǎo)致政府在決策和立法上的不公正，影響社會(huì)利益分配的平衡性，損害公共利益，更甚至影響社會(huì)的安定和諧。同時(shí)利益集團(tuán)為獲得自身利益可能過度干預(yù)政府政策，影響政府效率和決策質(zhì)量。此外，利益集團(tuán)也可能存在“錢權(quán)交易”或者“錢錢交易”，嚴(yán)重影響公共政策制定的科學(xué)性與實(shí)用性。還有不可忽視的一點(diǎn)就是利益集團(tuán)的集體性特征極其容易成為“地方保護(hù)主義”的溫床來損害公共利益。

4.4 對(duì)策

利益集團(tuán)對(duì)于社會(huì)公共表達(dá)利益訴求的重要性是不言而喻的，同時(shí)時(shí)代的發(fā)展浪潮也要求我國加大發(fā)展利益集團(tuán)的力度支持。因此對(duì)于利益集團(tuán)發(fā)展中存在的問題與障礙，必須提出對(duì)策來解決和完善。影響利益集團(tuán)發(fā)展的因素有很多，下面主要是根據(jù)其中幾個(gè)因素來提出的對(duì)策建議。

一是黨和政府必須轉(zhuǎn)變觀念。我國是共產(chǎn)黨執(zhí)政多黨參政的社會(huì)主義國家，作為執(zhí)政者的黨和政府，對(duì)于利益集團(tuán)的發(fā)展有著非常重要的影響力。由于我國歷史經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)實(shí)教訓(xùn)，黨和政府對(duì)于利益集團(tuán)的發(fā)展存在著很難調(diào)解的矛盾，一方面是利益集團(tuán)的發(fā)展順應(yīng)了歷史潮流且日益發(fā)揮重要的積極作用；另一方面又擔(dān)心利益集團(tuán)過度發(fā)展會(huì)危害到黨和國家的發(fā)展。想要解決這一難題，即要求黨和政府要有高瞻遠(yuǎn)樹的長遠(yuǎn)目標(biāo)與足夠的膽識(shí)能力，又要求黨和政府改變傳統(tǒng)觀念，給予利益集團(tuán)足夠的發(fā)展空間來表達(dá)其合理的利益訴求。同時(shí)我國政府也要堅(jiān)持自己的宗旨與原則，避免自己成為利益集團(tuán)。

二是建設(shè)和完善與利益集團(tuán)相關(guān)的制度，擴(kuò)大利益集團(tuán)的積極影響。諸如改革政府相關(guān)體制，完善市場經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制，建立均衡發(fā)展的利益表達(dá)機(jī)制，通暢利益集團(tuán)表達(dá)利益訴求的渠道等。

三是政府要發(fā)揮其文化職能，確立公平公正的政治價(jià)值觀，積極培育有益于公眾和利益集團(tuán)發(fā)展的公共精神，從意識(shí)形態(tài)上促進(jìn)利益集團(tuán)的健康長久發(fā)展，發(fā)揮其積極的作用。

四是利益集團(tuán)要根據(jù)自身的定性與利益追求，積極完善自身的不足之處，采用更加合法合理的方式來向政府表達(dá)利益訴求。

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