論我國校園欺凌治理的立法模式

摘 要：校園欺凌作為我國現(xiàn)在困擾很多青少年兒童的棘手問題，由于我國《未成年人保護法》《教育法》等法律法規(guī)多是對教師等工作人員進行限制來保護學生，針對學生之間的欺凌問題，其條款的應(yīng)用程度很低，且不能提供有效保護。同學間的欺凌很多被當作玩笑而無視，造成了我國現(xiàn)在校園欺凌愈演愈烈的情況，對校園欺凌問題進行立法規(guī)制勢在必行，筆者試圖從國外校園欺凌的立法模式的比較中對我國校園欺凌的立法模式提出一些建議。

關(guān)鍵詞：校園欺凌；立法模式；法律規(guī)制

2018年3月6日發(fā)生在黑龍江省肇東市某鎮(zhèn)中學的一起校外打人事件，是因為網(wǎng)傳的一段視頻而被大家熱議的，在視頻中一個女生采取了扇巴掌、腳踹等手段對另一女生實施了欺凌，現(xiàn)場有很多人圍觀并且有人拍下了視頻，在視頻的最后，被欺凌者逃到了一戶人家，卻沒有大人出來制止。①

根據(jù)上述案例及網(wǎng)報各類校園欺凌之相關(guān)案例，可以發(fā)現(xiàn)，由于校園欺凌專法之缺失，目前校園欺凌事件發(fā)生時，首先，學校并未按照嚴格的程序及規(guī)章制度處理，大多是按校規(guī)校紀進行處分，缺乏發(fā)現(xiàn)、處理、追蹤等嚴格的程序，也未事先給事件的參與人正式的口頭或書面之通知，學校未告知其權(quán)利，及解決途徑就直接把事件轉(zhuǎn)移給警方處理，警方只能根據(jù)《治安管理處罰法》《民法》《刑法》等相關(guān)法律處理；其次，對于教育行政部門、學校、教師、家長及行為人的權(quán)責未具體規(guī)范，使得權(quán)責難以劃分，處理工作難以做到公平公正；最后，針對事件的各類參與人，未做好各項后續(xù)的輔導工作，雖有舉辦法制宣傳工作，但多為事后補救，難以起到真正的作用。

我國有不少學者提出過制定《校園安全法》并且進行了不少討論。應(yīng)急法應(yīng)當遵循傳統(tǒng)公法理念來授予并且控制公權(quán)力，保障公民權(quán)利。[1]有些學者從應(yīng)急法的角度出發(fā)認為學校安全立法的目的也是賦予公安機關(guān)、教育部門、學校等主體以學校安全管理的權(quán)力和職責，劃分學校突發(fā)事件中的法律責任，最終以保障學生安全和權(quán)利為依歸。[2]也有學者是將權(quán)利與權(quán)力的相互關(guān)系作為學校安全立法的維度來探討的。[3]還有學者兼顧應(yīng)急法的觀點，卻把主要目標認為是一種法律化的應(yīng)急管理機制，然后才是控制或平衡公權(quán)力和私權(quán)利的法律工具。前者才是立法的第一目標。[4]

對青少年兒童的校園欺凌問題，因為與成年人不同，需要考慮的因素更多，懲戒與教育要相結(jié)合。被欺凌者因為欺凌而造成身心受到創(chuàng)傷。欺凌者，在欺凌中獲得滿足感的同時，對其人格塑造、品行培養(yǎng)會產(chǎn)生極為惡劣的影響，如不及時干預(yù)，很可能發(fā)展為問題少年。此外，校園欺凌還破壞了校園和諧、安全的受教育氛圍，擾亂了學校的教學秩序。校園欺凌因為其發(fā)生的場所、實施者及受害者具有特定性，這也決定了其預(yù)防相對于社會上的違法犯罪相對較為容易。對于校園暴力問題，英國于1998年頒布學校標準與框架法，要求學校制定反欺凌措施。韓國于2004年頒布校園暴力預(yù)防及對策法。日本于2013年提出欺凌防止對策推進法。美國50個州都制定了防治校園欺凌的法律法規(guī)。這些國家的經(jīng)驗告訴了我們立法的重要性。在依法行政原則的制約下，法律法規(guī)、命令及行政規(guī)則是相關(guān)機構(gòu)處理校園欺凌問題的依據(jù)。為有效處理校園欺凌問題，有賴相關(guān)法規(guī)之制訂或修正，我國應(yīng)首先從立法模式方面予以考慮：

有學者將國外的反校園欺凌立法歸納為兩種模式：校內(nèi)保護型與校外保護型，前者以日本為典型，后者以美國為樣板[5]。這種以引發(fā)學校突發(fā)事件的危險源為標準的分類方式對于揭示立法的規(guī)律，對我們能夠正確立法顯然沒有什么啟發(fā)。因為危險源的來源無論內(nèi)外都是校園安全問題，只考慮調(diào)整對象的立法方式顯然太過狹隘，應(yīng)當考慮調(diào)整方式等諸多因素。我們選擇立法模式應(yīng)當考慮如何更好地實現(xiàn)立法的目標。因此筆者認為，可以從以下幾個方面考察確定校園安全的立法模式。

一、反校園欺凌立法的目的

反校園欺凌立法的目的是為了規(guī)范校園欺凌事件中學校、相關(guān)部門與師生之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系。為彌補這一立法空白，使學生處于學校及相關(guān)部門的保護之中，維護學校和社會的正常運行，必須加強專門立法，使校園真正成為保護學生的場所。因此專門性的法律在這一方面顯然會做得更好。

二、校園欺凌立法的屬性

作為公共事業(yè)的教育事業(yè)，因為其性質(zhì)上的公益性自然決定了學校責任的承擔會更傾向于公共行政體系內(nèi)部的解決方式。過往我們對學校的定位大致分為“事業(yè)單位說”和“授權(quán)組織說”，但隨著現(xiàn)代學校制度中學校更多定位在獨立的責任承擔者上，可以獨立承擔其行為的各種法律責任。筆者認為，學校與學生的管理關(guān)系有特別權(quán)力關(guān)系說、在校契約說、部分社會說、以及重要性理論?；谛@欺凌立法目的是除了相關(guān)教育部門以外還要通過學校起到制止校園欺凌的作用。因此在校園欺凌的防治體系中，學校應(yīng)定位在“公務(wù)法人”上獨立承擔責任。因為，在處理校園欺凌事件的情況下，對校園欺凌作出管理的行為與對學生作出的不頒發(fā)學位證、畢業(yè)證或者被開除學籍、勒令退學等行為類似，對學生產(chǎn)生了極大的影響，這種行為具有行政行為的典型特征。因此，反校園欺凌的立法屬于行政法的范疇。

三、立法一法囊括或是多法并行

既然屬于行政法的范疇，那么校園欺凌立法必然與刑法、民法不同。我國行政法規(guī)范開始制定的時候，一方面考慮到我國民、刑法制定的進程都是從程序性法典開始，美國正當程序原則的影響加上許多學者的認同，我國首先制定了《行政訴訟法》。行政法有這樣一個客觀法則：“實體性行政法律規(guī)范和程序性行政法律規(guī)范一般交織在一起……”[6]在行政實體規(guī)范和行政程序規(guī)范中，行政法律關(guān)系雙方當事人的權(quán)利與義務(wù)正好相反。行政法律規(guī)范就這樣使雙方當事人的權(quán)利和義務(wù)得到平衡，最典型的例證就是《行政處罰法》。我國現(xiàn)有的行政法的特點是沒有完整統(tǒng)一的法典，而是散見于各類不同的行政法律法規(guī)中。反校園欺凌法律法規(guī)屬于行政法律法規(guī)的范疇，可以沒有專門的法典而是采取多法并行的模式。但是筆者認為，我們需要從校園欺凌的特征入手來分析是否需要遵循一貫的方式。

學校是一個不同于其他地方的獨特單元，在這里學生、教師以及學校的工作人員共同生活，因此發(fā)生任何事件都具有傳播快、損失大、規(guī)模大等特點。作為社會安全事件的校園欺凌事件具有以下特征：第一，學生因為其年齡特征而表現(xiàn)不成熟，容易對事件產(chǎn)生情緒化的反應(yīng)，在學校的環(huán)境下可能一件平時并不會引發(fā)事故的事情都會在學校造成嚴重的破壞。第二，學校是進行教育的場所，在學校這樣一個充滿教育氣息的領(lǐng)域，其中發(fā)生的事件對社會的影響不可謂不大，甚至可能引發(fā)政治和社會影響，而不僅僅影響學校。最后，學校因為其關(guān)系的復(fù)雜性，關(guān)系到家長、校友、學校管理人員的社會網(wǎng)絡(luò)，這些群體也會因為校園中發(fā)生的欺凌事件而產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。由是觀之，一法為主的模式作為調(diào)整發(fā)生在校園的人為安全事件的立法模式有其可取之處。

四、公私分離還是公私一體

學校的安全管理問題涉及到多重法律關(guān)系，第一是行政機關(guān)與作為公務(wù)法人的學校之間產(chǎn)生的公法關(guān)系。第二是學校發(fā)生突發(fā)事件之后因為賠償?shù)葐栴}而產(chǎn)生的私法上的關(guān)系。因為既有行政關(guān)系，也有民事和刑事關(guān)系，除刑事法律關(guān)系可直接援引《刑法》，其他的法律關(guān)系都規(guī)定不明，都需要立法的保障才能順利解決。如韓國采取了分別制定《學校安全管理法》與《學校安全事故責任法》的方式。但筆者認為統(tǒng)一為佳，理由有二：一方面因為學校欺凌事件導致的賠償問題，包括民事、行政賠償或者二者的混合；另一方面因為在被視為公共應(yīng)急管理的校園欺凌中，即使是民事責任的確定也可能將突破公、私法的分野。一言以蔽之，校園欺凌沒有純粹的私法問題。

綜上，筆者認為，我國的反校園欺凌立法模式，應(yīng)選擇制訂一部法律，這部法律應(yīng)當是公私合一的，并且是適用于全國范圍內(nèi)的各種學校，也適用于校園欺凌處理事件的全過程的完整規(guī)范。在此統(tǒng)一法規(guī)的基礎(chǔ)上，各地方可以在其規(guī)定范圍內(nèi)制訂有地方特色的法律法規(guī)，相關(guān)部門也可以制訂實施性的規(guī)范。

注釋：

①央視網(wǎng).肇東市學生校外打人事件 校園欺凌發(fā)人深省[EB/OL].http：//news.cctv.com/2018/03/10/VIDEuFRaLL4n4LsbOgsVovue180310.shtml？fromvsogou=1&_t=1521033069，2018-03-22.

參考文獻：

[1]韓大元，莫于川.應(yīng)急法制論[M].北京：法律出版社，2005：63-77.

[2]張維平，翁瑩秀.《校園安全法》立法基本理論問題研究[J].沈陽師范大學學報（社會科學版），2004（4）：6-7.

[3]王立峰.高校公共安全的法律維度——來自于法哲學視域的觀照[J].山西財經(jīng)大學學報（高等教育版），2008（2）.

[4]林鴻潮.論學校安全立法及其制度框架[J].教育研究，2011（8）：13-14.

[5]曲正偉.關(guān)于制定“校園安全法”的幾點思考[J].教學與管理，2001（13）：43.

[6]楊海坤，黃學賢著.中國行政程序法典化[M].北京，法律出版社，1999：7.

作者簡介：

路慶祎，河南駐馬店人，碩士研究生，憲法學與行政法學專業(yè)。