貿易摩擦背景下玉米生產者補貼制度的經濟效應及政策優(yōu)化*

王文濤,王富剛

(1.湖南科技大學 商學院，湖南 湘潭 411201；2.中國農業(yè)發(fā)展銀行甘肅省隴南分行，甘肅 隴南 746000)

一、問題的提出

玉米生產者補貼制度是我國農業(yè)受國際沖擊下，農業(yè)供給側結構改革的重要內容，也是我國繼續(xù)大豆目標價格補貼試點制度之后糧食價格形成機制的重要探索，直接影響到我國“口糧絕對安全、谷物基本自給”的糧食安全戰(zhàn)略的成效。玉米生產者補貼制度自2016年起實施，已取得了較為理想的政策效果，如：從2016年底起玉米價格首現(xiàn)國際競爭力(陳錫文，2016)[1]，建立起了市場形成價格的機制、市場購銷主體多元化(郭研農，2017)[2]、糾正了市場流通秩序、玉米加工業(yè)利潤回升等(丁聲俊，2017)[3]5-9，并有望向稻谷、小麥等口糧品種推廣?！?018年財政重點強農惠農政策》提出為推動稻谷最低收購價改革，保護種糧農民收益，要在相關稻谷主產省份實施稻谷生產者補貼(1)參見：農業(yè)農村部財政部發(fā)布2018年財政重點強農惠農政策[EB/OL].http://www.moa.gov.cn/xw/bmdt/201804/t20180403_6139533.htm,2018-6-8。。稻谷是我國居民的口糧，可見，玉米生產者補貼制度的探索與完善對于我國糧食市場化改革和確保糧食安全意義重大。但是，我們也要清醒地看到，當前的玉米生產者補貼制度改革還存在不少亟待解決的難題，僅從國內政策改革來看，還存在著農民收入下降、糧食賣難再現(xiàn)(丁聲俊，2017)[3]5-9、地租成本負擔重、市場風險增大(舒坤良，2016)[4]165-169、結構調整難、去庫存難度大等問題(周圣鈞，田佳琦，王路加，2017)[5]69-71。

從國際關系來看，中美兩國貿易摩擦加劇，玉米生產者補貼作為農業(yè)貿易摩擦的重要內容也必須受到嚴格約束。2018年，中美這兩個世界上最大的經濟體，產生了全面的貿易摩擦。美國先后以232條款對來自于中國的鐵鋁進口限制、以301條款對來自中國進口的500億美元加征25%關稅，中國根據(jù)對等報復的原則，先是對來自于美國進口的以農產品為主的30億美元商品加征關稅，然后又對來自美國進口的包含大豆等農產品、工業(yè)品的價值500億美元的商品加征25%的關稅(2)中美貿易爭端一波三折。繼中美兩國各提出向來自于對方國家的500億美元進口商品加征關稅外，美國又提出了再對來自于中國進口的2 000億美元甚至4 000億美元商品加征關稅的威脅。?？梢?，2018年的中美貿易摩擦已經波及到農產品。但事實上，早在中美全面貿易摩擦之前，中美農業(yè)貿易摩擦就相當嚴重。美國方面，2016年9月，美國向世界貿易組織(簡稱WTO)起訴中國2012—2015年對玉米、稻谷、小麥的補貼都超過了其產值8.5%的上限(3)參見：https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds511_e.htm，2018-6-10。爭端解決專家小組已于2017年6月24日成立，將不早于2018年第3季度向爭端各方發(fā)布最終報告。該爭端除中美兩國外的第三方國家和地區(qū)多達27個。；2016年12月，美國又向WTO起訴中國玉米、稻谷、小麥三種谷物的關稅配額管理制度不透明和不可預見，以及該制度違反了《關稅與貿易總協(xié)定1994》第XI條第1款關于禁止使用除關稅、稅收及其他費用外的措施來限制產品進口的規(guī)定(4)參見https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds517_e.htm，2018-6-12。。中國方面，2017年中國商務部對來自于美國的DDGS實施反傾銷反補貼措施；2018年2月4日，中國商務部依據(jù)《中華人民共和國反傾銷條例》第十八條規(guī)定，在沒有收到任何組織與個人反傾銷調查書面申請的情況下，對來自于美國進口的高粱實施反傾銷立案調查(5)2018年2月4日，商務部分別發(fā)布該年度第12號和第13號公告，決定對原產于美國的進口高粱進行反傾銷和反補貼立案調查(參見：http://www.mofcom.gov.cn/article/b/e/201802/20180202708097.shtml,2018-6-14)。2018年4月17日商務部發(fā)布反傾銷初裁公告，決定于4月18日起采取臨時反傾銷措施。2018年5月18日，商務部發(fā)布2018年第44號公告，決定終止對原產于美國的進口高粱反傾銷反補貼調查。(參見：http://www.mofcom.gov.cn/article/b/c/201805/20180502745342.shtml，2018-6-14。)。中美農業(yè)貿易摩擦中，最重要的或者影響最大的就是以谷物補貼為內容的中美農業(yè)國內支持爭端，這影響到“以我為主、立足國內”的糧食安全戰(zhàn)略實現(xiàn)。因此，在中美貿易戰(zhàn)全面升級，農產品貿易摩擦特別是玉米、大豆等主糧成為主要摩擦對象的情況下，玉米生產者補貼制度的改革至關重要。中國對貿易摩擦的態(tài)度是：不挑事、不惹事、不怕事，并力求避免貿易摩擦。事實上，2016年美國在中國進行玉米生產者補貼制度的市場化改革后，仍然起訴中國玉米臨時收儲等補貼制度的動機很蹊蹺(Lars Brink , David Orden,2017)[6]，因此確保玉米生產者補貼不超出WTO的約束是糧食市場化改革和應對貿易摩擦的重要內容，并關系到玉米生產者補貼制度的可持續(xù)實施。

從當前對玉米生產者補貼制度的研究來看，理論界側重于對現(xiàn)象的描述和調查，缺乏理論方面的深入研究，還難以有效指導改革繼續(xù)深入進行。這需要我們加強對政策演變的認識，分析玉米生產者補貼制度的經濟效應，立足國際化和市場化的背景提出完善玉米生產者補貼制度的對策建議。

二、玉米補貼政策改革階段及比較分析

開放經濟條件下，如何推動糧食市場化改革，完善農產品價格形成機制，應對國際沖擊，是近年來政府和理論界關注的熱點。關于糧食補貼的市場化改革主要有兩個階段：

(一)第一次市場化改革：2004—2013年“糧食直接補貼+支持價格”階段

2004年起，我國為適應加入WTO及解決玉米等谷物過剩問題進行了第一次糧食市場化改革，出臺《糧食流通管理條例》，改糧食保護價格制度為“直接補貼+最低收購價”制度，政策設計的目的是改間接補貼為直接補貼，同時為穩(wěn)定糧食價格，才保留了以最低收購價為形式的支持價格。當時，玉米沒有納入最低價收購范圍。2008年起為應對全球糧食危機及我國玉米賣難問題，國家出臺了玉米、大豆臨時收儲政策，并宣布連年提高糧食收購價格。臨時收儲制度主要在東北三省和內蒙古自治區(qū)實施。從此，我國糧食產量連續(xù)12年增長，其中玉米產量增長最快，并在2012年取代稻谷成為我國第一大谷物(6)根據(jù)《2017中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，2012年我國玉米產量為20 561.4萬噸，稻谷產量為20 423.6萬噸，玉米首次超過稻谷成為第一大谷物。，這對于保障國家糧食安全，提高農民收入發(fā)揮了重要作用。但是，政策的不利效果逐步顯現(xiàn)，最主要的表現(xiàn)就是由于支持價格拉高國內糧食價格，造成了糧食生產量、進口量和庫存量三量齊增的尷尬現(xiàn)象，糧食總量供求基本平衡，但品種結構問題突出。其中，玉米作為我國第一大糧食作物，庫存量占全球一半以上，而且沒有關稅配額的替代品如大麥、高粱等進口增加迅速，同時作為我國第四大糧食作物的大豆生產日益萎縮，2013年其凈進口量高達6 317萬噸，占全球貿易量的2/3以上，是國內產量的5.29倍。

(二)第二次市場化改革：2014起大豆目標價格補貼、玉米生產者補貼及大豆玉米生產者補貼階段

為應對糧食國內價格高于國際市場及糧食三量齊增的難題，國家再次進行糧食市場價格形成機制的市場化改革。從2014年起，國家提出在東北三省和內蒙古自治區(qū)取消大豆臨時收儲政策，實行大豆目標價格政策，以期取得市場化改革經驗，從而向玉米、小麥、稻谷等谷物品種推廣。實際上，早在2008年國家出臺的《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要(2008—2020年)》，就提出探索研究目標價格補貼制度。目標價格試點政策規(guī)定，大豆的目標價格為4 800元/噸，當市場價格低于目標價格時，國家實行差價補貼，補貼的對象為合法土地上的大豆種植者，各省都按實際面積進行補貼，市場采價期為同年10月至下年3月。但是大豆目標價格政策似乎沒有取得預期的效果，突出的問題是補貼面積測量難、國內外價差依然很大、大豆產量增長慢。為此，理論界一度產生了目標價格存廢之爭，反對派如程國強提出要實施目標價格的升級版[7]，其實質是取消目標價格補貼[8]26-34；支持派如王小語提出目標價格已取得了階段性成果，應不斷完善[9]。而且，理論界對目標價格制度的研究尚未達成一致，如汪希成、秦顏騰(2016)指出國內學者對目標價格的內涵等還存在分歧[10]14-19，鄭鵬、熊瑋(2016) 則指出必須要突破理論困境以克服政策實施的困難[11]73-79。

在大豆目標價格改革沒有取得成熟經驗的前提下，2016年我國開啟的農業(yè)供給側結構改革提出要調減玉米和去庫存，并在東北三省和內蒙古實施玉米“生產者補貼+市場化收購”的制度，以取代玉米臨時收儲制度。生產者補貼制度與目標價格補貼制度相比，既有區(qū)別又有聯(lián)系。聯(lián)系是，市場價格都是由市場來形成，都是價補分離，而且補貼計算都是按合法種植面積，補貼對象都是實際種植者；區(qū)別是，補貼發(fā)放時間不同，玉米生產者補貼是當年發(fā)放，各省區(qū)根據(jù)中央政府核算給各省的補貼總額，再根據(jù)農民實際種植面積發(fā)放，而大豆目標價格補貼是次年發(fā)放。2016年國家財政部分兩批發(fā)放了玉米生產者補貼390億元，號稱史上最高單項補貼[12]。從玉米實施效果來看，政策取得了比較理想的效果。東北三省和內蒙古自治區(qū)玉米種植面積減少，農民收入較為穩(wěn)定，市場價格不斷下降，尤其是從2016年底我國國內玉米市場價格首次低于國際市場，國內玉米價格首現(xiàn)國際競爭力，玉米及其替代品進口不斷減少。2017年我國提出對大豆實施類似玉米的生產者補貼制度。

當前，大部分學者對于玉米高庫存等問題的成因歸結為玉米臨時收儲制度，認為用玉米生產者補貼制度替代玉米臨時收儲制度是解決問題的靈丹妙藥。但是，當前在中美全面貿易摩擦尤其是美國起訴我國谷物補貼超限的前提下，確保玉米生產者補貼不超限成為影響該制度可持續(xù)實施的關鍵。對于美國商務部向WTO起訴中國2012—2015年對玉米等三種谷物補貼超限問題，雖然中國商務部對此進行否認，指出中國長期以來按世貿組織的規(guī)則和入世承諾進行補貼，國內學者如朱滿德、程國強(2015)測算了中國2012年、2013年對玉米補貼占其總產值比重分別為1.39%、2.79%，沒有超過8.5%的上限[13]58-66，但是美國農業(yè)部早在2013年發(fā)布的研究報告就認為中國的谷物補貼存在超限的可能性(Fred Gale,2013)[14]。中美農業(yè)國內支持爭端的核心是谷物補貼等綜合支持量(AMS，Aggregate Measurement of Support)的計算方法，突出的就是關于市場價格支持(Market price support,MPS)(7)MPS等于適用的管理價格與外部參考價格之差與適用產量的乘積。其中，適用的管理價格主要就是政府支持價格或臨儲收購價格，外部參考價格是1996—1998年國際市場價格，對玉米而言這兩個指標爭議較小，爭議大的是適用產量。由于沒有正式對外界公布，據(jù)Brink Orden(2017)等專家猜測以及美國向WTO通報MPS用總產量作為適用產量的做法可以推斷，美國提出的適用產量是總產量；而根據(jù)中國向WTO的歷次通報包括入世文件都以收購量作為適用產量的做法可知，中國提出的適用產量是政府收購量。糧食的政府收購量與總產量的差額較大。的計算方法有爭議(Lars Brink,David Orden，2017)。而玉米生產者補貼作為AMS中不可免除的直接補貼，其歸類界定與總量計算相對簡單，爭議會相對較少。因此，我國對玉米生產者補貼制度的設計必須要保證該補貼不能突破WTO關于黃箱補貼的約束。

三、玉米生產者補貼制度的經濟效應分析

玉米生產者補貼制度替代臨時收儲制度，其目的在于降低市場價格、保障農民收入、減少進口沖擊，并達到去庫存目標。但是，我國的玉米生產者補貼制度僅在東北三省和內蒙古自治區(qū)實施，這就意味著我國的玉米生產者補貼制度是混合制度，即東北三省和內蒙古自治區(qū)作為政策實施區(qū)域，實施“生產者補貼+市場化收購”制度；其他區(qū)域為政策非實施區(qū)域，農民無生產者補貼，且按市場價格銷售。在不考慮運輸成本的情況下，政策實施區(qū)域的市場化收購價格等于政策非實施區(qū)域的市場價格。以下通過與玉米臨時收儲制度相比較，分析玉米生產者補貼制度的經濟學原理，探討政策實施的經濟效應。

(一)玉米生產者補貼制度基本原理

如圖1所示，S是玉米供給曲線，D是玉米需求曲線，P0是市場均衡價格，Q0是均衡產量。假設P1為臨時收儲價格，則市場供給量(產量)為Q1，市場需求量為Q’1，市場超額供給量為(Q1-Q’1)，由政府按P1價格收購。農民獲得的總收益為P1Q1，政府收購資金支出P1·(Q1-Q’1)。國家對農民實行“生產者補貼+市場化收購”制度，意味著：(1)要保證農民收益不變，農民在收益不變的情況下決定玉米播種面積或產量；(2)市場出清，農民生產出的玉米全部由市場需求來吸收。

生產者補貼制度下，農民的收益來源于兩部分：一部分是政府補貼，另一部分是市場價格，政府補貼與市場價格應等于原來的臨時收儲價格P1，P1實質上就是玉米的目標價格(8)參見：《走出農產品目標價格補貼政策認識的誤區(qū)》(張秋龍，2015)。當前理論界關于目標價格的認識還有待于深入。大部分學者認為目標價格就是政府計算差價補貼的依據(jù)，如果不實行差價補貼，就不存在目標價格了。實質上，目標價格是保障農民糧食生產的平均收益，單位糧食的“價+補”就是目標價格。但是，與大豆目標價格制度相比，玉米生產者補貼制度的目標價格是隱含的、可變的。。玉米的目標價格為P1，則玉米的產量為多少呢？目標價格P1是農民生產玉米的邊際收益，玉米供給曲線S是農民生產玉米的邊際成本曲線。農民要根據(jù)邊際收益等于邊際成本的原則決定產量，因此玉米的產量仍為Q1。根據(jù)市場出清的假設，當需求曲線為D，農戶產量和需求量均為Q1，則玉米的市場價格降為Pe，玉米單位產量的補貼額為(P1-Pe)。由于實行生產者補貼，因此供給曲線向下移動至S’，移動的垂直距離為(P1-Pe)。S’曲線與D曲線相交于C點。消費者方面，生產者補貼制度代替臨時收儲制度后，由于市場價格由P1下降為Pe，消費者剩余增加量為圖形P1ACPe的面積。同時，生產者剩余沒有發(fā)生變化。

通過以上的分析可以看出，由臨時收儲制度改為在全國實施生產者補貼制度后，在保證農民收益不變的前提下，玉米總產量不變，而且消費者剩余增加，市場出清，超額供給為0，即年庫存增量下降為0。但是，政府的財政支出是否會減少呢？對于政策非實施區(qū)域的農民來說是否收入更公平呢？是否很容易地達到去庫存的效果呢？農民的市場風險是否有變化呢？對玉米生產的布局和生產能力是否有影響呢？這都是我們要進一步探討的問題。

(二)實行生產者補貼制度后政府財政支出是否會減少？

臨時收儲制度下，政府的收購支出量為P1·(Q1-Q’1)；實行生產者補貼制度后，政府的補貼量為(P1-Pe)·Q1，兩者到底孰大孰??？

生產者補貼制度下的財政支出-臨時收儲制度下的收購支出=(P1-Pe)·Q1-P1·(Q1-Q’1)=P1·Q’1-Pe·Q1

(1)

P1·Q’1與Pe·Q1孰大孰?。?/p>

從需求曲線D可知，P1·Q’1與Pe·Q1分別為市場價格為P1與Pe時農民售糧總收益。根據(jù)“谷賤傷農”的道理，玉米作為缺乏需求價格彈性的農產品，價格越高，農民的收益越大。由于P1>Pe，所以有：

P1·Q’1>Pe·Q1

(2)

把(2)式代入(1)式得：

生產者補貼制度下的財政支出-臨時收儲制度下的收購支出>0

因此，實行生產者補貼制度后，玉米生產者補貼的財政支出要大于臨時收儲制度下的收購支出。生產者補貼制度的財政支出由于同農戶的播種面積掛鉤，因此也屬于WTO規(guī)定的黃箱補貼，這說明實行生產者補貼制度后我國可能面臨WTO的約束更強了。但是，如果把玉米儲存支出包括在內的話，臨時收儲制度的財政支出很可能大于生產者補貼制度。這是因為在臨時收儲制度下，玉米結轉庫存越大，儲存支出也越大。據(jù)FAO統(tǒng)計，2015—2017年我國玉米平均庫存高達1.49億噸，占全球庫存的52.4%。

(三)生產者補貼制度的非實施區(qū)域與實施區(qū)域農民收入是否公平？

實行玉米生產者補貼制度，國家對東北四省(9)東北四省是東北三省和內蒙古自治區(qū)的簡稱。農民實施“生產者補貼+市場化收購”政策，價格由市場供求來形成。這樣，東北四省農民仍可以獲得與原來相同的收益，但是非東北四省的農民由于獲得的收益只能是來自于市場價格且低于原來收儲價格的水平，因此政策非實施區(qū)域農戶的收益降低。其邊際收益僅是市場價格，而東北四省農民的邊際收益仍是原來的收儲價格，等于市場價格加政府補貼。這說明，非東北四省農民的邊際收益小于東北四省農民的邊際收益，因此對于非東北四省的農民是不公平的。

政策非實施區(qū)域的農民不能獲得生產者補貼，必然會不斷降低產量。事實上，除東北四省，我國還有山東、河南、河北、山西等玉米主產省，其中前三個省玉米的產量都高于遼寧省，2014年這四個省的總產量為東北四省區(qū)總產量的67%。這些政策非實施區(qū)域的主產省區(qū)玉米產量的降低，短期內有利于玉米去庫存，但是從長期來看會產生兩方面的不利后果：一是直接降低糧食綜合生產能力，對長期的糧食安全不利。種植玉米的收益減少，如果沒有相當收益的替代糧食作物可以生產的話，糧食產量必然會降低；如果沒有可以替代的經濟作物可以種植的話，農民自然會拋荒，從而降低地力，影響國家“藏糧于地”的糧食安全戰(zhàn)略的實現(xiàn)。在當前國內農產品市場受到國外整體沖擊的背景下，農民很難輕易轉向替代作物的種植[15]142-147。二是會使玉米生產布局向東北四省集中，導致為防止WTO補貼總量約束而在局部生產地區(qū)實施補貼的政策落空。這是因為我國可以用于黃箱補貼的空間較小，通過在局部地區(qū)實施才可能提高對農民的補貼力度以實現(xiàn)政策目標。補貼地區(qū)可以獲得的補貼占該地區(qū)玉米產值的比例=8.5%(10)這里假定玉米可用的黃箱補貼全部用于生產者補貼，即其他不可免除的補貼為0。/補貼地區(qū)玉米產量占全國產量的比重，可見生產布局越向東北四省集中，該地區(qū)玉米產量占全國產量的比重就越高，可以獲得的補貼比例就越少。

(四)玉米去庫存能否達到預想效果？

從前述分析可以看到，實行玉米生產者補貼制度后，由于玉米價格下降，政策非實施區(qū)域的玉米產量下降。產量下降比例為：

當國家投放玉米庫存，會使玉米價格進一步降低。這一方面會進一步壓低政策非實施區(qū)域的農民收入，另一方面為保證農民收入不下降，就要提高國家發(fā)放給政策實施區(qū)域農民的玉米生產者補貼，但這一補貼受WTO特定農產品補貼的限制。因此，玉米去庫存與農民收入、國家補貼產生了矛盾。要實現(xiàn)去庫存的目的，每年就要向市場大量投放玉米庫存，這無疑會壓低價格，大幅度降低非實施區(qū)域的農民收入，而且會進一步加大補貼量甚至出口，導致與美國等玉米出口國的貿易摩擦(11)目前，美國向WTO起訴中國對玉米等谷物國內補貼超限，不需要證明中國的補貼政策影響了美國的貿易利益。事實上，中國的玉米臨時收儲政策拉高了國內市場價格，從而促進了美國向中國出口玉米及其替代品。但是，如果中國向國際市場出口玉米，再次恢復玉米出口大國地位的話，必然更進一步增加與美國的貿易摩擦。。

即價格下降的比例會大于儲備投放量占糧食產量的比例。這意味著如果國家投放的儲備量占當前的產量的30%，則價格就會下降30%以上。這對非政策實施區(qū)的農民來說，必然會造成嚴重虧損，嚴重影響農民收入。對政策實施區(qū)農民來說，國家要保障其收入，又要增加補貼，會產生突破特定農產品補貼約束的風險。同時，市場價格的降低如果使中國玉米出口有利可圖，就會產生與美國的貿易摩擦，這會進一步增加美國向WTO起訴中國玉米補貼違規(guī)的證據(jù)。所以，我國也不可能增加玉米出口，即由玉米進口國再次轉變?yōu)橛衩壮隹趪?。這說明，單純的生產者補貼制度是不可能達到去庫存效果的，最多是不再增加庫存。根據(jù)農業(yè)部專家預警委員會發(fā)布的《2018年3月中國農產品供需形勢分析(CASDE-No.21)》顯示，2016/2017年度全國玉米結余變化估計值為1 121萬噸，2017/2018年度全國玉米結余變化估計值為-672萬噸[16]。全國玉米庫存從2017/2018年度才開始減少，庫存壓力沉重。國家糧食局局長張務鋒在2018年全國糧食流通工作會議上指出，我國玉米及糧食去庫存取得了巨大的成就，2017年政策性玉米庫存比歷史最高點下降28%，2013年及以前年份的玉米已基本銷售完畢[17]。

可見，要達到真正去庫存的目的，僅僅加大向市場投放儲備是行不通的。要實現(xiàn)去庫存的政策目標，必須進一步實施供給和需求管理政策，控制玉米生產和擴大玉米需求。

四、玉米生產者補貼制度的政策優(yōu)化與選擇

當前我國的玉米生產者補貼制度改革要在面臨國際貿易摩擦特別是補貼總量約束前提下，實現(xiàn)玉米去庫存、降低財政成本、提高農民收入、糧食安全等政策目標。與以前的農業(yè)政策改革相比，要求我們立足國際化大背景，以市場化改革為目標，發(fā)揮好市場看不見的手和政府看得見的手的作用。在借鑒利用好國際經驗及國際規(guī)則的基礎上，不斷推進市場化改革，降低政府對市場的直接干預力度，提高間接干預力度。

(一)建立戰(zhàn)略性農業(yè)貿易政策

建立戰(zhàn)略性農業(yè)貿易政策的目的，就要為玉米生產者補貼政策的實施提供良好的政策空間，這是確保玉米生產者補貼政策成功和可持續(xù)的基礎和前提。首先，要為國際沖擊下農業(yè)貿易保護政策進行明確定位。加入WTO以來，我國實行高度開放的糧食貿易政策，國外農產品特別是大豆等糧食的進口對滿足國內糧食需求起了積極的作用。但是，2013年起糧食生產量、進口量和庫存量三量齊增的現(xiàn)實說明，我國的糧食市場已經受到了國際沖擊。2017年我國糧食進口量再創(chuàng)新高，達1.3億噸，是國內糧食總產量的20%。而2013年國家確定的糧食安全戰(zhàn)略是適度進口戰(zhàn)略，1.3億噸顯然是進口過多，并非適度進口。因此，我國已經到了進行適度貿易保護的時候了！從理論上講，我國工業(yè)化進展快，農業(yè)比較優(yōu)勢下降是必然的，要確保糧食安全，必然要對農業(yè)適度貿易保護，而且這也是一條國際經驗。2016年提出的農業(yè)供給側結構改革，如果不對農業(yè)市場進行適度保護的話，增加大豆、調減玉米以及去庫存(12)農業(yè)部長韓長賦曾提出農業(yè)供給側結構改革三件事：增加大豆、調減玉米和提升牛奶。農業(yè)供給側結構改革的目標是：去庫存、降成本和補短板。的目標是難以實施成功的。當前，我國對大豆實行高度自由貿易政策，只有3%的關稅，而且不設配額，同時高粱、大麥等玉米替代品沒有關稅配額，進口量也很大。如果適度限制大豆進口，可以有效地調減玉米播種面積，間接保護玉米市場。當然，有人認為，限制大豆進口會不利于我國糧食安全，因為我國以播種面積衡量的糧食自給率較低[18]122-127。但是，這種擔心是多余的，因為現(xiàn)在是大豆進口增速過快。2013年我國大豆凈進口量為6 317萬噸，2017年高達9 542萬噸，4年間大豆進口量增長了51%，而同期人口增長率僅2.16%(13)2013年人口136 072萬人，2017年人口為139 008萬人，4年間人口增長了2 936萬人，增長率僅為2.16%。。所以，限制大豆過快進口，并不會產生糧食安全問題。

其次，適時實施大豆產業(yè)救濟措施。2018年4月4日，中國商務部宣布對來自于美國進口的大豆采取加征關稅25%的措施，由于美國是我國大豆第二進口來源國，限制其大豆向中國出口自然有利于保護中國大豆市場及玉米市場。但是，這一政策是應急性地針對美國301條款的貿易報復手段，并非專為保護農業(yè)市場而設置的，而且在考慮到轉口貿易存在的情況下，實施效果有可能非常有限。長遠之計，建議適時對來自美國的進口大豆發(fā)起反傾銷反補貼調查，并適度建立科學的技術壁壘，以限制大豆進口的過快增長，保護玉米等糧食產業(yè)。

最后，合理調整農業(yè)國內支持結構。目前，根據(jù)《WTO農業(yè)協(xié)議》及中國入世承諾，我國可以實施的玉米補貼為其產值的8.5%，這對我國玉米生產者補貼的實施形成了強有力的約束，補貼超限的風險越來越大。同時，我國不受WTO約束的綠箱補貼運用不足，非特定農產品補貼雖然也受到WTO的約束，但是我國利用比例也很少。因此，我國必須擴大綠箱補貼和非特定農產品補貼的利用規(guī)模，同時針對WTO多哈回合談判巴厘島部長會議達成的“關于發(fā)展中國家基于糧食安全的糧食收儲計劃不受總量約束”的規(guī)定，探索適用該規(guī)定所需要滿足的條件，來破解補貼總量約束和實現(xiàn)國家糧食安全的矛盾。

(二)玉米生產者補貼制度的政策優(yōu)化設計

當前的玉米收儲政策為“生產者補貼+市場化收購”，這要求一方面，明確市場化收購為支持價格制度；另一方面，要對補貼結構進行改革，既解決農民收入提高與補貼總量約束的矛盾，又解決政策實施與非實施區(qū)的收入不公平問題[19]14-18。

1.明確保留玉米支持價格。我國對玉米實行市場化收購原則，即政府一直在市收購，但是不干預市場的正常運行。這是一種隱性的價格支持，必須要顯性化。其原因在于：一是穩(wěn)定市場的需要。從理論上講，由于市場經濟條件下糧食價格是波動的，政府有義務維持價格穩(wěn)定，政府穩(wěn)定價格的主要手段就是支持價格。從國外實踐來看，即使是農業(yè)經濟最發(fā)達的美國，其農業(yè)政策無論如何改革，也從未放棄過無追索貸款率形式的支持價格制度；從國內實踐來看，我國為穩(wěn)定糧食市場的支持價格也從未真正取消過。2004年我國實行直接補貼取代保護價的制度，政策初衷是取消支持價格，但是后來發(fā)現(xiàn)不利于穩(wěn)定糧食市場，才出臺了最低收購價制度以及臨時收儲制度。當前，我國的糧食問題是支持價格高低而不是支持價格該不該實施的問題。二是有利于擴大可用的補貼空間。如果我國明確宣布的玉米支持價格低于外部參考價格，則計算出的市場價格支持量(Market price support,MPS)為負，則可以擴大我國可以使用的生產者補貼。對于玉米的支持價格水平，可確定為近5年國際市場玉米及其替代品進口價格的加權平均值；對于玉米的外部參考價格，根據(jù)中國WTO的相關規(guī)定，我國的外部參考價格為1996—1998年國際市場價格，近年來我國玉米為凈進口，則外部參考價格采用CIF價格為2 197元/噸。由于近年來國際市場玉米價格較低，支持價格顯然會小于外部參考市場價格，進而計算出來的MPS的負補貼絕對值將較大。可見，引入支持價格后，就縮小了由生產者補貼制度計算出來的玉米的綜合支持量AMS值，會擴大玉米可用的黃箱補貼空間。

2.引入與玉米生產量脫鉤的固定補貼。當前我國實施的玉米生產者補貼，是直接與玉米播種面積掛鉤的黃箱補貼，受到WTO的嚴格約束，難以用此來有效提高農民收入。解決辦法就是，借鑒美國2002年農業(yè)法案的直接與反周期補貼，引入與玉米生產量脫鉤的固定補貼，即將玉米生產者補貼分為兩部分：一部分是與玉米當期播種面積或產量掛鉤的補貼；另一部分是與基期掛鉤但與當期播種面積或產量脫鉤的補貼，脫鉤補貼屬綠箱補貼，不受WTO約束。有的人可能擔心，脫鉤補貼會造成玉米大幅度減產以至危及糧食安全，這種擔心是多余的，理論研究證明，脫鉤補貼具有財富效應(David，1998)[20]46-57、投資效應(Westcott，2003)[21]和保險效應(Westcott，2005)[22]201-205。因為補貼增加，有利于增加農民的財富，進而減少糧食生產的流動性約束問題，有利于農民增加農業(yè)投資，而投資的增加又會改善農業(yè)生產條件，有利于降低糧食生產成本和提高產量。同時，2002年美國農業(yè)法案開始實施的反周期補貼(14)美國2002年農業(yè)法案實施直接與反周期補貼，同時也使作為農產品支持價格的無追索貸款率。直接補貼率由政府事先確定，農民獲得的直接補貼由直接補貼率、補貼單產及補貼面積決定。反周期補貼=反周期補貼率×反周期補貼單產×反周期補貼面積，其中反周期補貼率=目標價格-有效價格，有效價格=直接補貼率+max(該農產品市場平均價格，營銷貸款率)。公式中的補貼單產與補貼面積，在不同的歷史時期有不同規(guī)定，但大多以歷史的面積和產量為基礎確定而與實際種植面積脫鉤，基本上是一種脫鉤補貼。從公式中可以看出，當農產品市場價格降低時，反周期補貼就會增加。不會直接影響農民的生產決策，但由于反周期補貼與當期的市場價格相聯(lián)系，可能會通過間接的保險效應而影響產量，這對中小規(guī)模的農場十分重要。當然，脫鉤補貼不是普惠制，農民要與政府簽訂合同，符合規(guī)定條件才能領取補貼，如規(guī)定要有較大的種植投入力度、耕地不能拋荒等。

3.非政策實施區(qū)域實行“固定補貼+市場化收購”制度。為解決玉米生產者補貼政策對非政策實施區(qū)域的收入不公平問題及穩(wěn)定市場價格，可借鑒美國1996年農業(yè)法案的生產靈活性合同補貼，在該地區(qū)實施固定補貼制度。該補貼同樣屬于WTO的綠箱補貼，總量不受約束。但是非政策實施區(qū)域的固定補貼水平，要高于政策實施區(qū)域。非政策實施區(qū)域的固定補貼的計算公式是：(基年的目標價格-市場化收購價格)×基年播種面積。同時，也要設定固定補貼的領取條件。這種制度會造成玉米大幅減產嗎？回答是否定的。因為，長期以來，玉米一直是我國第一第二大糧食作物，其市場需求量大，市場前景好于玉米的農產品并不多。

(三)實施好配套支持政策體系

1.降低玉米生產成本。這是提高玉米生產者利潤和補貼成效的基礎。因為生產成本高，有限的補貼可能難以有效降低價格和彌補生產虧損。關鍵措施是：第一，控制地租成本。近年來國家為降低玉米生產成本的重要手段之一，就是推動土地流轉，發(fā)揮規(guī)模效應，但是其不利結果就是導致地租價格的上升，最終難以有效降低成本。因此，必須要探索降低地租的制度，例如，通過建立農民專業(yè)合作社等方式使地租隱性化，建立農業(yè)轉移人口和老年人口的農地承包權退出機制，建立土地使用長期合同，國家給予地租補貼，限制地租增長率來控制地租。第二，加強科技創(chuàng)新。當前，我國玉米單產與發(fā)達國家如美國的差距較大，必須加強玉米種子的研發(fā)，推廣新的種植技術來提高單產和降低玉米生產的成本。在技術進步路徑上，要以研發(fā)能夠機收機割擴大機械使用為導向，同時要研發(fā)新的玉米儲存技術，解決地趴糧等導致玉米霉變難題。第三，加強玉米副產品的資源化利用。要加快開發(fā)玉米秸稈、玉米芯用于生物質能源、工業(yè)品生產的技術和制度，全面提高玉米副產品的附加值，增加玉米種植者收益。

2.加強風險管理。實行生產者補貼制度后，為規(guī)避市場風險和自然風險，可以盡快開發(fā)利用市場風險管理工具，加強風險管理。當前緊要的是，要加緊建設期貨市場、倉單抵押、保險等市場風險管理工具，促進農民有效利用好這些工具。期貨市場方面，針對農民參與期貨市場避險的比例很低的實際，建議成立全國性的期貨經紀公司，由其與農民簽約，匯總全國農民的期貨合約，參與期貨市場避險。倉單抵押方面，建議中儲糧公司等糧食儲藏企業(yè)建立倉單管理系統(tǒng)，倉單可以用于抵押或轉讓，以解決種糧大戶流動性約束問題。保險方面，政府要不斷加大開發(fā)災害保險、氣候指數(shù)保險、價格保險、收入保險等多種形式的保險工具。

3.加強玉米需求與供給管理。其目的在于，拉動糧食價格上升，降低政府收購量和補貼量，讓市場向農民轉移收入。需求管理方面，當前要擴大玉米加工與消費需求，如對玉米加工企業(yè)實行補貼及產品出口退稅，擴大對低收入群體的食物援助力度，用玉米實物代替貨幣來補貼農民或企業(yè)。當前，我國食物不足人數(shù)仍有1億多人，可見食物援助意義重大。例如，可以對貧困農民補貼玉米，用以養(yǎng)雞養(yǎng)豬，來提高其收入和生活水平。食物援助是不受WTO約束的綠箱補貼，我國要不斷擴大食物援助的規(guī)模與力度。供給管理方面，當前要提高休耕限耕政策力度，讓土地休養(yǎng)生息以提高地力，同時切實執(zhí)行鐮刀彎地區(qū)調減玉米的政策，停止發(fā)放鐮刀彎地區(qū)的玉米生產者補貼。