論行政許可撤銷權(quán)的限制

摘 要：行政許可撤銷權(quán)的行使具有雙重效用，一方面行使許可撤銷權(quán)的正當行使具有自我糾錯、防止爭訟、保障合法行政等積極意義。另一方面，由于其固有的負面影響以及立法的不周延、制度不完善等因素的影響，如果缺乏有效控制，導(dǎo)致撤銷權(quán)濫用的情形則會帶來很多弊端。因此，總結(jié)行政許可撤銷權(quán)行使的理論和實踐層面的濫用因素，探討行政許可撤銷權(quán)的限制路徑，對行政許可撤銷權(quán)的正當行使具有重要意義。

關(guān)鍵詞：行政許可撤銷權(quán)；限制；限制路徑

行政許可作為一種授益性行政行為，其撤銷權(quán)的行使實際上是對其授益性的剝奪，會對公民的信賴利益造成一定程度的侵害。除了依據(jù)《行政許可法》第69條的規(guī)定，對合法權(quán)益受到損害的被許可人給予賠償，進行事后補救之外，要實現(xiàn)對公民權(quán)益侵害的最小化，更應(yīng)重視對行政許可撤銷權(quán)行使階段的控制，立足于法治實踐，對行政許可撤銷權(quán)的濫用現(xiàn)實與原因進行分析，并提出相應(yīng)解決路徑。

一、行政許可撤銷權(quán)的限制之因

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止”。因此，權(quán)力的行使需要進行限制，行政許可的撤銷權(quán)也不例外。對行政許可撤銷權(quán)進行限制的原因主要包括緩和其固有的負面影響和排除濫用因素兩個方面。

（一）緩和固有的負面影響

行政許可撤銷權(quán)作為撤銷權(quán)的一種，其行使不可避免的具有撤銷權(quán)固有的負面影響。具體來說，行政許可撤銷權(quán)固有的負面影響主要包括法律安定的破壞性、公民的信賴利益的侵害性兩個方面。與之對應(yīng)，對行政許可的撤銷權(quán)進行限制將有利于緩和其固有的負面影響，主要表現(xiàn)如下：

1.法律安定性之維護

法的安定性要求行政行為一經(jīng)做出，其形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系非經(jīng)法定原因，不得更變。行政機關(guān)作為執(zhí)法機關(guān)，其行政行為具有單方意志性與一定裁量性，其相較于立法、司法行為其對公民權(quán)利義務(wù)的影響更大、更具有直接性。因此，行政機關(guān)維系法律安定性的責任重大。行政許可的撤銷權(quán)作為行政權(quán)力的一種，其行使承載著公民對行政行為安定性的信賴、對法律安定性的信賴。而在行政許可決定做出之后，行政機關(guān)基于自身糾錯的原因而對其進行撤銷，無疑是對法律安定性的破壞。

對行政許可撤銷權(quán)進行限制將有利于緩和其破壞法律安定性的固有負面影響，維護法律的安定性。其具體表現(xiàn)在以下兩個方面：一是“能不撤則不撤”。“能不撤則不撤”是指通過對行政許可撤銷權(quán)的限制，嚴格撤銷許可的范圍、標準和程序，限制行政機關(guān)自由裁量權(quán)的行使，減少“亂撤”“誤撤”“錯撤”的情形，減少撤銷許可的數(shù)量，以達到維護法律安定性的目的；二是“避免二次出錯”。行政許可的撤銷是一種自我糾錯性行政行為，針對的是產(chǎn)生錯誤的行政許可頒發(fā)行為。既然在頒發(fā)許可時已經(jīng)出現(xiàn)一次錯誤，破壞了法律的安定性。那么，對行政許可撤銷權(quán)進行限制，則是避免再次出錯，保障二次行政行為的合法性。

2.公民的信賴利益之保護

維護公民的信賴利益已經(jīng)成為現(xiàn)代法治社會發(fā)展的潮流，信賴利益保護原則已經(jīng)上升成為各國行政法的基本原則。行政許可作為一種授益性行政行為，被許可人基于該授益行為已經(jīng)獲得了某種利益，而此時行政機關(guān)如果機械的按照依法行政、有錯必糾的原則進行撤銷，勢必會損害被許可人的信賴利益。行政許可撤銷權(quán)的行使除了損害被許可人的信賴利益之外，還可能存在對利害相關(guān)人信賴利益的損害可能。例如一個公民在持有《司法鑒定許可證》的司法鑒定機構(gòu)做了某種鑒定，并以此鑒定作為證據(jù)以支持其訴訟行為。但在訴訟過程中，審判機關(guān)以該司法鑒定機構(gòu)的《司法鑒定許可證》被撤銷為由而對此證據(jù)不予采信導(dǎo)致該公民敗訴。在這一事例中，作為利害關(guān)系人的公民因行政許可撤銷權(quán)的行使而受到影響，信賴利益受到損害。

對行政許可撤銷權(quán)進行限制有利于保護公民的信賴利益主要體現(xiàn)在如下兩個方面：第一、限制撤銷情形，將信賴利益的“錯侵”阻于門外。對撤銷情形進行限制，明確具體的撤銷情形，提高行政許可撤銷權(quán)行使的科學(xué)性，減少實踐中存在的錯誤撤銷情況，有利于提高對被許可人的信賴利益保護；第二、明確撤銷程序，限制撤銷權(quán)的行使。對行政許可撤銷權(quán)行使的啟動、審查、做出決定等方面對之進行程序限制，保障公民的程序性權(quán)利，有利于實現(xiàn)其信賴利益侵害最小化。

（二）排除行政許可撤銷權(quán)的濫用因素

行政許可撤銷權(quán)行使的濫用因素主要包括相關(guān)概念的混淆、程序性規(guī)定的缺失、自由裁量權(quán)的恣意三個方面。限制行政許可撤銷權(quán)，將從厘清概念、明確程序、規(guī)范自由裁量權(quán)三個方面對濫用因素進行一一排除。

1.厘清概念

在實踐中，撤銷、撤回、注銷、吊銷四者的概念混淆已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，不但普通公民對此存在認識誤區(qū)，甚至連行政機關(guān)工作人員、司法機關(guān)工作人員、立法機關(guān)工作人員都對此存在知識盲點。例如《電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證管理辦法》第29條第2款規(guī)定，“提交虛假證明文件或者采取其他欺詐手段，取得電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證的，由原發(fā)證機關(guān)將經(jīng)營許可證收回注銷”而根據(jù)《行政許可法》第69條的規(guī)定，這種以欺詐手段獲取的行政許可，應(yīng)當予以撤銷。這兩個規(guī)定即體現(xiàn)了概念混淆的現(xiàn)狀。限制行政許可撤銷權(quán)，首先是對“撤銷”一詞的概念進行明確，從而使之與撤回、注銷、吊銷等概念區(qū)分，解決實踐中的混淆亂像，排除行政許可撤銷權(quán)行使中概念混淆的濫用因素。

2.明確程序

行政許可的撤銷權(quán)主要規(guī)定在《行政許可法》這一法律規(guī)范中，但《行政許可法》費了大量的筆墨規(guī)定了申請行政許可、授予行政許可的程序，在撤銷許可的問題上卻對程序規(guī)定只字不提。因為缺少程序的保障，許可相對人的信賴利益很難在作出撤銷許可決定的過程中得到伸張。程序規(guī)定作為限制權(quán)力的重要方式，行政許可撤銷權(quán)的限制以明確程序作為的重要內(nèi)容，將有利于彌補法治實踐中行政許可撤銷程序的空白，排除行政許可撤銷權(quán)行使中程序性規(guī)定缺失的濫用因素。

3.規(guī)范自由裁量權(quán)

立法上規(guī)定行政機關(guān)對許可撤銷的裁量權(quán)，本義是想通合理行政的方式保障許可相對人的信賴利益，但是《行政許可法》中并未作出關(guān)于撤銷行政許可的進一步細化規(guī)定，為行政機關(guān)在行使自由裁量權(quán)時提供了恣意的空間。在行政許可的撤銷中，行政機關(guān)主要從撤銷范圍的認定方面行使自由裁量權(quán)。對行政許可撤銷權(quán)進行限制將從立法層面與制度層面對自由裁量權(quán)進行規(guī)范，從而排除行政許可撤銷權(quán)行使中自由裁量權(quán)恣意的濫用因素。

二、行政許可撤銷權(quán)的限制路徑

權(quán)力具有天然的膨脹性和向惡性，缺乏足夠的約束、監(jiān)督，任何權(quán)力都會生出腐敗。法治是限制權(quán)力腐敗、濫用的最重要途徑。實現(xiàn)對行政許可撤銷權(quán)的限制，可以從法律概念的明確、法定撤銷范圍的劃定與法定程序的規(guī)定入手。

（一）法律概念的明確

在行政許可撤銷權(quán)的行使中，首先要明確的概念就是“撤銷行政許可”，并將之相關(guān)概念進行辨析。許多學(xué)者對“撤銷行政許可”進行了定義，例如學(xué)者滿先進提出：“撤銷行政許可是指作出的行政許可違法，由行政機關(guān)使已生效的行政許可失去法律效力的糾錯行為?！庇秩鐚W(xué)者徐曉明提出：“行政許可撤銷決定是行政許可機關(guān)針對違法行政許可決定所實施的一種糾錯行為。”結(jié)合學(xué)界的不同觀點以及我國行政許可撤銷的實踐情況，可以將撤銷行政許可定義為：行政許可行為由于存在違法或者不適當?shù)纫蛩?，?jīng)行政機關(guān)通過一定的法定程序使該行政許可失去效力。具體來說，撤銷行政許可具有如下六個特點：

第一、性質(zhì)。撤銷行政許可是糾錯恢復(fù)性行政行為，而撤回則是公益性行政行為，注銷是程序性行為，吊銷是侵害性負擔行政行為；第二、適用對象。撤銷行政許可的適用對象是初始違法的行政許可行為。撤回則是不適應(yīng)客觀情形的，且已生效的合法的行政許可。注銷是有效期屆滿未延續(xù)、被許可人喪失資格等行政許可。吊銷是實施許可過程中的違法行為；第三、功能。撤銷行政許可的功能是自我糾錯、防止爭訟和保障合法行政。撤回則是維護公共利益與秩序，注銷是的宣告法律關(guān)系的消滅，吊銷是制裁行政相對人的違法行為；第四、行政行為違法情形發(fā)生時間。撤銷行政許可中的行政行為違法情形發(fā)生時間為許可作出之時。撤回、注銷行政許可中無違法情形，吊銷則是許可作出之后；第五、溯及力。撤銷行政許可原則上有溯及力，但法律另有規(guī)定的除外。撤回有溯及力，注銷、吊銷無溯及力；第六、信賴利益保護方式。撤銷行政許可的信賴利益保護方式為賠償。撤回的方式為補償，注銷與吊銷不存在補償或者賠償?shù)男刨嚴姹Ｗo方式。

（二）法定撤銷范圍的劃定

《行政許可法》第69條規(guī)定了五種可以撤銷許可的情形，但而并未對這情形的違法程度與撤銷決定作出之間的關(guān)系進行具體規(guī)定，從而導(dǎo)致行政許可撤銷的范圍過大，為行政機關(guān)濫用行政許可撤銷權(quán)提供可能。因此我們應(yīng)當豐富違法行政許可行為的處理方式，限制行政機關(guān)行使撤銷權(quán)的范圍。行政許可的撤銷對象是成立是存在違法情形但實際已經(jīng)生效的許可，我們可以將這里的違法情形分為三種類型：

一是重大且明顯的違法情形。當行政許可機關(guān)作出的行政許可決定存在重大且明顯違法情形時，此時的行政許可決定在本質(zhì)上是一種無效行政決定，行政許可決定自始就不發(fā)生法律效力。既然自始無效，當然不存在撤銷一說。二是普通違法情形。在此情形下，行政機關(guān)享有與原規(guī)定相當?shù)淖灾鞑昧繖?quán)。三是違法但輕微的情形。在此種情形下，不必然通過撤銷手段來進行糾正，為了提高行政效率，可以通過補正的方式來消除違法行政行為帶來的影響，使其轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏ㄐ姓S可。

因此，應(yīng)將可以撤銷的情形限定為第二種，即普通違法情形。對行政許可撤銷權(quán)行使過程中的“可以”限制為普通違法情形，縮小了行政機關(guān)自由裁量權(quán)的行使范圍，可在一定程度上制約自由裁量權(quán)的濫用。據(jù)此，除了公共利益遭受重大損害之外，還可以將無效行政許可、補正行政許可納入不予撤銷的范圍。

（三）法定程序的規(guī)定

要保證權(quán)力行使的合法性，除了在實體法方面對權(quán)力進行規(guī)制之外，作為硬幣另一面的程序也是不可忽視的重要環(huán)節(jié)。由于在《行政許可法》中缺乏對行政許可撤銷程序的相關(guān)規(guī)定，且在實踐中因此引發(fā)關(guān)于行政許可撤銷的行政問題以及司法問題。因此，我們應(yīng)當致力于完善行政許可的程序性規(guī)范，打造限制行政許可撤銷權(quán)的三百六十度無死角的立法籠子。對行政許可撤銷權(quán)的程序性限制，應(yīng)當把握如下幾個重點內(nèi)容：

第一、告知。對行政相對人予以告知，是保障行政相對人權(quán)利的第一步。要健全告知制度，應(yīng)當做到如下三點：一是嚴格行政機關(guān)的通知義務(wù)，不僅應(yīng)通知被許可人，還應(yīng)通知直接且明確的相關(guān)利害關(guān)系人；二是說明理由。在通知基礎(chǔ)上，應(yīng)告知行政相對人作出行政決定的理由，以確保行政相對人的知情權(quán)；三是公示。一個行政許可的作出，其影響對象不僅包括被許可人和直接且明確的被許可人，還包括間接受到影響的其他公民。因此，應(yīng)當對行政許可撤銷的決定予以公示，確保此一部分公民的權(quán)利。

第二、聽證。行政許可的撤銷作為對公民權(quán)利剝奪的行政行為，應(yīng)當賦予公民聽證的權(quán)利，以維護其自身的合法權(quán)利。在行政許可的撤銷中引入聽證制度，是被許可人以及其他利害關(guān)系人信賴利益保護的重要步驟。具體來說，行政許可撤銷中的聽證程序應(yīng)當包括兩個方面的內(nèi)容：一是賦予被許可人與利害關(guān)系人要求聽證權(quán)、保障其聽證過程中的表達權(quán)、解釋權(quán)、對質(zhì)權(quán)、申辯權(quán)、要求答復(fù)權(quán)等權(quán)利；二是相關(guān)行政機關(guān)應(yīng)負有組織聽證的義務(wù)，并應(yīng)承擔嚴格的舉證責任。

第三、除斥期間。由于行政許可撤銷權(quán)具有破壞法的安定性的固有弊端，這就要求對生效行政許可的撤銷進行限制。行政許可生效的時間越長，其信賴利益越大，越值得被保護。因此，可以引入民法中的除此期間制度，對行政許可撤銷權(quán)的行使設(shè)定一個期限，期間一過，權(quán)力即歸于消滅。世界上已有許多國家與地區(qū)對行政撤銷權(quán)的除斥期間進行了規(guī)定，例如德國規(guī)定的行政撤銷權(quán)時效為一年。我國臺灣地區(qū)規(guī)定的行政撤銷權(quán)為兩年。結(jié)合上述規(guī)定，并根據(jù)我國法治實踐，可將行政許可撤銷權(quán)的除斥期間設(shè)為一年。

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作者簡介：

趙筱芳（1994～ ），女，漢族，湖南湘潭人，法學(xué)碩士，單位：湖南省湘潭市湘潭大學(xué)法學(xué)專業(yè)，研究方向：憲法與行政法。