南京市政府購買服務(wù)存在的問題及對策

【摘要】政府購買服務(wù)（Government Procurement Of Services）是指政府將原來由自己直接承辦的、為社會(huì)發(fā)展和人民生活提供服務(wù)的事項(xiàng)，通過“購買”服務(wù)等方式交由有資質(zhì)的社會(huì)組織（包括從事社會(huì)公共服務(wù)的非營利部門和社會(huì)服務(wù)組織等）來承接，并根據(jù)社會(huì)組織提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估后支付服務(wù)費(fèi)用。本文主要以南京市的政府購買服務(wù)為主要研究對象，通過文獻(xiàn)查閱、實(shí)地考察和個(gè)別訪談的形式，走訪了包括南京寧馨陽光家園、鼓樓“心貼心養(yǎng)老服務(wù)站”等多家機(jī)構(gòu)，了解目前政府購買服務(wù)存在的問題，并根據(jù)調(diào)查研究提出相應(yīng)的發(fā)展對策，希望能夠促進(jìn)南京市政府購買服務(wù)健康有序的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】政府購買服務(wù)；殘聯(lián)服務(wù)；養(yǎng)老服務(wù)

一、南京市政府購買服務(wù)存在的問題

1、社工專業(yè)人才匱乏，專業(yè)化程度不高

在實(shí)地走訪的幾個(gè)機(jī)構(gòu)中，普遍存在著社工人才短缺的現(xiàn)象。社會(huì)工作者在機(jī)構(gòu)中成了萬能的人才，什么工作都可以做，而且必須去做。社工的工資標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，導(dǎo)致了社工的流動(dòng)性很強(qiáng)。很多新的社工到機(jī)構(gòu)來實(shí)習(xí)一段時(shí)間就很難繼續(xù)堅(jiān)持下去。雖然現(xiàn)在社工人數(shù)正在增長，高校加大了對社會(huì)工作者的培育，每年都有很多新人成為合格的社會(huì)工作專業(yè)人才，數(shù)據(jù)顯示，到2015年底，社會(huì)工作專業(yè)人才將有50萬人左右。但是社會(huì)工作者的缺口還是很大，很難滿足社會(huì)的需求，再加上工資相對較低，社工的流動(dòng)性很大。在走訪的幾個(gè)機(jī)構(gòu)中，有很多人并不是專業(yè)的社工出身，而是由其他的身份轉(zhuǎn)換而來，熟悉了工作崗位之后便可以勝任日常的工作，但是專業(yè)化的程度并不是太高。

寧馨陽光家園主任表示：“像現(xiàn)在社會(huì)工作者如此缺乏，有其他的工作人員轉(zhuǎn)換而來是非常正常的，再加上社工的工資不是太高，很多社工畢業(yè)生根本不愿意從事，或者從事一兩年就跳槽了。”南京博愛安養(yǎng)庇護(hù)中心的工作人員也表示：“現(xiàn)在愿意從事社工工作的專業(yè)人才很少，因?yàn)楣べY確實(shí)比較低，人才流失很嚴(yán)重。像我們每年都會(huì)有很多的實(shí)習(xí)生過來，但是很少有人堅(jiān)持下去。據(jù)我們所知，在這邊實(shí)習(xí)的社工學(xué)生畢業(yè)后一直堅(jiān)持做社工的頂多五六個(gè)。國家還是要加大社工人才的培養(yǎng)，提高工作人員的工資狀況，吸引留住社工人才?！?/p>

2、社會(huì)組織缺乏，監(jiān)督機(jī)制不完善

南京市的社會(huì)組織相對來說比較的缺乏，符合政府購買服務(wù)條件的機(jī)構(gòu)更是很少。筆者在進(jìn)行實(shí)地調(diào)查時(shí)，發(fā)現(xiàn)有政府購買服務(wù)的機(jī)構(gòu)實(shí)在太少，所以就走訪了幾家機(jī)構(gòu)，這也是本篇研究的不足之處。有數(shù)據(jù)顯示，南京的各類社會(huì)組織有21萬家，但是公益組織僅占10%左右。很多社會(huì)組織名存實(shí)亡。在我走訪南京市有政府購買服務(wù)的機(jī)構(gòu)時(shí)，發(fā)現(xiàn)相關(guān)機(jī)構(gòu)特別少。

萬家邦的工作人員表示：“有的機(jī)構(gòu)舉辦活動(dòng)時(shí)，經(jīng)常會(huì)遇到這樣的情況。剛開始定的20位家庭，在進(jìn)行工作時(shí)只到場8家，社會(huì)人士對機(jī)構(gòu)的不信任，參與度低，使得機(jī)構(gòu)很難長期的生存下去。大量的社會(huì)組織由于缺少資金的支持加上運(yùn)作的不合理，出現(xiàn)曇花一現(xiàn)的狀況。有的機(jī)構(gòu)組織只是備案了一下，根本就沒有實(shí)際的行動(dòng)，因此成為了‘僵尸組織。對于能夠符合政府購買服務(wù)的機(jī)構(gòu)或者組織少之又少。”

另外一方面，筆者發(fā)現(xiàn)在機(jī)構(gòu)或組織運(yùn)行的過程中，缺少合理的監(jiān)督機(jī)制。首先，在法律方面，缺少一定的法律法規(guī)去規(guī)范機(jī)構(gòu)的行為。因此在政府購買服務(wù)的過程中常常會(huì)出現(xiàn)一些不合理的社會(huì)現(xiàn)象，機(jī)構(gòu)產(chǎn)生腐敗的行為，政府購買自己的工作人員。其次，缺少專門的監(jiān)管人員去監(jiān)督機(jī)構(gòu)或者組織。社會(huì)公眾對它的監(jiān)督只能起到一點(diǎn)的作用，而且公眾很難全面了解機(jī)構(gòu)或者組織的運(yùn)行狀況。應(yīng)該形成互相監(jiān)督的機(jī)制，由政府部門來監(jiān)督機(jī)構(gòu)的運(yùn)行狀況，由購買服務(wù)的人員監(jiān)督政府，由此形成雙向的良性互動(dòng)的過程。

3、政府購買服務(wù)的評估標(biāo)準(zhǔn)不健全

一項(xiàng)社會(huì)項(xiàng)目是否做得好，需要一定的評估標(biāo)準(zhǔn)。評估過程主要是對服務(wù)成本、服務(wù)過程和服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行評估。服務(wù)成本的評估是對政府購買服務(wù)投入資金與人力的總的評估，這是進(jìn)行項(xiàng)目首先需要做的事情。如果超出了政府或者機(jī)構(gòu)的能力范圍便是無效的項(xiàng)目；服務(wù)過程評估主要是針對機(jī)構(gòu)而言的，機(jī)構(gòu)是提供服務(wù)的主體，在提供服務(wù)的過程中能否滿足服務(wù)對象的要求以及提供怎樣的服務(wù)，這些都是過程中需要評估的項(xiàng)目。服務(wù)內(nèi)容評估是對所提供的具體的服務(wù)進(jìn)行評估，可以使機(jī)構(gòu)自行評估也可以是服務(wù)對象對其進(jìn)行評估。目前，南京市具有購買服務(wù)能力的機(jī)構(gòu)沒有統(tǒng)一的評估機(jī)構(gòu)，甚至評估的完成都是靠機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員完成的，缺乏一定的可信度和借鑒的意義。

在筆者走訪的機(jī)構(gòu)中，有的機(jī)構(gòu)都沒有這一項(xiàng)流程，幾乎一個(gè)項(xiàng)目完成了也就終結(jié)了，很少會(huì)去回收居民的意見，頂多是機(jī)構(gòu)的工作人員互相交流，了解服務(wù)哪些地方還需要改進(jìn)。評估體系的不完善和不健全，影響了政府購買服務(wù)的進(jìn)一步改進(jìn)。

當(dāng)我問及南秀村負(fù)責(zé)人有關(guān)項(xiàng)目評估時(shí)，她回答：“像我們這些實(shí)力不是很強(qiáng)的小機(jī)構(gòu)，是沒有一整套評估體系的。如果需要交一份評估報(bào)告，一般都會(huì)由工作人員意思一下，自己對自己的工作進(jìn)行評估。有時(shí)候也會(huì)聽取服務(wù)人員的評估，但是一般為了節(jié)省時(shí)間和精力，很難大范圍的去進(jìn)行項(xiàng)目的評估。而且現(xiàn)在南京市所有的機(jī)構(gòu)也沒有一個(gè)統(tǒng)一的評估標(biāo)準(zhǔn)。評估的作用還是很大的，因此還是需要進(jìn)行評估，健全評估的標(biāo)準(zhǔn)，讓項(xiàng)目更加的完善?！?/p>

4、項(xiàng)目申請繁瑣，機(jī)構(gòu)門檻高

機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目申請的程序特別的繁瑣，前期需要寫項(xiàng)目申請書，并且提交項(xiàng)目的相關(guān)的方案，經(jīng)過層層的審核工作才能完成初審工作，然后繼續(xù)審核直到審批提過。并不是所有的機(jī)構(gòu)都可以承接政府的購買服務(wù)，其要求還是很高的。南京市具備條件的機(jī)構(gòu)是非常少的，在我的走訪過程中也就找到了幾家符合條件的機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人紛紛表示，希望出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)降低機(jī)構(gòu)的門檻，讓更多的機(jī)構(gòu)有能力去承擔(dān)政府的項(xiàng)目，也希望政府能夠有更多的項(xiàng)目讓他們?nèi)プ霾⑶蚁Ｍ?xiàng)目具備一定的持續(xù)性。當(dāng)然低門檻并不意味著低質(zhì)量，降低門檻是為了讓更多的機(jī)構(gòu)能夠參與到政府購買服務(wù)的項(xiàng)目中來，促進(jìn)政府與機(jī)構(gòu)的雙贏，促進(jìn)政府購買服務(wù)的發(fā)展和完善。機(jī)構(gòu)一旦有條件和能力去承辦政府購買的項(xiàng)目必須要認(rèn)真負(fù)責(zé)的完成任務(wù)，贏取政府的信任，樹立良好的形象，爭取更多的項(xiàng)目。

南京博愛安養(yǎng)庇護(hù)中心的人員表示：“機(jī)構(gòu)的政府購買服務(wù)項(xiàng)目很少，只有在殘疾人照顧方面政府才會(huì)少量的投入。機(jī)構(gòu)照顧主要分為日托和全托。日托就是每天白天服務(wù)對象在機(jī)構(gòu)里受到工作人員的照顧；全托是服務(wù)對象在機(jī)構(gòu)中生活，工作人員需要照顧生活起居。政府投入的資金是按照人數(shù)來投入的。比如日托是100元一位，全托稍微貴點(diǎn)，160元一位。機(jī)構(gòu)里差不多一共有三十位的服務(wù)對象。這個(gè)價(jià)格政府已經(jīng)很多年沒有變過了。政府在我們機(jī)構(gòu)購買的項(xiàng)目還是比較少的，因?yàn)轫?xiàng)目申請的程序非常的繁瑣，有些項(xiàng)目我們機(jī)構(gòu)是沒有能力和條件去申請的?！?/p>

二、南京市政府購買服務(wù)的對策及建議

1、加強(qiáng)社會(huì)工作人才培養(yǎng)力度

高校應(yīng)該加大對社工人才隊(duì)伍的建設(shè)，開設(shè)社會(huì)工作專業(yè)課程，引進(jìn)專業(yè)的社會(huì)工作老師。大力推廣社會(huì)工作崗位建設(shè)。要想長期的留住社工人才，必須要提高社會(huì)工作者的工資待遇與福利水平，為他們營造良好的工作環(huán)境，同時(shí)形成良好的獎(jiǎng)懲制度，對于表現(xiàn)優(yōu)異的社工頒發(fā)一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，刺激社工者的職業(yè)興趣。高校之間定期的舉行專業(yè)分享交流會(huì)，讓社工學(xué)子有個(gè)交流的平臺(tái)，加強(qiáng)社會(huì)工作人才的培養(yǎng)力度。

對于社工人才，我們應(yīng)該去留住，防止人才的流失。建立社工專業(yè)服務(wù)人員和志愿者相結(jié)合的制度。在這個(gè)過程中讓社工專業(yè)去帶動(dòng)和培養(yǎng)志愿者，通過實(shí)踐活動(dòng)去培養(yǎng)專業(yè)的能力。首先，要形成一支專業(yè)的團(tuán)隊(duì)，有著服務(wù)的基本宗旨。了解服務(wù)的內(nèi)容，提高服務(wù)的質(zhì)量。第二，加強(qiáng)職業(yè)道德教育，通過相關(guān)的培訓(xùn)，加強(qiáng)社工人員的專業(yè)化程度，形成良好的道德評判標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)踐的過程中，身體力行去堅(jiān)持相關(guān)的道德守則，更好的服務(wù)大家。第三，加大社會(huì)工作人員再教育。提高專業(yè)社工的素質(zhì)，加強(qiáng)再教育培訓(xùn)力度，提高整體素質(zhì)和自主創(chuàng)新能力。

2、加大社會(huì)組織的發(fā)展

社會(huì)組織是政府購買服務(wù)承接的主體，是提供服務(wù)的載體，對政府購買服務(wù)的發(fā)展產(chǎn)生重大的影響。因此我們必須要加大社會(huì)組織的發(fā)展，培育出更有能力的社會(huì)組織，營造出良好的服務(wù)環(huán)境和平臺(tái)。

首先我們需要意識(shí)到社會(huì)組織的重要性，認(rèn)識(shí)到它的地位和存在的條件。只有一個(gè)好的態(tài)度才能促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展。第二，需要建立健全相關(guān)的法律制度，去規(guī)范社會(huì)組織的發(fā)展。任何的社會(huì)組織要想發(fā)展完善和健全必須要有一定的規(guī)章制度；第三，需要形成監(jiān)督體系，對社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督管理，促進(jìn)社會(huì)組織的良性發(fā)展。可以是機(jī)構(gòu)之間的互相監(jiān)督，也可以是機(jī)構(gòu)內(nèi)工作人員的互相監(jiān)督，也可以是政府的監(jiān)督；第四，要加大相關(guān)的人才培養(yǎng)力度。只有具備一定的專業(yè)人才，社會(huì)組織才能良性的運(yùn)行。專業(yè)人才的培養(yǎng)需要社會(huì)各界的努力，特別是高校的教育和專業(yè)人員的再就業(yè)培訓(xùn)。第五，擴(kuò)大社會(huì)組織的資金來源。社會(huì)組織只有具有一定的資金才能保證組織的正常運(yùn)行?？梢詠碜怨姷哪季瑁部梢允瞧髽I(yè)的捐贈(zèng)，還可以向政府申請資金的支持。

3、建立完善評估體系

評估對一個(gè)項(xiàng)目完成的情況有著至關(guān)重要的影響。評估體系的建立需要社會(huì)各界共同的努力完成，需要政府部門的評估、機(jī)構(gòu)自身的評估和公眾的評估。對于服務(wù)的效果評估，主要是看一個(gè)項(xiàng)目達(dá)成的預(yù)期的目標(biāo)，是否得到了公眾的滿意。機(jī)構(gòu)應(yīng)該有個(gè)完整的評估標(biāo)準(zhǔn)，每當(dāng)項(xiàng)目完成時(shí)全面的項(xiàng)目評估，可以機(jī)構(gòu)里面工作人員的評估，評估工作人員在項(xiàng)目過程中出現(xiàn)的問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在以后加以改正；可以是服務(wù)對象人員的評估，這更具有說服力，服務(wù)人員客觀的評價(jià)更加有利于工作人員服務(wù)的改善。政府也應(yīng)該有個(gè)完整的評估體系，監(jiān)督機(jī)構(gòu)去更好的完成項(xiàng)目。

評估體系的建立也需要有相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督機(jī)制可以由機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督構(gòu)成。在全社會(huì)形成良好的監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)政府購買服務(wù)的發(fā)展。監(jiān)督方主要有第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，利用第三方去監(jiān)督機(jī)構(gòu)的實(shí)行；社會(huì)公眾和媒體的監(jiān)督，這是特別有效的監(jiān)督方式，公眾和媒體具有公平公正的態(tài)度，能夠有效的反映出機(jī)構(gòu)的實(shí)際情況；專家監(jiān)督，這種方式需要投入一定的資金，但是專家的意見還是比較權(quán)威的。專家的監(jiān)督還是必不可少的。

4、簡化申請程序，降低機(jī)構(gòu)門檻

政府購買服務(wù)是社會(huì)管理方式的創(chuàng)新，是政府提供公共服務(wù)的一種新方式，國務(wù)院對進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)作出重大部署，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量，加大政府購買服務(wù)力度。政府購買服務(wù)，本身就需要引入市場機(jī)制，提高公共服務(wù)的效率。政府不能再用傳統(tǒng)的行政命令設(shè)置行政藩籬，嚴(yán)格限制政府購買服務(wù)承接主體的資格條件，打破市場自主規(guī)律。各級政府需要按照國務(wù)院的部署要求，打破對承接主體資格的各種不合理限制，營造公開、公平的政府購買服務(wù)大環(huán)境，大力發(fā)展政府購買服務(wù)，促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展和服務(wù)型政府建設(shè)，為公眾提供更好的公共服務(wù)。

簡化機(jī)構(gòu)的申請程序，不要太死板僵硬的制度。機(jī)構(gòu)可以節(jié)約大量的人力物力，更好的投入服務(wù)中。對于一個(gè)項(xiàng)目，如果發(fā)展的很好，就長期的堅(jiān)持做下去，要有一定的延續(xù)性。要降低機(jī)構(gòu)的門檻，當(dāng)然降低門檻不是降低機(jī)構(gòu)的質(zhì)量，要在保證服務(wù)完成的情況下讓更多的社會(huì)機(jī)構(gòu)參與到政府購買服務(wù)中來。機(jī)構(gòu)是承擔(dān)政府購買服務(wù)的載體，高質(zhì)量的機(jī)構(gòu)是保障政府購買服務(wù)完善的前提條件。對于那些空殼的機(jī)構(gòu)我們要堅(jiān)定的杜絕，讓“僵尸”機(jī)構(gòu)不存在。扶持那些質(zhì)量稍高的機(jī)構(gòu)，簡化程序，讓更多的社會(huì)組織參與進(jìn)來。

三、結(jié)論

我國處在社會(huì)變革發(fā)展的階段中，借鑒西方與中國香港的經(jīng)驗(yàn)，政府購買服務(wù)取得了很大的成就，在各個(gè)領(lǐng)域都嘗試采用政府購買服務(wù)的方式，比如政府購買養(yǎng)老服務(wù)，社會(huì)保障服務(wù)，醫(yī)療教育服務(wù)，住房服務(wù)，勞動(dòng)權(quán)益保障服務(wù)，特殊群體服務(wù)等。在廣州、上海等城市政府購買服務(wù)的方式被廣泛的運(yùn)用，通過政府出資、定向購買、契約管理的方式推動(dòng)政府購買服務(wù)的運(yùn)行。但是在服務(wù)提供的過程中出現(xiàn)了很多的問題，政府以權(quán)謀私，監(jiān)管不到位，公共資金與資源浪費(fèi)嚴(yán)重，機(jī)構(gòu)膨脹，尋租與腐敗現(xiàn)象屢見不鮮。

本文就是從這樣的背景出發(fā)，希望促進(jìn)南京市政府購買服務(wù)的完善。當(dāng)然由于筆者的能力限制，研究存在著局限性，只是單純的局限于南京地區(qū)，沒有去其他的城市實(shí)地觀察當(dāng)?shù)氐恼徺I服務(wù)的發(fā)展。要想促進(jìn)政府購買服務(wù)健康有序的發(fā)展，必須加大社工人才隊(duì)伍的建設(shè)和社會(huì)組織的發(fā)展，政府購買服務(wù)仍然任重而道遠(yuǎn)。

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【作者簡介】

陳艾琳（1992—），女，安徽天長人，中國人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院碩士研究生在讀，主要研究方向：青少年社會(huì)工作。