對(duì)公民監(jiān)督權(quán)的幾點(diǎn)思考

張慧穎

摘 要：公民的監(jiān)督權(quán)是基本權(quán)利，現(xiàn)代法治國(guó)家應(yīng)該以公民的權(quán)利為本位。行使監(jiān)督權(quán)時(shí)容易產(chǎn)生法律風(fēng)險(xiǎn)，由于面對(duì)政府管制時(shí)的脆弱性，需要優(yōu)先保護(hù)，以平衡政府與個(gè)人之間的力量。所以應(yīng)審慎對(duì)待行使監(jiān)督權(quán)的可能不利后果——誹謗罪，具體可從出罪和入罪的角度進(jìn)行合憲性規(guī)制，以最大限度地保護(hù)公民監(jiān)督權(quán)的有效行使。

關(guān)鍵詞：監(jiān)督權(quán)；基本權(quán)利；誹謗罪

中圖分類號(hào)：D921 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2018）08-0113-02

公民的監(jiān)督權(quán)是一種政治權(quán)利，又稱參政權(quán)①，是指公民參與國(guó)家權(quán)力的組織與運(yùn)作及公共政策形成的權(quán)利。憲法學(xué)教材中的政治權(quán)利一般包括：選舉權(quán)與被選舉權(quán)；復(fù)議權(quán)；罷免權(quán)；監(jiān)督權(quán)；抵抗權(quán)；參加公務(wù)的權(quán)利。但是《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》政治權(quán)利規(guī)定的很簡(jiǎn)單，第25條僅明確規(guī)定了選舉權(quán)、被選舉權(quán)和平等參加公務(wù)的權(quán)利。原因可能在于世界各國(guó)對(duì)于政治權(quán)利及基本精神存在比較大的爭(zhēng)議。

一、公民監(jiān)督權(quán)的憲法表達(dá)

公民監(jiān)督權(quán)是在我國(guó)的表達(dá)即《憲法》第41條，其規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。第41條中列舉了六項(xiàng)權(quán)利：批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)和獲得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。不過(guò)，目前對(duì)于“監(jiān)督權(quán)”能否概括第46條的6項(xiàng)權(quán)利仍有爭(zhēng)議，對(duì)于監(jiān)督權(quán)的涵蓋范圍，學(xué)術(shù)界主要4種不同的看法②，如下表1所示：

個(gè)人認(rèn)為批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、檢舉權(quán)三項(xiàng)權(quán)利屬于監(jiān)督權(quán)的范疇，即贊同三權(quán)說(shuō)，這是從狹義上監(jiān)督權(quán)的角度來(lái)講的。廣義上，監(jiān)督權(quán)是一個(gè)政治概念，批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)和獲得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利這6種權(quán)利都可涵蓋進(jìn)去，成為監(jiān)督權(quán)的具體權(quán)利形態(tài)。而從狹義的角度，監(jiān)督權(quán)應(yīng)是指實(shí)體性的權(quán)利。那么，申訴權(quán)、控告權(quán)和獲得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利這三種則是程序性的請(qǐng)求權(quán)。因此，狹義上的監(jiān)督權(quán)只含批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、檢舉權(quán)三種。

二、公民監(jiān)督權(quán)的限制——以誹謗罪為視角

憲法文本是靜態(tài)的、僵硬的，是否能夠規(guī)范現(xiàn)實(shí)，要利用解釋學(xué)的方法。憲法的解釋權(quán)由全國(guó)人大常委會(huì)行使，本文僅是從學(xué)理的角度對(duì)憲法文本進(jìn)行分析。社會(huì)上不斷出現(xiàn)的“誹謗官員案”③，凸顯了公民受《憲法》第41條保護(hù)的監(jiān)督權(quán)與誹謗罪的沖突。關(guān)于《刑法》中的誹謗罪，體現(xiàn)在第246條。《刑法》246條：以暴力或者其他方法公然侮辱他人或者捏造事實(shí)誹謗他人，情節(jié)嚴(yán)重的，處3年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權(quán)利。前款罪，告訴的才處理，但是嚴(yán)重危害社會(huì)秩序和國(guó)家利益的除外。

誹謗罪應(yīng)該是侵犯?jìng)€(gè)人法益的一種犯罪行為。政府機(jī)關(guān)代表的是“公法益”，不是誹謗罪的對(duì)象，政府是沒有名譽(yù)權(quán)的。誹謗罪是規(guī)定在《刑法》第四章“侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利”中，所以《刑法》第246保護(hù)的法益不是“社會(huì)秩序和國(guó)家利益”，那么《刑法》第246條將名譽(yù)權(quán)與“社會(huì)秩序和國(guó)家利益”放在一起保護(hù)，不利于公民行使監(jiān)督權(quán)。由于權(quán)力的特征，政府借公共利益的名義壓制公民監(jiān)督言論的沖動(dòng)是普遍的。因此，當(dāng)公民行使監(jiān)督權(quán)的時(shí)候，官員卻以維護(hù)社會(huì)秩序和國(guó)家利益為借口，讓檢查機(jī)關(guān)啟動(dòng)公訴程序，無(wú)疑是有合憲性爭(zhēng)議的。筆者認(rèn)為，官員的名譽(yù)權(quán)受損，提起民事侵權(quán)或刑事自訴即可，不得以誹謗為名，用公訴程序來(lái)限制監(jiān)督權(quán)的行使。

三、監(jiān)督權(quán)的保護(hù)——限制的限度

憲法權(quán)利的首要目的在于限制國(guó)家權(quán)力最具侵害性的那些方面，所以，監(jiān)督權(quán)這一公民基本權(quán)利的限制應(yīng)審慎。④憲法監(jiān)督言論的刑事入罪標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)區(qū)別于一般言論的入罪，憲法監(jiān)督權(quán)的言論是刑法中“允許的危險(xiǎn)”。如上文所述，對(duì)政府官員的誹謗應(yīng)去公訴化，所以下文從自訴的角度來(lái)分析。

國(guó)家工作人員不同于一般的公民，他們被委托行使公共權(quán)力，執(zhí)行公務(wù)的行為應(yīng)該接受監(jiān)督，忍受公眾的批評(píng)。因此，官員的名譽(yù)和隱私權(quán)的保護(hù)范圍就不同于普通公民。批評(píng)是基于對(duì)公共權(quán)力的民主監(jiān)督的需要而設(shè)立的，一方面，公民的認(rèn)知有限，而且由于地位的不平等性，了解真相的能力有限，如果要求公民的批評(píng)都要有根據(jù)、符合事實(shí)，要求太高。⑤另一方面，公權(quán)力面對(duì)失實(shí)的批評(píng)，擁有足夠的公共資源和權(quán)力向公眾解釋清楚，同時(shí)，政府機(jī)關(guān)也有職責(zé)澄清事實(shí)。⑥所以，即使在政府官員自訴的案件中，《刑法》第246條也應(yīng)保持其謙抑性，在誹謗罪是否成立的判斷中結(jié)合具體個(gè)案中需要具體保護(hù)的法益之間進(jìn)行衡量。⑦具體來(lái)說(shuō)，可以從“入罪”和“出罪”兩個(gè)角度來(lái)限制對(duì)監(jiān)督權(quán)的追責(zé)。

首先，“入罪”借鑒“實(shí)際惡意原則”。實(shí)際惡意原則是指當(dāng)政府公職官員因處理公眾事務(wù)遭受批評(píng)和指責(zé)，使個(gè)人的名譽(yù)可能受到損害時(shí)，不能動(dòng)輒以誹謗罪起訴和要求金錢賠償，除非公職官員能拿出證據(jù)，證明這種指責(zé)使處于“實(shí)際的惡意”。⑧那么，結(jié)合我國(guó)的實(shí)踐，就是在誹謗罪的主觀要件方面落實(shí)。《憲法》第41條的限制條款“不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害”和誹謗的主觀要件不同，誹謗的主觀要件是故意?！稇椃ā返?1條的限制條款可理解為惡意。行使監(jiān)督權(quán)構(gòu)成犯罪的主觀要件是惡意，這個(gè)惡意就是誣告陷害，光有捏造或歪曲事實(shí)還不夠，在善意表達(dá)意見時(shí)，即使與客觀真實(shí)不符，也不能追究刑事責(zé)任。有關(guān)憲法監(jiān)督言論的非真實(shí)性，即使有預(yù)見可能性，存在過(guò)失，應(yīng)該是法律應(yīng)該保護(hù)的允許的危險(xiǎn)。⑨另外，要合理分配舉證責(zé)任，在自訴案件中原告方負(fù)有舉證責(zé)任，被告不對(duì)事實(shí)真實(shí)性負(fù)有舉證責(zé)任，如出現(xiàn)真?zhèn)尾幻鞯那闆r，則應(yīng)遵循“存疑有利于被告”的原則。

其次，“出罪”建議從“情節(jié)嚴(yán)重”入手。本罪要求“情節(jié)嚴(yán)重”方可構(gòu)成此罪，這里的“情節(jié)嚴(yán)重”筆者認(rèn)為是可以自由裁量的范圍，而為了更利于對(duì)公眾監(jiān)督權(quán)的行使，刑法的謙抑性此時(shí)應(yīng)該體現(xiàn)出來(lái)。由于刑罰是一切法律制裁方法中最嚴(yán)厲的，所以只有在非使用刑罰不足以抑制法益侵害時(shí)方可由刑罰介入。“情節(jié)嚴(yán)重”這一限制應(yīng)從更有利于公眾的角度，寬容公民行使監(jiān)督權(quán)的過(guò)程造成的損害，抬高情節(jié)嚴(yán)重的標(biāo)準(zhǔn)。法官在涉嫌誹謗官員的案件中，應(yīng)該對(duì)《刑法》第246進(jìn)行嚴(yán)格解釋。否則公民為了避免法律的制裁，最終監(jiān)督權(quán)的范圍會(huì)縮小。所以，法官在具體案件中，對(duì)可能造成的對(duì)監(jiān)督權(quán)的限制，應(yīng)該充分利用裁量權(quán)，站在維護(hù)憲法基本權(quán)利的角度，作出合憲性解釋。

四、結(jié)語(yǔ)

監(jiān)督權(quán)是我國(guó)《憲法》第41條所表達(dá)的一種特殊的基本權(quán)利，要在公職人員的名譽(yù)權(quán)和輿論監(jiān)督權(quán)之間達(dá)到平衡，必須要權(quán)衡背后的法益，使監(jiān)督權(quán)既有限制，限制又要有限度。對(duì)監(jiān)督權(quán)的限制在刑法中的典型體現(xiàn)是誹謗罪，不過(guò)誹謗罪應(yīng)去公訴化，以符合其所保護(hù)的法益，同時(shí)在自訴案件中，從出罪和入罪的角度，利用法官的自由裁量，嚴(yán)格把關(guān)，容忍監(jiān)督權(quán)的法律風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)監(jiān)督權(quán)的健康行使。

如果說(shuō)監(jiān)督權(quán)的憲法表達(dá)、限制等都是權(quán)利本身的問(wèn)題，那么監(jiān)督權(quán)行使的范圍即監(jiān)督對(duì)象的問(wèn)題應(yīng)該是一個(gè)外部層面上的問(wèn)題。美國(guó)最高法院后來(lái)漸漸把“公共官員”概念擴(kuò)展到“公共人物”，也就是說(shuō)盡管原告不是政府官員，而只是經(jīng)常對(duì)社會(huì)發(fā)揮影響的公共人物，同樣適用“紐約時(shí)報(bào)”案的規(guī)則。⑩那么值得再深層次思考的是，我國(guó)憲法上公民監(jiān)督權(quán)的對(duì)象只是國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，除此之外能否或者應(yīng)否擴(kuò)大？例如，我國(guó)公民對(duì)公眾人物、對(duì)國(guó)企、對(duì)產(chǎn)品直接關(guān)系人身健康的企業(yè)能否有監(jiān)督權(quán)，這是有待進(jìn)一步思考的。

[ 注 釋 ]

①現(xiàn)代憲法多稱為政治權(quán)利，因?yàn)橛袑W(xué)者認(rèn)為參政權(quán)意味著公民處于政治權(quán)力的外部，從外部參與到內(nèi)部去，這和君主立憲國(guó)家相一致，違背人民主權(quán)原則.

②何生根.論我國(guó)現(xiàn)行憲法第41條的兩個(gè)基本問(wèn)題[J].西部法律評(píng)論，2013（3）.

③或可稱為“官告民”的案件，即由于公民批評(píng)、檢舉有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的違法違紀(jì)行為而被以誹謗罪起訴到法院，要求追究這些公民的刑事責(zé)任.

④有些國(guó)家在誹謗罪的司法實(shí)踐方面，已經(jīng)有縮小追究刑事責(zé)任范圍的趨勢(shì)，更多通過(guò)賠償損失等民事責(zé)任來(lái)追究.我國(guó)雖沒有發(fā)展到這個(gè)階段，但是應(yīng)該在刑事責(zé)任方面應(yīng)有限度，最大地寬容監(jiān)督權(quán)的行使.

⑤美國(guó)<紐約時(shí)報(bào)>訴薩利文案中，聯(lián)邦法官認(rèn)為，如果對(duì)政府公務(wù)行為的批評(píng)無(wú)法獲得一個(gè)相對(duì)于政府官員而言公平對(duì)等的豁免權(quán)，那么相對(duì)于其所服務(wù)的公眾，公仆們就能獲得了超過(guò)他們所服務(wù)公眾的優(yōu)先權(quán).

⑥這是<憲法>第41條所規(guī)定的“對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理”應(yīng)有之義.

⑦實(shí)施監(jiān)督權(quán)的言論，雖然具體表達(dá)方式與針對(duì)普通公民的言論沒有實(shí)質(zhì)性的差別，但是背后承載的價(jià)值截然不同，要特殊保護(hù).

⑧<紐約時(shí)報(bào)>訴薩利文案其實(shí)就是改變了歸責(zé)原則，提高了過(guò)錯(cuò)等級(jí)，將先前的嚴(yán)格責(zé)任改為故意責(zé)任，即沒有實(shí)際惡意就受憲法保護(hù).

⑨有學(xué)者認(rèn)為誹謗罪是一種直接故意犯罪，而且是目的犯，捏造事實(shí)的目的是損害他人名譽(yù)，否則，即使故意捏造事實(shí)，也不一定構(gòu)成此罪.這種觀點(diǎn)目前還存在疑問(wèn)，畢竟刑法沒有明文規(guī)定要求要有毀損名譽(yù)的特定目的，所以這種故意應(yīng)當(dāng)是包括間接故意的.刑法的解釋也不能違反“罪刑法定”原則，這里的“法”僅指<中華人民共和國(guó)刑法>.

⑩1967年，美國(guó)聯(lián)邦法院第一次將“公共官員”擴(kuò)充解釋為“公眾人物”.