完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律體系研究

摘 要：鑒于中國農(nóng)村土地制度改革的不斷推進(jìn)，土地流轉(zhuǎn)的速度得到了極大的提升。然而，當(dāng)前我國集體土地流轉(zhuǎn)機制導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展大大滯后于城市經(jīng)濟發(fā)展的速度，以至于農(nóng)村地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)糾紛頻繁出現(xiàn)。有鑒于此，健全完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律體系，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的科學(xué)化、規(guī)范化運行已經(jīng)成為十分緊迫的任務(wù)。本文對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了界定，分析了我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律體系中存在的問題，并提出了進(jìn)一步完善我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律體系的對策選擇。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；法律體系

中圖分類號：D923.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-4379-（2018）08-0077-02

作者簡介：吳玲（1979-），女，漢族，河南信陽人，中共黨員，碩士研究生，廣東財經(jīng)大學(xué)華商學(xué)院，法學(xué)講師，研究方向：民商法。

土地是我國農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民群眾的最為重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是農(nóng)村實現(xiàn)更好發(fā)展的基礎(chǔ)。因為土地對于人口之承載力必然存在相應(yīng)的限度，所以實施土地流轉(zhuǎn)機制也就變得十分重要了。自從我國改革開放以來，土地所有權(quán)和使用權(quán)之間逐漸加以分離，讓土地使用權(quán)得以實現(xiàn)自由地流轉(zhuǎn)，從而極大地提升了廣大農(nóng)民群眾的熱情。但是，同時也要看到，隨著我國社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，盡管在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域獲得了相當(dāng)可喜的成績，但依然存在繼續(xù)進(jìn)步的空間，比如，農(nóng)村經(jīng)濟效益整體不佳、土地流轉(zhuǎn)還不夠規(guī)范等，所以十分有必要從法律層面上對我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)界定

研究界在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中有各種不同的主張。有研究者覺得土地流轉(zhuǎn)不僅包含土地權(quán)利之流轉(zhuǎn)，而且還涵蓋了土地功能之流轉(zhuǎn)；有研究者覺得應(yīng)當(dāng)定義為享受農(nóng)村地區(qū)土地承包權(quán)的農(nóng)民群眾把土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓至別的農(nóng)民群眾或者經(jīng)濟組織等，也就是保留土地的承包權(quán)，并且轉(zhuǎn)讓土地的使用權(quán)；還有研究者覺得土地流轉(zhuǎn)主要是指土地的使用權(quán)進(jìn)入到流通領(lǐng)域之中，運用轉(zhuǎn)包、出租或者抵押等形式在不同的主體之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)，從而落實土地經(jīng)營管理經(jīng)營機制。我國的土地流轉(zhuǎn)先后涵蓋了對土地所有權(quán)的自由流轉(zhuǎn)、禁止流轉(zhuǎn)、限制流轉(zhuǎn)以及自由流轉(zhuǎn)等多個階段。該段歷史沿革對現(xiàn)代人的借鑒作用是，流轉(zhuǎn)機制應(yīng)當(dāng)隨著實際狀況之變化而發(fā)生變化，通過改進(jìn)并不適合于自身發(fā)展之機制，持續(xù)創(chuàng)新現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)制度，并且強化對于農(nóng)民群眾權(quán)益之保護(hù)，進(jìn)而實現(xiàn)我國農(nóng)村經(jīng)濟的更好發(fā)展。

二、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律體系中存在的問題

一是中國尚未形成健全完整的土地流轉(zhuǎn)法律制度體系。當(dāng)前，就法律制度而言，我國尚未形成明確而又統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)法律規(guī)范體系，部分制度分散在各類文件和法規(guī)當(dāng)中。在如今的土地流轉(zhuǎn)之中，就會產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)程序不夠全面和規(guī)范等大量問題。比如，大量農(nóng)戶相互間開展土地流轉(zhuǎn)主要是使用口頭協(xié)議等方式私下交易的方式而沒有簽署書面協(xié)議，還有部分農(nóng)戶盡管彼此間簽了書面協(xié)議，但雙方的權(quán)利與義務(wù)還不夠明確，極易出現(xiàn)糾紛，而且還相當(dāng)難以解決，這自然就會對土地流轉(zhuǎn)造成不利的影響。

二是我國目前的土地承包制不適合于實施土地流轉(zhuǎn)。我國當(dāng)前正在執(zhí)行的土地承包方針政策的主要意圖是滿足于小農(nóng)經(jīng)濟下的經(jīng)營方式，在土地承包之中，各地所用的主要還是以田塊的好壞相互搭配為主要方法。就表面而言，該分配方式相當(dāng)公平，但也正是由于使用了該分配法，導(dǎo)致大量農(nóng)戶分配到的土地存在條塊化、分散化等問題，以至于難以實施規(guī)?；?jīng)營，這樣一來自然也就增加了土地流轉(zhuǎn)之難度，進(jìn)而提高了交易的費用。

三是我國農(nóng)村的社保體系還不夠健全。當(dāng)前，我國農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老、醫(yī)療以及困難救助等社保體系還不夠完善，當(dāng)?shù)刎斦耐度脒€存在顯著不足，而且還缺少長期加以有效的有效機制。在此情況之下，土地還是廣大農(nóng)民群體養(yǎng)老的根本保障。所以，農(nóng)民群眾對于土地流轉(zhuǎn)依然抱有極大的顧慮。即便是在尚未具備經(jīng)營好所承包土地能力之時，寧愿讓閑置也不愿加以流轉(zhuǎn)，這不僅加大了農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)之難度，而且也導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣谕苿油恋亓鬓D(zhuǎn)法律體系建設(shè)中變得更為艱難。

三、進(jìn)一步完善我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律體系的對策選擇

一是要健全我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的立法工作。我國土地承包經(jīng)營法律體系主要是對農(nóng)村土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)的重要保障，這就迫切要求有關(guān)政府部門強化立法工作。當(dāng)前我國農(nóng)村土地在實施流轉(zhuǎn)時往往會出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)不夠清晰的難題，以至于影響到了農(nóng)村土地實現(xiàn)合理地流轉(zhuǎn)，這就需要在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律體系建設(shè)明確土地的產(chǎn)權(quán)，切實調(diào)整土地所具有的兩元對立結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)能夠?qū)崿F(xiàn)平穩(wěn)地流轉(zhuǎn)。筆者覺得，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律體系建設(shè)之中應(yīng)當(dāng)切實貫徹三大原則：其一是法律應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的多元化，提倡所有在法律規(guī)定范圍之中的各類流轉(zhuǎn)形式，比如，轉(zhuǎn)讓、出租、入股以及合作等；其二是土地在流轉(zhuǎn)之后應(yīng)當(dāng)確保性質(zhì)仍為農(nóng)業(yè)用地，絕不可挪作他用，切實防范本地耕地面積的不斷減少，保障我國糧食的高度安全；其三是對家庭土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，可通過農(nóng)戶和承包個人、組織等加以協(xié)商，但農(nóng)村集體土地要想實現(xiàn)流轉(zhuǎn)，就一定要通過發(fā)包企業(yè)，在三分之二的村民代表予以認(rèn)可后方能開展土地流轉(zhuǎn)。

二是要切實規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之程序。要健全土地流轉(zhuǎn)登記機制，就要求頒布具體的規(guī)范。比如，可以制定出統(tǒng)一、科學(xué)、和諧的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議備案體系。要把土地流轉(zhuǎn)之期限、流轉(zhuǎn)形式，用益物權(quán)人信用與經(jīng)營能力等進(jìn)行明細(xì)記錄，如今即可更為清晰地掌握當(dāng)事人的實際情況，自然也就便于提升土地流轉(zhuǎn)的速度。同時，土地的流轉(zhuǎn)還應(yīng)當(dāng)以物權(quán)公示為原則，在所指定區(qū)域形成公示板或者在網(wǎng)上創(chuàng)建信息庫，運用各類形式讓土地流轉(zhuǎn)的信息能夠加以公開，從而更好地接受廣大民眾的監(jiān)督，并切實防止出現(xiàn)腐敗等現(xiàn)象，如此一來，自然就十分有利于土地承包經(jīng)營權(quán)在法律體系之中的合理流轉(zhuǎn)。

三是要完善土地流轉(zhuǎn)價格評價體系。美國法律明確規(guī)定了土地補償?shù)膬r格應(yīng)當(dāng)以公平公正的市場價值為重要依據(jù)。為了能夠得到土地出讓市場之價值，在開展貿(mào)易活動以前，雙方均可聘任具備獨立資質(zhì)的資產(chǎn)評估師的土地補償款實施評估。一旦雙方并不同意進(jìn)行評估，雙方可申請由法院的陪審團加以裁定，而且美國的法院通常均會認(rèn)定那些超過政府補償款的獨立評估報告。我國的土地流轉(zhuǎn)價不應(yīng)依據(jù)目前法律規(guī)定的耕地產(chǎn)值之倍數(shù)加以計算，而是應(yīng)當(dāng)依據(jù)市場價，由中立性中介機構(gòu)加以評估，所以說，我國一定要完善好土地流轉(zhuǎn)價格評估體系。

四是創(chuàng)建農(nóng)村土地銀行機制。應(yīng)當(dāng)在確認(rèn)中國土地產(chǎn)權(quán)的前提下，由相關(guān)部門牽頭實施體制與制度上的創(chuàng)新，積極建設(shè)以土地銀行為主要內(nèi)容的農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)體系，持續(xù)提升農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之質(zhì)量。西方國家的實踐經(jīng)驗證實了土地銀行已經(jīng)成為土地金融和信用中心，這樣一來不但能夠募集農(nóng)業(yè)開發(fā)資金，而且還能整合各類閑置性土地資源，如此即可為實施規(guī)?；r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)設(shè)出更好的條件。在現(xiàn)實中，各農(nóng)戶可以到土地銀行對自身擁有使用權(quán)的土地進(jìn)行備案，并且出租給土地銀行以賺得租金，并通過土地銀行實施規(guī)?；牧鬓D(zhuǎn)，如此一來，還能提升流轉(zhuǎn)的速度，而且還能切實解決規(guī)?；?jīng)營和租金的定向收取等問題。在成立土地銀行的前提下，各地區(qū)還可積極建設(shè)本地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，從而全面解決土地流轉(zhuǎn)過程之中的轉(zhuǎn)讓形式等問題，如此才能夠把原本分散化的農(nóng)戶自留地（山、林、宅基地）等通過交易中心加以評估確權(quán)，其后再向市場加以發(fā)布，不斷提高農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的強度。在此基礎(chǔ)上，我國還應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合本地實際，積極開發(fā)包括咨詢企業(yè)、擔(dān)保企業(yè)、保險企業(yè)等土地流轉(zhuǎn)中介組織，不斷推進(jìn)我國新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。

五是確定政府的職責(zé)。政府部門承擔(dān)了土地流轉(zhuǎn)過程之中極為重要的工作，所以政府部門應(yīng)當(dāng)積極抓好以下四個方面工作：首先是要明確定位，強化農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的引領(lǐng)工作。農(nóng)戶作為我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程之中的重要主體，應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁蟮闹匾暋Ｕ块T應(yīng)當(dāng)高度重視農(nóng)民群眾在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程之中所具有的重要主體性地位，運用市場活動當(dāng)中無形之手的力量強化市場調(diào)控工作，并且對農(nóng)戶實施積極地扶持，全面激發(fā)出農(nóng)民群眾的工作熱情，指導(dǎo)其更加積極地參與到土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程之中。其次是要健全政府機構(gòu)的職能，大力加強農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)等工作。因為農(nóng)村地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)存在登記、評價和審查等各類工作，政府機構(gòu)應(yīng)當(dāng)不斷抓好各項具體工作，從而建立專門化機構(gòu)，對我國農(nóng)村地區(qū)的土地加以登記，深入到各村鎮(zhèn)之中全面了解農(nóng)村地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)狀況，對于錯誤以及違法的土地流轉(zhuǎn)類活動實施批評教育以及強力打擊。再次是政府機構(gòu)應(yīng)當(dāng)確定土地流轉(zhuǎn)之方向與目標(biāo)，推動規(guī)?；⑾到y(tǒng)化的土地流轉(zhuǎn)工作。在土地流轉(zhuǎn)過程之中，還應(yīng)積極配置相關(guān)資源，推動土地實施規(guī)?；⒖茖W(xué)化生產(chǎn)，如此即可很好地提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的價值。最后是要運用信息化技術(shù)以推動信息上的相互溝通。鑒于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展，讓人與人相互間的溝通變得愈加便捷起來，政府部門之間能夠?qū)崿F(xiàn)信息的實時化共享，如此不僅能夠讓土地流轉(zhuǎn)當(dāng)中的轉(zhuǎn)出與轉(zhuǎn)入雙方能夠高效化、便利化的信息交流與溝通，而且還能夠推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的透明化與公開化。

六是更加注重保護(hù)失地農(nóng)民的社保權(quán)利。在利益補償上，應(yīng)當(dāng)全面吸收西方國家的先進(jìn)經(jīng)驗為我所用，如美國出臺的土地合理補償制度，將征用土地補償之前的市場價為標(biāo)準(zhǔn)，實施補償?shù)姆秶饕型恋貎r值、目前土地補償、可預(yù)見價值和導(dǎo)致相鄰?fù)恋厮蟹健⒔?jīng)營方等相關(guān)損失。所以，我國在農(nóng)村土地相關(guān)法律法規(guī)出臺時要加以借鑒，從而保障我國農(nóng)村地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)市場能夠得到健全完善，進(jìn)而消除農(nóng)村地區(qū)土地具有的社保方面的功能，健全農(nóng)村地區(qū)的社保體系。一個完整的農(nóng)村社保機制涵蓋了兩個組成部分：第一部分為最低生活保障，目標(biāo)是保障農(nóng)民群眾在脫離土地之后能滿足其最為基本的生活條件，包括基本護(hù)理、養(yǎng)老保障等；第二部分為基本發(fā)展，主要內(nèi)容是就業(yè)保障，旨在保證農(nóng)民群眾在脫離土地之后能夠通過當(dāng)?shù)氐膭趧恿κ袌鰧崿F(xiàn)較好地就業(yè)。

四、結(jié)語

綜上所說，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度是農(nóng)村的一項重要的基礎(chǔ)性制度，對于農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展具有非常重要的作用，對于我國新農(nóng)村建設(shè)顯得意義重大。農(nóng)村地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)對推動我國農(nóng)業(yè)發(fā)展和提升農(nóng)民群眾的收入，維護(hù)農(nóng)村地區(qū)的和諧穩(wěn)定，有效緩解城鄉(xiāng)之間的二元結(jié)構(gòu)對立矛盾等有相當(dāng)重要的現(xiàn)實意義。當(dāng)然，我國農(nóng)村土地在進(jìn)行流轉(zhuǎn)時產(chǎn)生的諸多問題就需要加以深入探究，但是只要政府部門對此高度重視，積極采取有效措施，就能夠妥善地解決以上問題，切實保障農(nóng)民群眾在土地流轉(zhuǎn)之中的受益者地位。

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